构建对监察委的完整『监督链条』—— 本刊专访华中科技大学国家治理研究院特聘研究员、武汉大学教授虞崇胜

采访_本刊记者（发自湖北武汉）

2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会正式揭牌，并举行了国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式，监察体制改革取得了阶段性的重大成果。然而，监察体制改革作为国家政治体制改革的重要组成部分，并不是以国家监察委员会的成立而告终结的。

各级监察委员会的成立，并不意味着监察体制改革的任务已经完成，而是表明监察体制改革进入了深水区，如何深化改革、巩固改革的成果，将成为后续面临的迫切问题。比如，如何构建对监察委的完整“监督链条”，就是社会各界关注的话题。近日，本刊记者（以下简称“记”）就此问题专访了华中科技大学国家治理研究院特聘研究员、武汉大学教授虞崇胜（以下简称“虞”）。

监察体制改革是权力监督体系的改革

记：监察体制的改革是社会各界都在关注的事。我们是不是可以认为，到现在监察体制改革的任务已经基本完成了？

虞：由于国家政治体制改革是一个长远和复杂的历史任务，加之反腐败的形势依然严峻，所以，监察体制改革仍然走在半程路上，面临着继续深化改革的繁重任务。

正如中央纪委副书记肖培在答记者问中谈到的：宪法修正案、监察法草案审议通过，国家监察委员会组建完成，监察体制改革才进入深水区。在实践中，还面临着一系列需要深化探索实践的问题。比如，如何依法依规行使职权，实现人员力量在政治上思想上行动上高度融合，将监察职能向基层延伸，授予派驻机构部分监察职能，构建权威高效体制机制，实现国家监察体制改革与司法体制改革有机对接，提升纪检监察干部政治站位和业务本领等等。

我们要牢固树立“四个意识”，自觉忠于宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法，以赋予监察委员会宪法地位为契机，继续深化国家监察体制改革，推动制度优势转化为治理效能，深入推进反腐败斗争，巩固压倒性态势，向夺取压倒性胜利前进。2018年3月25日至27日，中共中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际在云南省调研时强调，纪检监察机关要坚持党对反腐败工作的集中统一领导，一体贯彻监督执纪问责和监督调查处置双重职责，加强纪法贯通、法法衔接，促进全面融合，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。

由此可知，各级监察委员会的成立，并不意味着监察体制改革的任务已经完成，而是表明监察体制改革进入了深水区。而如何深化改革、巩固改革的成果，将成为后续面临的迫切问题。

记：这轮监察体制改革与原来的反腐力量的整合模式有何区别？

虞：如果从历史梳理来看，与以往的恢复性创设型改革不同：此次监察体制改革源于原有反腐败体制的低效能困境，目的是实现新制度框架下资源的有效整合。原有反腐败机构力量分散，职能交叉，监察权力的行使没有形成一种合力，监察工作容易受到地方的限制，缺乏独立性；执纪执法边界不清；纪委监察反腐实践遭遇合法性质疑；监察机关定位不准，职能过窄，独立性保障不够，监察手段有限，监察对象范围过窄，监督程序不够完善，难以有效整合监督资源。

必须明确，国家监察体制改革的本质是权力监督体系的改革。这一改革的制度逻辑实际是将原来权力监督的分散格局整合为一个统一的内部机构——监察委员会。监察委员会将隶属政府行政序列的行政监察机关改造为向各级人民代表大会负责的国家监察机关，覆盖的监察对象也从政府行政序列公职人员扩大到行使公权力的所有公职人员。与此同时，明确规定新的监察委员会主任由纪委书记兼任，将党的纪委检查与国家监察统一起来。这一制度设计的逻辑背后不仅体现了权力监督从过去分散的党内纪律监察机关、政府内部的行政监察机关、司法系统的人民检察机关重新整合为一个单一的机构，而且还反映出中国当下政治的最大特色——坚持中国共产党的集中统一领导。因此，国家监察体制改革将推动政治体制改革，直接影响到我国政治体制格局的变迁。

监察委的运行存在亟待解决的问题

记：那么，从目前的实践来看，监察委员会的运行是否还存在尚待解决的问题呢？

虞：目前，国家监察委员会和省、市、县三级监察委员会已全部完成组建，国家监察体制改革已经取得重大阶段性成果。然而，从北京、山西、浙江三地试点地区的实践来看，监察委员会的运行尚存在一些待解决的问题。

其一，监察体制改革向基层延伸问题。中国是一个宝塔型社会，广大的基层社会是支撑国家体制的基础。按《监察法》规定，监察委员会只设到县市区，这样就存在基层社会如何监察的问题。监察体制改革如果不能延伸到基层社会，监察体制改革成果就不能落地，不仅不能实现监察全覆盖，而且还会直接影响到监察体系的整体效能，甚至关系到监察体制改革的成败。

其二是内部机构互动问题。例如监察委员会内部的案管、监督、调查、审理各部门之间的相互配合、相互制约问题、纪法衔接问题。原有纪委负责查处党内违纪问题，违法问题则由原有检察院的反贪、反渎部门负责。在新的监察委员会中，执纪审查机构实际整合了原有的纪委与检察院职能，那么在具体的运行过程中，如何让原有的两个机构职能在新制度架构下最大效能地发挥功效成为重要的问题。

其三是外部机构互动问题。即纪检机关、监察机关与司法执法机关相互衔接、执纪与执法相互贯通问题。这包括纪检机关、监察机关与公安机构、检察机关和审判机关在监察程序与司法程序上的有序对接和相互制衡。

其四是内部监督与外部监督互动问题。例如，监察委内部集体决策、请示报告、回避、涉案款物管理、借用人员管理等与人大监督、社会监督等之间如何有效互动也是重要的议题。

记：也就是还任重道远，但我们不能有丝毫松懈。

虞：是的。行百里路半九十。从一定意义上讲，深化监察体制改革较之于各级监察委员会的建立是更为艰难的事情。因为这将涉及权力关系调整、制度执行力以及如何将制度优势转为治理效能等方面问题。根据调查研究得来的实证材料和三省市试点情况的深入分析研究，我们认为，深化监察体制改革需要着重解决以下六个方面的问题：完善国家监察法律体系；健全纪委与监察委合署办公制度；促进监察委与司法机关分工与衔接；理顺监察委员会内部关系；将监察体制改革向基层延伸；将体制优势转化为治理效能。

监察委将受到多重方面的监督

记：监察委的权力运行由谁监督，怎样对监察委进行监督？

虞：对监察委的监督实际包括内部监督和外部监督。中央纪律检查委员会副书记、国家监察委员会主任杨晓渡说：“我们内部有非常严格的监督机制，有干部监督室，将来要负责监督监察委的工作和监察委的干部；内部有机关纪委，负有党纪的监察职能和监察法规定的监督职能。同时，我们还要接受党中央的监督，全国人大也要依法对我们进行监督。监察委也要接受社会的监督，包括舆论监督。”

广东省纪委书记、监察委主任刘建超在接受媒体记者采访时，专门谈到对监察委监督问题，他说：监察委要受到多重监督。首先是党委的监督，监察委会年度工作计划都要由党委通过；其次是人大的监督；第三是同公安机关、同检察机关之间的相互监督。刘建超还披露了对监察委采取留置措施的监督情况。比如，解除留置过程要做好两个衔接：一是从留置到逮捕的衔接；二是检察院将案件退回后到解除留置的衔接。

第一种情况，要先解除留置，再实施逮捕，基本上在同一天完成，实现无缝衔接。监察委做出移送决定，经过党委会批准，根据被调查对象所涉嫌的犯罪事实，决定对他的案件移送检察机关起诉。检察机关事先跟监察机关对接，对有关证据材料和起诉意见书进行审核，认为符合逮捕条件的就要解除留置。在审查起诉意见时，如果说可以接收了，就办理相关手续。

第二情况，因被调查对象尚不构成犯罪，被检察院退回后应及时解除留置。因此，必须设置解除留置条件，如果经过仔细审查，认为证据确实不足，确实不涉嫌违法犯罪或者不够起诉标准，就应直接解除留置。而且，监察调查所有结果最后要在法庭上得到印证。

由上可见，监察委工作的每一个环节都是受到监督的，那种“谁来监督监察委”的问题，应该说是个伪问题。

记：《中华人民共和国监察法》对监察机关和监察人员的监督有哪些具体规定？

虞：为了有效监督监察委，根据试点省市的经验和社会各界的建议，《中华人民共和国监察法》专设第七章（共八条）“对监察机关和监察人员的监督”，从而构建起监督监察委及其人员的完整链条。

关于监督主体，第五十三条规定：监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。

关于监督对象，第五十四条规定：监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。第五十五条规定：监察机关通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督，建设忠诚、干净、担当的监察队伍。第五十六条规定：监察人员必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督。

关于限制条款，第五十七条规定：对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。第五十八条规定：办理监察事项的监察人员有下列情形之一的，应当自行回避，监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求其回避：（一）是监察对象或者检举人的近亲属的；（二）担任过本案的证人的；（三）本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的；（四）有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。第五十九条规定： 监察机关涉密人员离岗离职后，应当遵守脱密期管理规定，严格履行保密义务，不得泄露相关秘密。监察人员辞职、退休三年内，不得从事与监察和司法工作相关联且可能发生利益冲突的职业。

关于被调查人权利保障，第六十条规定，监察机关及其工作人员有下列行为之一的，被调查人及其近亲属有权向该机关申诉：（一）留置法定期限届满，不予以解除的；（二）查封、扣押、冻结与案件无关的财物的；（三）应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的；（四）贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的；（五）其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。受理申诉的监察机关应当及时处理。申诉人对处理不服的，可以向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当及时处理，情况属实的，予以纠正。

关于连带责任，第六十一条规定：对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实，案件处置出现重大失误，监察人员严重违法的，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。

因此，应该说，监督监察委及其人员的完整链条已经建立起来，今后的问题是如何不折不扣地贯彻落实了。