行政裁量权的程序性规制

摘 要：行政的精髓在于裁量。以立法或司法手段控制自由裁量权的几种典型方案，理论上对限缩裁量权确有助益，但普遍失之实效。综合考量，当前规制行政裁量权最合理有效的方式应当是落实和完善行政公开、听证及裁量基准制度，强化行政机关的说理义务等，上述程序性手段因扩大了公民参与而补强行政权力的正当性。

关键词：行政裁量权；程序规制；公民参与；裁量基准

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0225-01

作者简介：晏赛舟（1993-），女，汉族，湖南益阳人，湘潭大学法学院，硕士在读，研究方向：宪法与行政法。

行政裁量的存在与行政裁量的本质是关联的，甚至是一体两面的关系。①理论界曾主张以立法、司法等“权力约束权力”的手段规制行政裁量权，但立法规制仅让行政机关发挥类似“传送带”的功能，使行政权丧失了应有的活性。②司法程序实际上不具有处理行政纠纷和规制行政权力的专业性，极易造成司法资源的浪费和效率低下。当前行政立法已经取代议会立法成为行政执法的主要依据，导致行政执法的民主正当性削弱，助推了行政裁量权的滥用。因此补足行政执法的民主正当性，通过程序性手段来规制和引导是合理约束自由裁量权最直接有效的途径。

一、落实行政公开制度

保障公民权利是行政法所积极追求的目标之一，也是约束行政裁量权最直接的途径，知情权是其他公民权的先决条件，也是“保权”和“制权”的第一步。2007年出台的《中华人民共和国政府信息公开条例》，在很大程度上突破了“官本位”思想和政府工作“保密型思维”，但对于真正意义上全面落实行政公开，有必要从以下三方面予以完善：首先，消除行政公开工作中的不作为③。积极主动地公开政府信息，行政机关认为涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私而决定不予公开的，应当及时向相对人回复并说明理由。其次，建立行政公开工作有效的信息反馈与改进程序。在积极推进政府信息公开的同时收集相对人的意见，建立起长效的信息公开——反馈机制，改过去政府信息“单项输出模式”为“双向反馈模式”，从公民利益表达中吸纳合理成分，强化监督，避免行政裁量权滥用。最后，完善行政公开法制建设。《信息公开条例》施行近十年来反映出大量现实问题，兼具实务和理论价值，有必要在总结经验的基础上推动制定实效性的配套执行及失责处理措施，将行政公开工作全面纳入公民权利保障程序之中。

二、建立行政裁量基准制度

“裁量基準”是指行政机关根据授权法的旨意，对法定授权范围内的裁量权予以情节的细化和效果的格化而事先以规则的形式设定的一种具体化的判断选择标准，从本质上来说，裁量基准是行政机关自律式的权力约束机制。为更大程度上发挥裁量基准制度的价值，应当从以下两方面予以完善：

其一，扩大公民参与并对裁量基准予以公开。从程序上保障裁量基准制定的科学性与合理性，应当尽可能地扩大公民的普遍参与，问策于民、取智于民。同时，有必要将裁量基准予以公开，使公民可依法自由查询、获取。湖南、浙江、山东等多省市均制定并公开了相关裁量基准，此举增加了行政工作的透明度，使得权力在阳光下运行。

其二，把握好裁量与羁束之间的平衡。一方面，适度“规则化”，并将裁量基准纳入司法审查依据的范围，从实体上保障裁量基准的公平正义。另一方面，行政机关在制定基准时必须根据具体情形对行政法律法规进行合理的细化、量化、具体化，做到同等情况平等对待、合理差别区别对待，使手段与目的相适应，尤其注重引入比例原则和信赖保护原则，追求更加科学、合理、人性化的服务型行政模式。

三、强化说理式行政

说理式行政是指行政过程中说明理由，即行政机关在行政过程中以特定的方式向权利义务受到实际影响的相对人说明具体行政行为所依据的事实理由、法律依据及自由裁量考量因素。裁量行政行为不仅存在合法性问题而且还存在合理性问题。④说理式行政是行政机关自我约束的措施，有助于规制行政理由裁量权，保障相对人的合法权益，各国或以判例形式明确行政说明理由原则，或以程序法将说理式行政制度化。我国尚无统一的行政程序法，关于行政行为说明理由的规定散见于《行政处罚法》、《行政许可法》及《治安和管理处罚法》等单行法中，条文中对于说明理由的规定侧重于行政机关的自我约束与促使相对人信服功能，而对于说明理由的时间、方式及不说明理由的法律后果均未有明确规定，也未将其作为行政诉讼司法审查基础，导致说理式行政没有得到严格执行。我国应当构建合理的行政行为说明理由制度，平衡行政效率与相对人合法权益之下明确说明理由的适用范围、书面说明理由原则及不说明理由的法律责任，并将说明理由纳入法院司法审查。

[ 注释 ]

①王贵松.行政裁量的内在构造[J].法学家，2009（2）.

②[美]斯图尔特著，沈岿译.美国行政法的重构[M].北京：商务印书馆，2011，10：29-36.

③李云霖，晏赛舟.行政不作为诉讼应对之实证研究[J].江苏行政学院学报，2016（2）.

④姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社.北京：高等教育出版社，2011：17.