论地方人大如何开展对监察机关的监督工作

摘 要：随着我国监察体制改革的全面推行，监察机关在整合其他反腐败等部门的基础上与纪委合署办公，其重要性日益凸显。然而，权力需要在制衡和监督的前提下才能正常运转。监督权作为宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要职权，是监察机关正确行使权力的重要保证。监察机关主动接受人大监督，积极探索人大监督的有效途径，有利于各项监察业务和队伍建设的良性发展，也是监察机关应该和必须遵守的法律义务。

关键词：人大；监察机关；监督

中图分类号：D624；D926 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2018）05-0098-02

作者简介：张帅，男，满族，内蒙古呼伦贝尔人，历史学硕士，毕业于哈尔滨师范大学，任职于呼伦贝尔市纪委信息中心，研究方向：明清史。

为了贯彻落实党的十九大精神，在认真总结北京市、浙江省、山西省三地国家监察体制改革试点工作经验的基础上，中共中央办公厅于近日印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》。第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议决定在全国各地推开国家监察体制改革试点工作。目前，全国各地均已推开监察体制改革，县级以上地方各级监察委员会将由同级人民代表大会产生。监察委员会与党的纪律检查机关合署办公后将掌握所有反腐败资源，监察委员会将“整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量”①，对公职人员进行全面监察，并拥有丰富的调查措施，其权力将变得集中且广泛。

一、地方人大对监督监察机关的法律依据

“在我国，国家行政机关、审判机关、检察机关都由作为国家权力机关的人民代表大会产生，对它负责、受它监督；国家机构按照民主集中制的原则活动。”②当前，各级人大及其常委会拥有对同级“一府两院”工作的监督权，“一府两院”必须依法对同级人大负责并报告工作，接受人大的监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人，各级人民代表大会由人民选举产生，代表广大人民的利益。地方各级人大依照法律规定对“一府两院”实行监督，實质上就是人民对“一府两院”的监督，既不失职又不越权。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）中共列出七项监督的基本方式，分别为听取和审议“一府两院”的专项工作报告、审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划，预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问与质询、特定问题的调查、撤职案的审议和决定等。

按照《中华人民共和国监察法（草案）》第二章第七条：“县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作……县级以上地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。”③今后，各级人大选举产生和接受人大监督的不再只是“一府两院”，而是“一府一委两院”，为适应监察体制改革，我国宪法、监督法等也必然会作出修改和调整，以保障人大监督监察机关提供完备的法律依据。

二、地方人大行使监督权的现状及困境

地方人大在进行监督工作中存在很多困境，特别是对司法机关进行监督工作出现了一些问题，这些困难和问题也很有可能出现在对监察机关的监督工作中。作者在对这些问题进行梳理后，总结为以下两点。

（一）对人大监督缺乏认识

监督法已颁布实施近11年，人们对人大监督工作有了一定的认识，但是在监督工作中，还存在着认识不足和模糊的现象。一方面，从人大自身来讲，一些领导干部认为到人大工作是组织的“安置”，工作热情不高，不认真履行职责，对监督法、组织法、代表法这些常用的法律条文学习不够，致使人大监督职能流于形式。另一方面，从被监督对象来讲，尤其是司法机关工作本身是专业性很强的工作，监督者需具备一定的法律专业知识，而各级人大代表和人大工作人员多数没有从事过司法工作，造成“非专业人员监督专业人员”的现象，过度监督极有可能造成影响司法公正。

（二）监督手段乏力

地方人大的监督工作任务繁重，不但要监督众多的政府职能部门，还要监督享有独立审判权和检察权的法院、检察院，人员配置数量无法满足监督要求，因此，行使监督职能的效果很难保证。在实际工作中，一些地方人大监督工作存在走形式、轻实质、监督方式单一等问题，对司法机关的监督也主要是听取报告和座谈会等柔性监督手段，其他诸如宪法和监督法规定的询问与质询、特定问题的调查、审议和决定撤职等都极少运用。据统计，自1954年第一届全国人大第一次会议召开以来，全国人大迄今只提起过两起质询案。据统计，我国共有3200多个县级和县级以上人大机构，各级人大代表280多万人，而每年各级人大提起质询案不超过30件。

三、地方人大监督监察机关的建议

长期以来，地方人大对监督工作开展的不够，而监察机关权力集中且广泛，如果人大对监察机关的监督也采取“形式监督”方式，不对其行使权力进行有效制约，不仅会损坏人大的严肃性，也可能造成监察机关滥用权力现象的出现。为有效解决地方人大运用监督职能不理想、不充分的问题，不断提升人大监督工作水平，作者认为，应从三个方面进行完善。

（一）设立监督工作机构

关于在人大机关设立专门的监督工作机构，一直存在争议，一些人认为“试图通过设立一个专门的监督机构来承担法律监督和工作监督的所有职能的方案有其难以克服的缺陷”④。作者认为，监察体制改革完成后，为了适应变化，更好的发挥人大监督职能，需要在人大常委会下设立专门的监督工作机构，配备专业的监督工作力量，规范其权力和职责范围，统一有序的开展人大监督工作，避免形式上是人大常委会集体监督，而实际上又不能监督到位的矛盾现状。

作者在此以中国香港地区为例。在2016年“透明国际”清廉指数排名中，中国香港在全世界176个国家和地区中排名第15位，在亚洲国家中排名第2位⑤。香港之所以成为全球较为廉洁的地区，廉政公署可以说发挥了重要作用。香港基本法第五十七条规定廉政公署独立工作，对行政长官负责。《廉政公署条例》、《防止贿赂条例》、《选举（舞弊及非法行为）条例》这三部法例授予廉署在打击和调查贪腐行动中广泛的权力。为了防止权力的滥用，廉署执行处调查科下设内部调查组单独办公，专职对内调查。除廉署本身设置的监督调查机构外，为全面监督廉署各方面的工作，“行政长官任命社会各界具有广泛代表性的知名人士组成独立的四个咨询委员会（贪污问题谘询委员会、审查贪污举报谘询委员会、防止贪污谘询委员会、社区关系市民谘询委员会）。咨询委员会对应于廉政公署内部架构和主要业务，既是咨询机构，也是外部监督机构，对廉署各方面的工作予以监督，以确保廉政公署在执行任务时恪守职责、依法、公正、廉洁”⑥。此外，对于涉及廉署人员的非刑事投诉，则另外设置了廉政公署事宜投诉委员会，该委员会独立运作，委员会的职责是监督廉署如何处理有关对该署及其人员不涉及刑事的投诉。

在借鉴先进地区经验并结合我国现行政治体制和法律框架下，在各级人大常委会中设置监督工作委员会，可以说是未来人大监督监察机关重要途径之一，其具体职责可设定为：对本级人大常委会通过的有关监督工作的决议和决定的执行情况，进行督促检查和调查研究；组织对监察机关工作的视察、检查和评议；检查、监督监察机关对宪法、法律的遵守情况和执行情况等。

（二）加强人大工作人员监督素質

人大对监察机关开展监督工作，对人的法律素养要求很高。各级人大机关应加强对常用法律的学习，定期组织法律专业知识的培训和考试。同时，还要主动联系监察机关，熟悉其工作性质，了解各项工作如何开展。人大机关在对新进人员的准入条件上，要侧重安排一些有司法、监察工作经历或有法律专业学历的人员，使人大监督专门化、专业化，让真正懂法律、精监督的专业人员来行使监督职能。

（三）正确运用好各项人大监督手段

监察机关“手握重权”，在对监察机关开展监督工作时首先要提高人大常委会组成人员和工作人员的法律意识，在对人大代表培训时，应树立起“监督即履职”的概念。监督工作中，在听取监察机关向人大作工作报告、向人大常委会作专项工作报告的基础上，建立对其规范性文件的备案审查制度并有计划的对相关法律、法规实施情况进行检查。

案件工作是监察机关工作的中心，但由于监察人员个体或其他环境因素的影响，在工作中难免出现问题，监察机关除了要加强自身的制度建设、增强自我监督意识外，更重要的是要自觉接受人大对办案工作的监督。对于社会影响较大和疑难案件的调查应及时向人大汇报，争取人大的监督和支持；人大认为需要复查、复议的案件，要及时组织力量，认真复查、复议，并向人大报告复查、复议结果。

通过人大监督制约，将监察机关的活动约束在法律范围内，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这既是对监察机关必要的制约，也是对其工作的支持和促进。

[ 注释 ]

①王岐山在北京、山西、浙江调研监察体制改革试点工作时强调实现对公职人员监察全覆盖完善党和国家的自我监督[EB/OL].http：//www.ccdi.gov.cn/ldhd/gcsy/201611/t20161128_90211.html，2017-11-14.

②人大与“一府两院”是什么关系？[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/sjb/2011-03/02/content_1628661.htm，2017-11-14.

③中华人民共和国监察法（草案）[EB/OL].http：//news.sina.com.cn/c/2017-11-07/doc-ifynmnae2606812.shtml，2017-11-21.

④林伯海.人民代表大会监督制度的分析与构建[M].北京：中国社会科学出版社，2004：335-336.

⑤“透明国际”1993年于德国成立，该组织被誉为“全球最大的民间反腐败”机构.该组织每年发布“全球清廉指数”（CPI），2009年中国正式成为“透明国际”的一员.

⑥王洪祥.香港廉政公署的内外监督制约机制[J].人民检察，2005.