利益相关者理论视角下的城市社区重建模式研究——基于平顶山市朱砂洞社区重建实证

高军波,陈建华

(1.信阳师范学院 a.地理科学学院;b.河南省精准扶贫与乡村振兴软科学研究基地，河南 信阳 464000； 2.中国科学院 地理科学与资源研究所，北京 100101)

一、引言

城市化进程的不断发展，中部地区成为我国新型城镇化的主战场。20世纪90年代以来，中国内陆地区经济发展速度与沿海地区相比后劲不足，地方政府在城市建设中比中央政府表现出了更强的能动作用[1]，驱动城市建设用地的大面积扩张，城市化水平迅速提升，但也引发城郊失地农民安置与城市融合等深层次的复杂社会问题。城市建设中征地拆迁及失地农民安置问题，引发城市居民认同感、归属感危机，甚至导致城市建设工作的停滞，因此城市建设利益相关主体关系有待重新梳理、利益协调工作有待系统创新。

利益相关者理论为多主体利益分析提供了新的研究视角，跨学科研究发展迅猛，主要集中在法学、教育学、公共政策、行政管理、环境等多个学科[2-5]。“社区”原本属于社会学范畴，最早由德国社会学家斐迪南·滕尼斯定义，他将富有人情味的、有着共同价值观念、关系亲密的社会共同体称为“社区”。社区重建是城市郊区化过程中旧城改造的一个重要组成部分[6]。从20世纪90年代以来，原先由政府进行垄断的社会治理权力逐渐开始向社会转移，社区重建理论研究渐渐得到国内学者的关注，并在汶川地震灾后重建的问题研究中得到深化[7-8]，随后在城市老旧衰落单位重建、生态移民社区重建、受灾农村社区重建、可持续发展农村社区及空心化社区重建领域持续获得新一轮发展[9-13]。利益相关者理论在城市建设领域的研究，多集中在规划及政府管理层面的矛盾利益协调方面[14-15]。本文以平顶山市朱砂洞村的社区重建为例，拟从利益相关者理论视角揭示城市建设中因征地拆迁而引发的利益冲突，解析矛盾类型及形成逻辑，并通过利益主体互动模式重构优化城市建设过程中的历史遗留问题，实现城市发展与社区建设的双赢。

二、研究方法及数据来源

(一)案例选择

河南省平顶山市朱砂洞村位于平顶山市中心城区西北部，地处新、老城区的交通主干道上，是老城区进入新城区的门户。2002年8月平顶山市新城区开始规划建设，2005年7月规划方案正式出台。2009年1月，朱砂洞村安置小区规划设计方案通过。朱砂洞村地处新城区起步区范围之内，拆迁补偿适用于《平顶山市新城区村庄房屋拆迁安置办法》补偿标准。重建的蓝湾新城小区南苑于2011年开工建设，2013年建成。但自拆迁工作始，朱砂洞村拆迁补偿和社区重建问题与矛盾便接连不断，延缓了城市建设速度，甚至影响了整个地区社会环境的安定。

(二)研究方法及数据来源

本文基于利益相关者理论，采用文献研究、半结构访谈法和实地调查方法收集资料，系统剖析村民、村委会、政府、开发商之间的利益关系，探索朱砂洞村开发与社区重建矛盾及其成因。数据包括以下3个方面：1.平顶山市政府关于朱砂洞村开发的政策法规与资料。2.作为本地市民，通过相关人员详细地了解朱砂洞村征地及相关建设问题的矛盾根源。3.2017年3月底，在村民陪同下，通过走访和实地调查，对村民及村委会成员进行访谈，收集朱砂洞村征地及建设问题的相关信息。

三、城市社区重建中的利益相关者格局

在朱砂洞村拆迁和社区重建过程中，利益相关主体包括村民(以朱砂洞村居民为主)、村委会(朱砂洞村委会)、地方政府(市政府、新城区管理委员会和滨湖办事处)、企业(房地产开发商)，由于不同利益相关主体的差异化利益定位，致使其在城市社区重建中具有不同的功能角色定位和利益诉求如图1。

图1城市社区重建中的相关主体及利益诉求

(一)村民

朱砂洞村民拥有土地使用权，是土地流转中最重要的利益主体之一，也被认为是城市拆迁中的“牺牲者”，他们自认为“不公平”的心理特征突出。在自我利益诉求表达和保护过程中，村民对政府依赖程度高，但是村民却不相信政府能有效保护自身利益，持高依赖低信赖的“不敢合作”态度[16]。基于此，200余户村民自发组成了基于共同利益基础的非正式民间组织，整体对外利益诉求达成一致，期望以组织化的形式提升村民利益表达的影响力，维护村民整体利益，然而，这一民间组织却使村民与政府和开发商在不合作的道路上愈走愈远。但在抗争的不同阶段，抗争强度显著不同。在征地初期，纠结于拆迁补偿款数额，只有5户村民进行了较激烈的抗争；而在后期的安置房迁入和社区建设问题上， 200余户村民几乎全体参与，但利益诉求表达方式趋于缓和，整个过程表现为对抗烈度趋于减弱、村民集体参与度逐步增强的特征[17]。

(二)村集体

(三)地方政府

朱砂洞村征地拆迁和社区重建是在地方政府主导下进行的，主要有平顶山市政府、新城区管理委员会、湖滨路街道办事处三个层级的政府参与主体。基于土地财政激励和政绩导向，地方政府一方面希望能够以较低投入获取较高的用地出让收益，另一方面又希望可以用较低的地价作为招商引资的优惠条件[18]。这自然与被征地村民的近期利益相冲突，导致村民对政府不满和不信任。而且，由于市、区和街道办与村的行政级别差异和各单位间复杂的隶属关系，导致不同层级之间的信息交流不对称、行政效率较低下，许诺给村民的诸多补偿政策无法及时落实，加深了村民对政府的不信任程度。

(四)开发商

按照城市土地出让规定，土地只有被政府征收后才可以出让给开发商，即开发商必须在取得国有土地使用权后才能参与土地的开发利用。然而，在朱砂洞村的实地调查发现，开发商参与了土地征收的全过程，与地方政府、村民共同参与协商谈判。征地拆迁补偿协议也是在开发商和农户之间反复谈判后签订的，村委会则扮演者协调者的角色。开发商代表着市场行为，为了最大限度地获取利润，经常忽视被征地农民的权益，与村民之间产生摩擦。基于政绩和财政收入考虑，地方政府往往会“忽视”开发商在征地拆迁和保障房建设过程中的灰色行为，引发了村民对政府的不信任，这是导致社区重建矛盾的重要原因之一。

四、城市社区重建的矛盾类型及产生逻辑

城市拆迁和社区重建的补偿方式主要有产权置换和货币补偿两种[19]，不同参与主体的差异化利益定位，加剧了城市拆迁和社区重建过程中不同主体间利益关系的复杂性，朱砂洞社区重建过程中主要存在经济、社会、管理3种主要类型的矛盾，各种矛盾类型及矛盾成因如表1所示。

表1 朱砂洞社区拆迁重建的矛盾类型及其成因

(一)经济利益冲突：根本矛盾

经济利益矛盾是朱砂洞村重建过程中的根本矛盾，矛盾产生的根源在于政府、开发商、村民及村委会都期望实现拆迁利益最大化，共识难以达成。其中，政府为彰显政绩、扩大税收，迫切希望在短时间内以最低成本完成征地拆迁工作。开发商为获取最大经济投资回报，千方百计压低征地价格和保障房建设成本。村民为了实现短期经济利益最大化，加之盲目攀比以及部分人的不劳而获、少劳多获的心理，存在在户籍人口数和拆迁房屋面积上弄虚作假钻空子行为。主要体现在以下两个方面：一是扩大安置房分配面积，非法加盖二层甚至三层毛坯房；二将已婚迁出户口的女性迁回，增加了政府拆迁补偿分配工作的难度。另外，由于村集体在社区重建中土地出售拟价权参与的缺失，协调作用微弱，维权角色被边缘化，为获得在利益协调中更大的话语权，实现自身利益最大化，主动组织村民进行集体抗争，从而加剧了不同利益群体经济利益冲突的复杂性。下面是笔者通过实地调查收集的材料，较典型地体现了在经济利益冲突中的一些具体矛盾。

“那房子盖的时候就没有经过群众同意，结果现在那房子底下有裂缝，使两三尺长的棍往缝里捅都捅不到底，使的水泥也少，钢筋也少。都不愿意上里边住。”

(朱砂洞村村民，时间：2017-03-22)

“那你看别人拆迁都富了嘞，俺咋不行，就是村里也有些人拿的多，俺们底下里都晓得，别人给那么多，俺也得要那么多，还有那房子都是大伙看着建的，不结实住不了人。”

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(朱砂洞村村民，时间：2017-03-22)

“村里边有几个带头的(指村委会成员)，领着全村人开过会，让俺们都别同意往安置房里搬。大家都不搬，以后才能换更好的房子住。”

(朱砂洞村村民，时间：2017-03-28)

(二)社会利益纠纷：主导矛盾

由于政府的社会导向与开发商、村民的个体立场及利益目标不同，加剧了社区重建的社会矛盾。地方政府着眼考虑城市长远发展道路上的多重可能性，更多地把精力放在城市硬件设施的建设和社会发展上，忽视了开发商与被征地村民对城市建设的短期利益需求；村民们作为社区重建的直接利益相关者，支持政府进行社区重建，但是希望得到更多物质补偿，如更多的拆迁赔偿款、更大的保障房面积以及稳定的就业保障等。甚至有少数村民为了获得更多经济补偿提出一些不切实际的要求，相互攀比、越级上访、阻碍开发商建设进程。另外，出于情感上的依恋，一些老年人不肯放弃熟悉的居住环境和人际关系而拒绝搬迁。

(三)政府管理与监督协调缺失：突出矛盾

1. 征地补偿政策变更随意，引发不满和攀比

新区管委会规定自2009年11月1日起，规划区范围内征地价格按3.8万元/亩执行。2009年11月1日至今已征用的土地按新标准补齐，之前的不再予以补差。实际上朱砂洞社区项目的土地征用已于2009年5月完成，补偿标准是每亩2.07万元，前后补偿金差异巨大，引起朱砂洞村民的普遍不满；而且，在遇到“钉子户”时，开发商及地方政府会通过适当提高拆迁补偿以推动建设进程，结果是最不配合、坚持抵制到最后的村民能够得到更多的补偿[20]，引发村民的质疑和攀比。如下面笔者通过实地走访收集的材料就较典型地反映了村民的心态。

“补偿款给的太少了，本来值一块的东西，给你三毛，要搁你，你干吗？”

(朱砂洞村村民，时间：2017-03-22)

“我拿的补偿就得比别人多，要不然显得我多没成色(本事)呀。”

(朱砂洞村村民，时间：2017-03-28)

2. 社保基金配套落实不到位

在社区重建初期，市政府曾保证的每征用一亩耕地，就配套社保基金8 800元。由于政府管理协调效率低下，社区重建进展缓慢，直至住房工程建设完毕，村民仍没有拿到配套的社保基金。政府公信力不足，是群众普遍抵制社区重建工作的重要原因。正如村民所说：

“社保说得可好，但是从来都没发过，这都好几年了，一毛钱都没见着，咋弄都得把钱补全了我再搬，要是现在搬走了，以后还不发，我连个依仗都没有了。”

(朱砂洞村村民，时间：2017-03-29)

3.就业政策落实不到位

按照既定规划，新区管委会出台系列政策支持社区重建居民实现再就业，具体途径包括：(1)协调进驻辖区工程项目，在材料供应方面向失地农民倾斜；(2)帮助有创业能力的居民申报小额无息贷款，支持自主创业；(3)根据辖区用工需求和居民自身条件，进行定向培训，向辖区企业推荐使用；(4)定期组织再就业洽谈会，促进失业居民再就业等。但由于有能力自主创业的村民数量极少，具有合作意向的企业并未有效落实政策，导致以上系列政策基本落空。

(四)社区重建矛盾的产生机理

为了尽快推进新区建设，地方政府与开发商达成“潜在默契”，不公开安置房信息，朱砂洞村民的利益受损被忽视，无法兑现社区重建的拆迁补偿及社保基金承诺以致政府公信力下降，村民意愿表达基层途径缺失，被迫选择越级信访。于是，朱砂洞村民组成非正式民间组织，采取集体抵抗策略，以实现自身利益最大化。从而演变成政府协调与监督无力、公信力下降，市场行为失范，村民因利益诉求无法满足而选择集体抗争，致使朱砂洞社区重建一拖再拖，至今仍无法解决如图2。

图2 城市社区重建矛盾产生机理

五、城市社区重建模式创新

基于以上社区重建矛盾机理及其成因分析，发现明晰政府、市场和社会三方主体权责关系和利益边界，简化利益协调程序是逐步缓解重建矛盾，促进和谐社区建设的根本途径。聚焦社区重建核心，构建政府主导，市场和社会有效参与，权责明确、边界清晰、互动畅通的多元利益主体关系，是促进社区重建的有效途径如图3。

图3政府主导下城市社区重建的“环”形模式

(一)构建政府主导、多主体有效参与的社区重建机制

参与社区重建的地方政府包括市、区和街道办事处三级机构，它们是社区重建系统工作的主导者和多元利益相关主体的沟通纽带，其主要职责是政策制定和监督协调。在政策供给上，组织社区重建规划编制、制定政策措施、完善考核监督体系。在监督协调上，一方面宣传政策，加强与社区群众的交流沟通，了解居民最关心的问题和利益诉求，征求社区重建理想方案和优化途径，尤其是提供信息沟通渠道、确保公众诉求表达通畅；另一方面加强市场准入监管和监督，政府需明确政策支持领域、方式和力度，划定利益边界，确保公众诉求和意愿得到尊重，尤其是重建社区模式、服务配套类型和规模、就业及福利补偿等必须进行有效确认。同时，在不同层级政府之间，也要明确权责边界和协调合作途径。街道办事处和村民委员会前者是政府派出机构，后者是群众自治组织，二者在根本利益上具有一致性，而且与群众联系密切，是居民诉求的直接表达平台，不应被排除在政府决策之外，而应被有效地纳入社区重建协商体系，参与协商以完善利益配置方案。

(二)明确利益主体职责边界，简化沟通协商程序

基于差异化的利益定位，不同主体的利益诉求与职责具有显著差异。地方政府的职责在于规范拆迁补偿制度、控制征地拆迁成本、调控各方利益博弈、保障失地农民权益、限制开发商谋利行为及合理规划城市建设布局；村委会与村民作为最直接的相关利益主体，利益诉求基本相同，通过有效协商、合法维权，积极参与社区重建，实现自身利益诉求。政府应引导村委会成为社区重建的推动者，而不是村民抗争的组织者；作为市场主体，开发商着眼于投资收益的最大化，但需在政府和居民的监督下，保证社区建设质量、兑现拆迁补偿和就业帮扶承诺。在沟通程序上，聚焦社区重建核心，组建社区重建供给和需求两个群体，在政府监督和引导下，协调供(开发商)、需(社区居民)双方利益，通过直接对话协商和利益协调解决矛盾冲突，有序推动社区重建工作进程。

(三)引入多主体社区治理，增强居民归属感及认同感

社区重建不等同于城市建设，社区重建也不仅仅是城市景观建设、公共服务设施配套。社区建设更应关注社区文化氛围的营造，以增强社区居民的归属感、社区居民的认同感和自豪感。社区物质景观建设仅是社区重建的物质部分，是物质载体；但社区重建的精神部分，主要是指制度体系、文化氛围、认同感和自豪感等，这是社区重建的核心内容。因此社区重建中物质景观建设规划不能仅仅停留在景观设计上，更要考虑到社区归属感、文化氛围营造的需要。如兴建连接居民个体共同社会生活需要的物质设施，增加社区居民活动参与度，扩大他们的交往空间，有助于提升社区居民认同感、安全感与凝聚力。社区重建需引入多主体协同治理理念，以村集体为治理平台，吸纳社区居民、基层政府和开发企业参与，搭建社区治理框架，通过多主体参与协商、沟通，明确相关主体利益诉求，确立社区重建目标、模式和路径，共同促进社区重建中多主体的差异化利益协调，实现社区重建中物质景观和文化氛围的良性互动和协同进步。

六、结论

通过对平顶山市朱砂洞社区重建经验教训的梳理与总结，可以得到如下几点启示。

首先，基于区域城市建设和经济发展需要，地方政府(市和区)通过出台政策、引入市场、发动村集体和村民参与，主导推动城市拆迁和社区重建进程。但利益的差异化和利益实现机制的缺失，导致政府公信力弱化、市场行为失范、村民及村集体激烈抗争，致使社区重建过程中的经济、管理和社会矛盾重重，阻碍了社区重建进程。

其次，基于利益相关者理论，构建政府主导下多主体参与、聚焦利益协调的“环形”社区重建模式。通过明确政府主导地位，保障村集体和村民参与权利，健全多主体的社区重建参与机制。划定政府、市场和社会职责边界，完善沟通机制，促进互动协商。引入社区治理理念，搭建互动平台，强化社区重建的物质景观和社区文化氛围营造的互动协调，增强社区居民归属感和认同感，实现社区重建过程中的物质景观与文化氛围营造的协调并进和共同发展。

综上，相关利益主体的差异化利益及实现机制的不协调，是转型期城市社区重建矛盾的根源，其解决途径也只能是划定不同参与主体利益边界并通过充分的交流协商协调解决。基于不同参与主体的功能角色差异，相关主体需逐步实现如下调整：一是明确社区重建过程中的政府主导与多主体参与，通过完善制度设计、搭建合作平台，促进不同主体的诉求沟通与利益协调。二是要强化市场主体的准入核查和运行管理，细化优惠政策，优化激励模式，确保社区物质景观建设与居民精神生活需求相契合。三是完善体制和机制设计，确保村集体和居民的知情权、参与权，优化村集体的决策参与权和协调能力。广泛征集居民诉求，利用集体智慧，有效推动各方利益协调，共同推动社区重建工作顺利进行。

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