乡村精英垄断治理问题与对策探讨

段蜜　周发明

摘 要 乡村治理是事关农村经济发展、群众切身利益、基层社会稳定的大事，是实现乡村振兴的基石，历来是社会各界关注的热点与焦点。在我国农村社会变迁和国家治理转型过程中，催生出了“能人治村”“富人治村”等治理模式，“能人治村”可使基层行政工作更快速、有序地推行，但不少村干部有才无德，在资源下乡过程中以权谋私，俘获众多公共资源，导致资源利用效率低下，资源的公共利益诉求无法得到满足。集中关注当政人员基本固定的垄断型乡村治理模式，对现代乡村精英的形成进行简单历史回顧，进而分析乡村治理中精英垄断治理的基本特征及其形成原因，并在此基础上提出相关建议。

关键词 基层治理；乡村治理；乡村精英；垄断治理

中图分类号：D035.5 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.019

乡村治理是事关农村经济发展、群众切身利益、基层社会稳定的大事，历来是社会各界关注的热点与焦点。本文以中西部农村的乡村治理个例为基础，力图通过典型个案，分析乡村精英垄断治理的基本特征及形成原因，进一步探索有效整改措施，以期为我国的乡村治理提供参考。

笔者采用田野调查方式，对位于H省X县境内的J村进行了实地调研。X县是国家级贫困县，重点分析的J村是X县L镇的重点帮扶村。J村是典型的氏族聚集村，该村村民主要由两大姓氏的族人组成，且两大姓氏中有能人、富人实现了强强联姻，最终形成家族利益集团，并通过家族势力，在村支两委选举中实现家族垄断和“子承父业”，形成了典型的精英垄断治理现象。

1 现代乡村精英的形成

自古以来，我国便有族长、乡绅等乡村精英存在，然而随着新中国的成立，原有乡村精英逐渐消失，国家权力进一步渗入基层，建立起县、乡、村基层政权体系，将自治的村庄逐渐纳入到国家管控。到20世纪50年代土改时期，贫下中农、积极分子组成的党组织通过发展“我家人”入党，形成对大队或行政村党支部的长期掌控，基层党政组织开始呈现出家族化现象，乡村优质资源逐渐向党支部成员及其亲属倾斜，这些资源又进一步增强了党支部成员家族势力，巩固了其地位，使其逐步成为乡村领导者[1]。与此同时，在生产过程中逐渐涌现出一些种养能手，凭借自身经验与技术，成为村中公认的丰收保障。到1978年，家庭联产承包责任制开始推行，这些既有乡村精英进一步发挥自己的能力，从农民中脱颖而出，新的乡村精英逐渐形成，并逐步发展为国家与村庄之间的中介力量。

2 乡村精英垄断治理的基本特征

随着乡村精英实力的不断增强，其影响力也不断扩大，经过几十年的发展，其家族逐渐形成对村庄的垄断治理。本文以案例村的治理情况为基础，对乡村精英垄断治理的基本特征进行分析，主要体现在以下3个方面。

2.1 强强联合式政治集权

在乡村治理中，村委组织结构的构成是为了方便开展工作和加强监督制衡，而这其中起监督作用的关键就是村支书与村长之间的制衡。J村属于典型的中西部丘陵地带村庄，交通不便，经济落后。村支书与村长皆是村中精英人物，无论是社会资本还是经济能力，都远远高于村中普通农民。且该村是典型的氏族聚集村，长久以来，村中实现了能人、富人强强联姻，该村村支书与村长就是在这种联姻下联系起来的表亲关系，两人相互抱团，共同组成乡村治理中的核心政治力量，丧失了监督制衡作用，而其他几位村委成员也是两大姓氏中的亲族，这就形成了典型的家族集权式组织。

2.2 权力网络主导资源分配

在新农村建设与精准扶贫过程中，大量国家资源涌入农村，而这些资源的分配无一不与权力挂钩，村干部在村庄中均有自己的利益关系网络，贫困户帮扶资源、产业项目资源、道路水利等公共设施建设资源均由权力中心按照关系网络来实行配置。最终，乡村公共资源大部分被权力关系网络瓜分，小部分分配给村干部在村庄中的支持者。国家输送的各种公共资源并未实现公共价值，反而滋养了村干部及其拥护群体，并不断巩固其势力。

2.3 隐蔽利益大量攫取

在国家大力扶持乡村发展的时代大背景下，国家的助农、惠农项目工程中存在着大量隐蔽利益。虽然村干部无法直接参与项目建设，但在与项目工程施工方的关系处理中，村干部能够获取灰色收入。同时，项目实践中巨大的利益空间也使村干部能够从中获利，甚至是巨额收益。且村干部一手垄断了村中项目建设，普通村民不仅毫无参与权，甚至毫不知情。J村在过境高速公路建设项目实施中，村支书的弟弟便直接包揽项目工程，而村支书、村长也从中获利。

乡村精英通过垄断政治权力，进而瓜分公共资源、攫取经济利益，以此扩大自身实力，提高自己收买支持者、打压反对者的能力，从而进一步固化垄断治理格局。

3 乡村精英垄断治理的形成原因

J村乡村精英垄断治理看似是个例，但实际上这种现象并不少见，且其形成是有迹可循的，原因主要包括以下几点。

3.1 国家监管体制不健全

3.1.1 国家权力渗透不足

我国行政设置最低到乡镇一级，而村庄以自治为主。村民民主投票选举一直被认为是促进村级民主自治的重要手段。然而，在实践中因信息不对称、村民文化水平低等原因，在选举时村民或是根本不知情，或是按照权势群体的意愿投票，真正能够掌控选举结果的往往还是村中的权势群体。尽管村干部的具体人选会有所变动，但仍是乡村精英在体制内相互轮替。村民民主投票的监管作用实质上缺失。

3.1.2 缺乏第三方监管机构

我国基层治理实践中依然官本位思想明显，行政长官意志在实际工作中起决定性作用，缺乏第三方监管机构对其进行制衡，普通群众利益诉求往往得不到满足。

3.2 村庄传统社会规则功能丧失

随着改革开放的不断深入，村庄传统的亲族关系逐渐疏离，乡规民约观念逐渐淡薄。尤其是城镇化建设的不断推进，代表村民利益的保护型经纪（村中有能力、有威望者）不断流失，以市场化为主导的现代性力量逐渐渗透村庄社会，村庄原有社会规则的约束力日益下降。村庄社会中的主流规范越来越难以有效压制“混混”“钉子户”等边缘群体的崛起，村民力量难以与营利型经纪（即以自我盈利为目的的力量，包括村干部）相抗衡。村庄传统社会规则难以获得存在空间，而新的契合当前实际需要的社会规则未及时生成，村庄社会规则的作用几乎丧失[2]。

3.3 基层政府自利过度

基层政府需承受上级政府的行政压力，同时又需为自身组织发展创造有利条件，往往会压力与自利过度。为求政绩，许多基层政府采取“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的“三不”原则，导致许多问题被强制压在村镇，无法上报。同时，为方便管控，基层政府往往刻意扶植庇护村委干部，只求村级组织能够平稳运行，对基层民主法治不甚在意，甚至会以资源下乡中的灰色利益空间作为调动村干部工作积极性的治理工具。在村级矛盾发生时，乡镇政府总是维护村干部，村民上访告状几乎无效。此外，基层政府庇护还表现为私人间的庇护。村干部为维持自己地位，会将自己所获灰色收益输送到乡镇干部手中，这种利益链将乡镇干部与村干部相连，乡镇干部为求私利，不仅为村干部的权力地位保驾护航，而且最终也维系了整个村级层面的灰色利益[3]。

3.4 乡村弱社会特质

3.4.1 我国乡村长久以来的小农意识形态

民不告官的顺民心理导致村民一般不敢得罪村干部，村干部的行为很难受到来自村民的监督和制约。J村多年选举均未依法执行，在选举中花钱买票现象村民也早已习惯。国家资源大量下乡，村干部从中牟利，村民亦表示国家的资源与自己无关，村民压根不关心国家项目在村中的实施情况如何。

3.4.2 文化水平不对称

乡村精英一般都具备一定文化知识，而目前我国大部分农村普通村民的受教育程度依然较低，使其对乡村精英的村干部形成一定程度的文化依赖。J村的村民去乡镇政府办事需要找村干部帮忙，村干部甚至通过夸大自己耗费的精力向村民收取好处。文化知识的不足使得村民对国家政策的了解非常匮乏，很难利用政策、法律知识为自己办事，更加无法依据政策来与村干部对抗。

4 解决乡村精英垄断治理问题的几点建议

乡村治理本是为维护基层稳定，促进国家政权建设，同时也为村社成员提供公共资源与公共服务，改善村民生活等，而在乡村精英的垄断治理下，国家公共资源被权力垄断家族大量攫取，资源利用率低，公共服务功能弱，为改善这种局面，现提出以下几点建议。

4.1 完善村委内外监察制约机制

尤其是加强县域治理的权力监督，对乡村两级的权力运作实现较好的纪律监察。1）从内部出发，深入开展反腐倡廉教育，不断强化村干部的廉洁自律意识与相互监督意识。2）加强外部监管，拓宽监督渠道，通过开通举报电话、设立举报信箱、设立廉政督察员（并不定期更换）等方式畅通系统内外的监督渠道，使广大干部群众充分享有知情权、参与权和监督权。3）进一步完善村支两委的评选和任命机制，打破精英集团垄断治理固态。

4.2 推进乡规民约再造，重塑村庄社会规则

村庄社会规则是乡村自治的重要手段，在调解邻里纠纷、维持村庄秩序方面具有不可或缺的作用。乡规民约虽无法律效力，但能有效约束村民日常行为，同时，对村干部也具有约束牵制作用。在推进国家治理现代化进程中，现代化村庄社会规则的重塑需依托多元主体共同参与，既要强调体现国家意志的规则再造，又不可忽视体现民众意愿的民约重塑。在坚持法治原则基础上，保留传统乡规民约中合理成分，摒弃和规避现存的落后、不合时宜的内容，保障村民合法权益[4]。

4.3 加强村民文化教育，提升村民维权意识

1）积极引导村民转变固有思维，强化“知识改变命运”观念，提升村民的求知意识和重视教育程度，并加快推进“农家书屋”建設，为村民提供学习场所，创造良好的学习氛围，打开求学之门。2）加强村民自治相关的知识教育，提升村民维权意识。同时，加大国家“三农”政策宣传，使农民领会政策，更好的进行自我管理与自主监督。

4.4 强化村民小组权力，打破村委独大格局

村支两委与村民小组均是村民自治中的重要单元，村民小组更是农村土地所有权的权属单位，最能代表村庄意愿，然而实践中，基层政府为容易掌控，刻意做实做强村支两委而虚化村民小组。要打破这种精英垄断治理模式，就必须打破村庄中村委独大格局，赋予村民小组实权，在村庄中形成两相牵制形势。

参考文献：

[1] 朱晓阳.从乡绅到中农[J].中国农业大学学报（社会科学版），2018，35（1）：55-74.

[2] 李祖佩.乡村治理领域中的“内卷化”问题省思[J].中国农村观察，2017（6）：116-129.

[3] 印子.村级治理的“寡头定律”及其解释[J].华中农业大学学报（社会科学版），2018（2）：120-126.

[4] 孙玉娟.我国乡村治理中乡规民约的再造与重建[J].行政论坛，2018，25（2）：46-49.

（责任编辑：敬廷桃）