云阳县农村土地流转现状问题及对策浅析

谭沈

摘 要 近年来，重庆市云阳县在正确引导和推进农村土地流转方面做了大量工作，成效明显。截至2017年，全县已流转土地4.534万公顷，占家庭承包耕地的49.42%，涉及农户18.23万户。呈现流转主体多元化、经营内容多样化、适度规模经营化、流转利益双赢化等特点。剖析存在的问题。提出对策建议：1）加大宣传力度，转变思想观念，引导积极流转；2）健全工作机构，管理流转行为，规范流转秩序；3）创新流转形式，把控流转秩序，促进规模流转；4）强化流转监管，配套优惠政策，实现流转双赢。

关键词 农村；土地流转；现状；问题；对策；重庆市云阳县

中图分类号：F327 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.018

农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，是我国发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。近年来，重庆市云阳县在正确引导和推进农村土地流转方面做了大量工作，成效明显。同时，也存在一些亟待解决的突出问题。

1 现状

云阳县家庭承包耕地9.174万公顷，截至2017年，已流转土地4.534万公顷，占49.42%，其中：公开交易流转7宗共1 247 hm2，转包14 313 hm2，转让4 673 hm2，互换5 040 hm2，出租11 287 hm2，股份合作7 893 hm2，其他887 hm2；涉及农户18.23万户。

土地流转呈现以下特点：1）流转主体多元化。农户1.993万公顷、专业合作社1.201万公顷、企业1.065万公顷、其他0.276万公顷。2）经营内容多样化。粮油种植1.735万公顷、蔬菜0.859萬公顷、经济作物1.079万公顷、养殖0.59万公顷、其他0.27万公顷。3）适度规模经营化。土地规模化经营面积[粮油作物（10×667） m2以上，其他（30×667） m2以上]达3.449万公顷，（50×667） m2以上的经营大户有480户。4）流转利益双赢化。如：某果业公司流转H镇果园133 hm2，年流转费1 050元/667 m2（按667 m2平均产黄谷390 kg，3.0元·kg-1计），户均单项收入1万元以上，自用蔬菜可在果园里种植，人均收入9 000元以上，公司年产值上千万元。

2 存在的问题

2.1 思想认识难统一

1）传统观念影响较大。农民产生“恋土情结”，担心失业没地种、生活养老没保障，外出务工宁可撂荒弃耕，也不愿将土地流转出去。2）基层干部重视不够。部分基层干部对土地流转的政策法规了解不透、引导不力，遇到矛盾绕道走。

2.2 流转行为不规范

1）流转监管机构不健全。乡镇主要由农技服务中心负责管理，有的工作人员业务水平不高，不能有效地指导和管理土地流转工作，对土地流转放任自流、无人监管，使农民的合法权益得不到保障。2）土地流转行为不规范。有的流转属政府行为，以调整产业结构为名动员农户流转，而并非农户自愿；有的法律意识淡薄，口头协议流转而未通过签订合同来规范双方的权利和义务，未经发包方同意备案。

2.3 规模流转难度大

1）农户流转意愿不一致。人多地少，地块零星分散，加之有的愿转出，有的不愿转出；有的愿长期转出，有的愿短期转出；有的不愿向企业和村外人员流转。2）业主期望难促成。业主往往要求地块集中、具一定规模，要实现土地的集中连片，有赖于农户一致同意。

2.4 双方利益难保障

1）双方毁约现象多。有的业主借流转合同约定事项不明确，待国家惠农政策落实后，经营不善违约逃债。业主经营收入提高后，部分农户提出要超合同标准增加流转费，否则退出土地流转。2）流转价格难把握。如：某果业公司流转133 hm2果园土地，合同期限为2004—2027年，前期租金为630元/667 m2，2015年调整为1 050元/667 m2，已明显高于周边其他区县的流转价位，导致业主经营资金紧缺。3）中介机构待培育。云阳县虽然建立了土地经营交易平台，但中介机构种类和数量少，土地供求信息覆盖面窄。

3 对策建议

3.1 加大宣传力度，转变思想观念，引导积极流转

1）全方位宣传土地流转政策。利用广播、电视、报刊和网络等媒体，贯彻落实党中央确定的方针政策，让农民从依赖土地生活的传统思想观念中跳出来。加大基层干部的培训力度，利用积极外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用，引导更多农民主动投身非农产业，引导其积极投入流转。2）用保障机制让农户放心流转。落实土地确权发证，明确承包人的承包土地地块、面积、合同、证书“四到户”。建立农户流转进社保机制，让广大农户吃上“定心丸”，积极参与流转。

3.2 健全工作机构，管理流转行为，规范流转秩序

3.2.1 建立健全服务体系

县级层面要建立农业农村信息网，在乡镇（街道）门户网站上设置农业信息板块。乡镇农业服务中心要切实履行土地流转的监管职能，纠正不规范流转行为。完善土地流转调处机构，对县土地仲裁委员会落实编制和人员，建立乡镇土地纠纷调解室，积极调处流转纠纷。

3.2.2 强化流转管理

1）建立健全长效机制。出台土地流转实施办法，对土地流转的基本原则、合同规范、风险防范和政策保障予以明确，规范流转程序。建立土地流转监测机制，为流转双方提供信息发布、政策咨询等服务。建立土地撂荒惩处机制，对农民不愿耕种又不愿进入市场流转造成土地撂荒的，停发粮食直补、良种补贴、农资综合补贴等，撂荒超过2年以上由村集体收回托管。建立农用土地评估机制，对农用土地进行分等定级、合理估价，对流转业主的项目及资金实力进行综合评估，为土地流转提供科学依据。2）加强流转管理。引导签订规范的《土地流转合同》，明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项，进行分级备案，建立台账进行跟踪管理。同时，县、乡两级应审查流转业主的资金实力、资质、开发项目等内容，并审查监督流转合同，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档。

3.3 创新流转形式，把控流转秩序，促进规模流转

积极推行委托流转特别是整村连片流转，对一些仍需耕种不愿流转的农户，村集体经济组织通过协调，在自愿的基础上进行调整。鼓励以入股方式流转，实行村级股份合作制改革，采取出租、入股等经营形式。探索农民土地承包权退出机制，通过赎买、发放补贴、补助养老保险等办法，引导有稳定非农就业与收入、长期在城镇居住生活和基本丧失劳动能力的农民自愿退出土地承包权。流转土地要优先流向农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体，发展现代种养业，防止流转土地“非农化”“非粮化”，促进土地流转规模化。

3.4 强化流转监管，配套优惠政策，实现流转双赢

3.4.1 强化土地流转监管

要坚持把土地流转利用与土地资源保护结合起来，落实耕地占补平衡和土地用途管制制度，防止工商资本到农村介入土地流转后搞非农建设、影响耕地保护和粮食生产等问题。坚持土地流转管理与监督并存，定期对流转土地的现状、农户的思想动态、业主的管理水平、技术力量等进行调查和监督，发现问题限期整改，减少毁约现象发生。

3.4.2 用信息指导流转价格

由中介机构对流转土地分类定级，制定指导价格，以便流转双方合理确定价格，防止部分农户随意涨价的行為发生。

3.4.3 制度与优惠政策并行，降低流转风险

1）建立风险保障机制。①企业准入机制：坚持“规模适度、农地农用、指标流转”的原则，严格审核，提高工商企业的准入门槛，对土地流转实行上限控制、分级备案，防止贪大求洋、盲目超大规模经营的现象发生。②风险预警机制：加强气象灾害、畜禽疫病、作物病虫害、市场信息等自然和市场风险的预测预报，帮助土地经营大户制订灾害防治预案，引导保险机构推出农业保险产品，增强农民和现代农业企业抗风险能力。③风险保障金制度：按照业主缴纳为主、政府适当补助的原则，依时限或比例缴纳土地流转风险基金，用于防范承包农户权益受损，对无违约行为的给予按期退还，提高风险保障能力。④农业保险扶持机制：对介入农业保险的公司，在税费收取上给予适当优惠。⑤基础设施养护制：加大农业基础设施建设投入，加快土地整理和农业综合开发，改善水、电、路等农业生产条件。2）大力出台优惠政策支持。出台优惠政策，在对象上实行土地转出方与业主双向优惠，在内容上实行经济和社会保障综合优惠，在手段上实行资金、技术、税收等配套优惠（提供贷款支持缓解资金压力，落实技术员定点帮扶企业、大户，化解技术难题，为农特产企业开辟税收绿色通道），在取向上实行对特色种养殖项目进行重点优惠，对粮食规模化生产进行重点扶持和倾斜各种补贴。

3.4.4 积极培育中介组织

提倡由中介组织从事土地流转信息搜集、整理、宣传、政策咨询、信用担保、土地资产评估。建立委托代理机构，接受不愿种地农户或经营能力差的农户委托，代为出租、转租或转包给那些经营能力强的业主，从而促进农地流动。

（责任编辑：丁志祥）