习近平新时代中国特色社会主义经济思想与现代财政制度的构建

朱珍

摘要：现代财政制度是有助于解决社会主要矛盾、优化国家治理体系、实现高质量增长的财政制度，是由规范、透明、科学的财政收入制度，效率与公平并重的财政支出制度，注重全流程绩效的财政管理制度，在赤字率警戒线以内跨年度的财政平衡制度构成的有助于实现帕累托改进的财政制度。然而，现行财政制度在“收支平管”上都不同程度地存在一定的弊病，影响了现代财政制度的构建。应深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想，对照“七个坚持”，从前提、目标、背景、定位、原则、导向、思路等七个方面完善现行财政制度，构建现代财政制度，促进经济高质量发展与民生福祉的持续提升。

关键词：习近平新时代中国特色社会主义经济思想；“七个坚持”；现代财政制度；高质量发展

中图分类号：F0-0，F812 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2018）02-0013-08

习近平新时代中国特色社会主义思想内涵丰富，博大深邃，是马克思主义中国化进程中的最新理论成果与重大理论飞跃。2017年中央经济工作会议首次提出的习近平新时代中国特色社会主义经济思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的有机组成部分，开辟了马克思主义政治经济学的新征程，拓宽了中国特色社会主义政治经济学的广度与深度。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，我们必须长期坚持、不断丰富发展习近平新时代中国特色社会主义经济思想。同样，现代财政制度的构建也迫切需要习近平新时代中国特色社会主义经济思想的指导与引领，在财政政策的制定上应积极贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想，将其作为出发点与落脚点。

一、文献评述

作为经济建设的理论武器，习近平新时代中国特色社会主义经济思想备受学界关注。在思想高度上，董瑞华（2017）[1]、陈启清（2017）[2]、洪银兴（2018）[3]、周跃辉（2018）[4]等一致认为习近平新时代中国特色社会主义经济思想开辟了当代马克思主义政治经济学的新境界。如，洪银兴（2018）[5]指出习近平新时代中国特色社会主义经济思想是对马克思主义的重大发展，是对人类社会进步作出的巨大贡献，是指引中国走向富强的理论之魂。在内容要旨上，董瑞华（2017）[6]认为习近平新时代中国特色社会主义经济思想由新时代中国特色社会主义政治经济学方法论体系、关于经济发展新常态的科学判断、关于以人民为中心，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念、建设现代化经济体系思想、关于建设科技创新国家的思想、统筹兼顾协调发展的方法，实施区域协调发展战略、关于市场与政府关系的思想、关于全面开放的思想、关于深化供给侧结构性改革的思想、关于生态文明的思想、关于实施乡村振兴战略思想等十一个方面组成。洪银兴（2018）[7]指出习近平新时代中国特色社会主义经济思想以其理论和成功的实践回答了社会主义发展中大国如何实现国家富强人民富裕的重大问题。周跃辉（2018）[8]认为形成党对经济工作集中统一领导的体制机制、形成以新发展理念为指导的经济政策体系、形成以供给侧结构性改革为主线的经济发展思路、形成稳中求进经济工作方法论构成了习近平新时代中国特色社会主义经济思想的基本框架。当然，在习近平新时代中国特色社会主义经济思想正式提出之前，洪远朋（2017）[9]就提出新时代中国特色社会主义政治经济学，主张新中心、新理念、新矛盾、新目标是新时代中国特色社会主义政治经济学的主要内容。白清平，任晓伟（2017）[10]也研究了习近平政治经济学思想，认为政治经济学地位论、经济发展新常态论、经济制度论、经济发展新理念论、经济发展战略论、经济发展动力论、开放型经济论构成了习近平政治经济学思想体系。在践行对策上，用习近平新时代中国特色社会主义经济思想引领经济强国建设，以新时代重大发展问题为导向必须坚持新发展理念，以人民为中心实现发展成果的全民共享，在创新和开放中寻求发展新动力，遵循客观规律解决发展的不平衡不充分问题（洪银兴，2018）[11]；应通过深化供给侧结构性改革，激发各类市场主体活力，实施乡村振兴战略，实施区域协调发展战略，推动形成全面开放新格局，提高保障和改善民生水平，加快建立多主体供应，多渠道保障，租购并举的住房制度，加快推进生态文明建设等八个举措来践行习近平新时代中国特色社会主义经济思想（周跃辉，2018）[12]。

十八届三中全会提出“建立现代财政制度”，十九大提出“加快建立现代财政制度”。然而，迄今为止，学界关于现代财政制度的内涵尚未形成统一的观点。王绍光与王有强（2001）[13]是最早提出“现代财政制度”一词的国内学者，他们基于税费改革的视角提出要构建一个民主、公平、统一、规范、高效的现代财政制度，但没有对现代财政制度下具体的定义。齐守印（2004）[14]主张民主理财、依法理财、科学理财是现代财政制度的三个支点。现代财政制度是包括现代政府预算管理制度、现代税收制度体系、中央和地方财力与事权相匹配的财政体制在内的有利于转变经济发展方式、有利于建设公平统一市场、有利于基本公共服务均等化的体制機制（楼继伟，2013）[15]。高培勇（2014）[16]指出现代财政制度最基本的内涵是让中国财税体制站在当今世界财政制度形态发展的最前沿，实现财税体制的现代化。杨志勇（2014）[17]表示现代财政制度体现民主财政和法治化财政理念，是一套由专门部门主导，多部门制衡，与国家现代化建设目标一致的财政制度。段炳德（2016）[18]认为现代财政制度是拥有现代税收制度、现代预算制度、法治财政和明晰政府间财政支出责任的财政制度，并且其还具体说明了上述四项制度。当然，学者们谈论的更多的是现代财政制度的构建问题。杨志勇（2014）[19]论述了现代财政制度构建原则，他表示现代财政制度的构建原则是有利于国家治理能力的现代化，有利于促进社会公平正义，有利于市场在资源配置中决定性作用的发挥，有利于宏观经济稳定。马骁、周克清（2016）[20]从国家治理与政府角色的视角思考现代财政制度建设，主张现代财政制度建设必须适应国家治理现代化及政府角色的变化，制定财政基本法及相关法律，实现税收法治与财政支出活动的法治化；加强民主协商，增进参与主体间的协商沟通实现民主理财；以公共服务均等化为核心促进社会正义增进人民福祉。应考虑通过深化财税改革、加强理论探讨和多角度阐述财政现代性等措施，推进现代财政制度的建立（王庆，2017）[21]。此外，学者们还辨析了现代财政与公共财政的异同问题。在中国财税体制改革的进程中，无论公共财政制度或现代财政制度，其思想的来源和基础并无多少不同，二者所揭示的实质内容亦无多少差异，公共财政制度对应市场经济体制，以属性特征标识财税体制改革目标，现代财政制度则对应国家治理现代化，以时代特征标识财税体制改革目标（高培勇，2014）[22]。现代财政并不是凭空捏造的一种完全崭新的财政模式，而是在公共财政的基础上加以修正、完善和创新，从而服务于当前时代和社会发展需要的新型模式（方铸、王敏，2017）[23]。

二、习近平新时代中国特色社会主义经济思想的理论内涵

2017年中央经济工作会议把习近平新时代中国特色社会主义经济思想概括为“七个坚持”，即坚持加强党对经济工作的集中统一领导，保证我国经济沿着正确方向发展；坚持以人民为中心的发展思想，贯穿到统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局之中；坚持适应把握引领经济发展新常态，立足大局，把握规律；坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚决扫除经济发展的体制機制障碍；坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控，相机抉择，开准药方，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线；坚持问题导向部署经济发展新战略，对我国经济社会发展变革产生深远影响；坚持正确工作策略和方法，稳中求进，保持战略定力、坚持底线思维，一步一个脚印向前迈进。每一个“坚持”紧密联系、相辅相成，逐一挖掘“七个坚持”理论内涵，有助于深入理解习近平新时代中国特色社会主义经济思想的全貌，更好地引领现代财政制度的构建。

第一个坚持，即“坚持加强党对经济工作的集中统一领导”是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的根本要求。中国共产党近百年的发展历史充分证明了党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势，是实现我国经济持续健康发展的政治保证。在十四条基本方略中，也是首先强调坚持党对一切工作的领导。党的十八大以来，在复杂的国际国内经济环境下，以习近平同志为核心的党中央观大势、谋全局、干实事，始终总揽全局、协调各方，成功驾驭了我国经济发展大局，取得了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。国内生产总值（GDP）从2012年的54.04万亿元增加至2017年的82.71万亿元，年均增长7.1%，占世界经济比重从11.4%提高到15%左右，对世界经济增长贡献率超过30%。①因此，坚持加强党对经济工作的集中统一领导，是我国经济发展必须要坚持的思想与原则。

第二个坚持，即“坚持以人民为中心的发展思想”是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的本质归宿。纵观习近平提出的一系列新的重要思想、重要观点、重大判断、重大举措，本质上都是为了实现人民对美好生活的向往。如习近平在作十九大报告时指出：“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”坚持以人民为中心的发展思想强调发展的最终目的是为了人民，发展的根本动力来自人民，发展成果由人民共享。以人民为中心的发展是追求最广大人民的全方位发展，是从最广大人民的根本利益为出发点制定并审视发展政策的合理性，让最广大人民充分并且公平地享受到发展的成果。在统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总布局和协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党四个全面战略布局的全过程中，都要以人民的利益为出发点与归宿点。党的十八大以来，一系列惠民举措密集出台，人民群众满意度不断提高。如，在就业上，5年间，城镇新增就业年均超过1 300万人，累计新增就业超过6 500万人，城镇登记失业率保持在4.1%以下。在社保上，截至2016年底，我国基本养老保险参保人数达8.88亿人，基本医疗保险覆盖人数超过13亿人。在医疗保障上，我国医疗保险已覆盖95%以上的人口，2016年，全国医疗卫生机构总诊疗人次达到79.3亿，平均每人就医6次，已接近发达国家水平。②因此，以人民为中心的思想是我党经济发展过程中形成的最宝贵的经验，一切经济工作得失应以其作为根本的评判标准。

第三个坚持，即“坚持适应把握引领经济发展新常态，立足大局，把握规律”是习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重大判断。党的十八大以来，我国经济面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的巨大压力，以习近平同志为核心的党中央作出了我国经济发展进入新常态的重大判断。“经济发展新常态”不存在褒贬性，而是客观存在的一种经济环境与经济状态。其明显的特征是经济增速下降，经济结构优化，发展动力转换。这是经济发展的内在规律，没有一个经济体能一直维持两位数或者接近两位数的高速增长，也没有一个经济体只追求经济数量而不提升质量。在这样的经济背景下，我们要把握经济发展规律，尊重经济发展规律，引领经济的高质量发展。

第四个坚持至第七个坚持是在经济发展新常态的背景与坚持加强党对经济工作的集中统一领导的前提下，以人民为中心，实现经济高质量发展的方法论。

方法论之一是“坚持使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，坚决扫除经济发展的体制机制障碍。”政府与市场的明确边界在哪里是经济学界永恒且至今没有标准答案的话题。以习近平同志为核心的党中央深谙市场规律，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。我国实行的是社会主义市场经济体制，市场具有自发地发挥资源优化配置的作用，当然，完全依靠市场这只无形之手配置资源也会产生公共产品的缺失、外部性、收入分配不公、垄断、信息不对称、经济波动与失衡等市场失灵的状况。

方法论之二是“坚持适应我国经济发展主要矛盾变化完善宏观调控，相机抉择，开准药方，把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线。”党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”我国社会主要矛盾的重大变化最直接地体现在市场的供求关系上。人们从过去简单地追求产品的数量转变为对产品性能、对产品质量的需求，相应地，供给方也要做好结构的调整，做好三去一降一补，不断地改善技术、提升劳动生产率，生产出质量更优的产品以满足人民日益增长的美好生活需要，逐步实现供给与需求的相对均衡。

方法论之三是“坚持问题导向部署经济发展新战略，对我国经济社会发展变革产生深远影响。”不可否认的是，发展中的中国尚存在很多问题需要解决，而如果眉毛胡子一把抓不仅无助于问题的解决，还会分散有限的资源。习近平新时代中国特色社会主义经济思想告诉我们，应从中国的现实国情与主要矛盾出发，透过现象看本质，找准关键问题与问题的关键，摸索产生问题的根源，有的放矢、对症下药地解决问题，提升效率。十八大以来的创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略等都是坚持问题导向部署经济发展新战略的具体表现，对我国经济社会发展变革产生了深远的影响。

方法论之四是“坚持正确工作策略和方法，稳中求进，保持战略定力、坚持底线思维，一步一个脚印向前迈进。”做好经济工作要有正确的工作策略和方法，才能发挥事半功倍的效果。此外，唯有量的积累方有质的提升。经济工作要牢牢把握稳中求进工作总基调，在保证相对稳定的就业、稳定的经济发展、稳定的物价的基础上，寻求质量的提升、新动能的增强。只有克服冒进精神，把握发展的经维度，稳扎稳打，一步一个脚印谋发展，才能实现中国经济体健康、高質量的发展。

三、现代财政制度的精髓与现行财政制度的弊病

财政是国家治理的基础和重要支柱，要实现经济的高质量发展与国家治理体系的现代化，离不开财政制度的现代化。而到底何谓现代财政制度？笔者认为应借助财政学“收、支、平、管”的基本框架，即根据“财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理”的现代化来界定现代财政制度。按照国家分配论的观点，财政是以国家为主体的分配关系。这种关系既包括分配关系也包括再分配关系，前者体现为财政收入，后者体现为财政支出，需要依靠财政管理才能实现财政收支的相对平衡。现代财政制度是有助于解决社会主要矛盾、优化国家治理体系、实现高质量增长的财政制度，是由规范、透明、科学的财政收入制度，效率与公平并重的财政支出制度，注重全流程绩效的财政管理制度，在赤字率警戒线以内的跨年度的财政平衡制度等四个部分构成的有助于实现帕累托改进的财政制度。

（一）收：现代财政收入制度

现代财政收入制度是规范、透明、科学的财政收入制度。我国的财政收入主要由税收收入、公债收入、非税收入组成。税收收入的现代化是有法可依、税种明确、税负合理、标准科学、权责明晰、公开透明、征管规范的税收收入制度。而反观现行的税收收入制度，离税收收入的现代化还颇有距离。根据财政部的数据显示，2017年全国一般公共预算收入172 567亿元，其中，税收收入144 360亿元，占比约83.65%。作为国内第一大税种，增值税达56 378亿元，占税收收入的比重为39.05%，如果考虑进口增值税的情况，占比将超过40%。③对于体量如此之大的增值税，约束其征收的只有《中华人民共和国增值税暂行条例》，而尚未上升至法的高度，消费税、房产税、资源税、城市维护建设税、车辆购置税、印花税等也都是以暂行条例的形式出现，显然影响税收征收的权威性与约束力，影响税收法定。在税种上，是否要开征、怎么开征保有环节的房产税，是否要开征、怎么开征遗产税等都是悬而未决的问题。税种在中央与地方的划分上还出现了政策与实践的不匹配。有些税种政策规定是中央税，实践却由地方代为征收；有些税种政策规定是央地共享税，实践却按照企业归属制来征收。这些都使得税种欠清晰。在税负上，我们要涵养税源，却不可能像西方国家式的大规模减税，但实践中为何会有税负痛感、死亡税率之说？是征收标准不科学？是征管不规范？是征收不透明？还是税率真的很高？这样的税收收入制度显然不能称之为现代化的税收收入制度。公债收入的现代化是在遵循经济、适度原则的基础上，公债有明确的发行方法、使用去向、偿还方式，不会增加国民经济的负担、纳税人的负担、代际负担，而是有助于引领投资消费，有利于涵养税源，促进经济高质量增长。可喜的是，财政部于2018年1月首次公开年度地方债细账，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164 706亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务103 322亿元，专项债务61 384亿元；政府债券147 448亿元，非政府债券形式存量政府债务17 258亿元。④新预算法把发债的权限下放到省级政府，但地方政府通过组建投融资平台发债、违法违规举债、隐性债务风险仍然存在，不容忽视。非税收入的现代化是全面、规范、精细、透明、便捷地征收各种非税收入。我国非税收入包括国有资产收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资本有偿使用收入、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入及政府财政资金产生的利息收入。2017年非税收入达28 207亿元，占同期全国一般公共预算收入的16.35%，随着非税收入体量的增大，对非税收入现代化的要求越来越高。2015年新预算法就提出要实施全口径管理，然而实践中，还是有部分非税收入游离于财政收入之外；各种非税收入的征收标准、使用去向等不够透明；支付手段不够便捷，征管不够精细。

（二）支：现代财政支出制度

现代财政支出制度是效率与公平协同的财政支出制度。以牺牲社会公平来换取经济公平（效率）的财政支出制度是无效的制度，反之，以牺牲效率来换取公平的财政支出制度亦是无效的制度。效率与公平的协同是历届政府追求的目标，二者若能较好地实现协同，那么可以说财政支出制度的现代化基本实现。不可否认的是，政府非常重视财政支出的公平性，重视民生领域的支出。从2017年的一般公共预算支出来看，直接用于民生领域的支出，如教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出之和达到69 671亿元，占总支出的34.26%。但效率与公平是否互相挤占，我们很难用数据衡量。

（三）平：现代财政平衡制度

现代财政平衡是在赤字率警戒线以内的跨年度的财政平衡。近年来，我国实施积极的财政政策，赤字率从2013年的2%上升至2016年、2017年的3%，2018年政府工作报告显示将安排2.6%的赤字率。尽管近些年赤字率比较高，但始终控制在3%这一国际警戒线以内（如图1所示）。这样，一方面有助于弥补结构性减税降费带来的财政减收，另一方面也有助于防范财政风险。然而，目前仍然存在三点隐患：一是如果考虑地方债的偿还，赤字率势必超过3%；二是全国一般公共预算的赤字率控制在3%，各个地方是否都控制在3%以内（预算法不允许地方政府列赤字，但实践中地方政府存在赤字现象）？如果没有，可能会有一些地方性的财政风险；三是考虑到部分财政资金使用的延续性，现代化的财政平衡制度应追求跨年度平衡，但跨年度的周期多长？倘若没有一个相对明确的周期，可能会使得财政特别是地方财政在赤字的路上越走越远。

（四）管：现代财政管理制度

现代财政管理制度是注重全流程绩效管理的财政制度。财政管理包括财政体制、政府预算、财政监督、财政政策等内容。在财政体制上，我国实行中央、省、市、县、乡的五级政府管理体制，但长期以来存在中央与地方财权与事权不匹配、事权与支出责任不适应的问题，若地方财权得不到持续的保证，势必会影响政府对市场失灵领域的干预，影响公共产品保质保量的提供。在政府预算上，预算编制的科学性、预算审批的规范性、预算执行的严格性、决算的审慎性以及人民代表大会的权威性等都有待提升。在财政监督上，近年来财政资金使用的规范性在提升，但财政监督更多的是在预算执行这一环节，在预算编制、审批、决算等流程的监督较少。从财政政策的执行效果来看，财政收入从2012年的11.7万亿元增加到2017年的17.3万亿元，增长了47.86%，同期GDP增长了53.15%，财政收入增长慢于GDP的增长；2012年至2017年，居民消费价格年均上涨1.9%，保持较低水平；五年来，城镇新增就业6 600万人以上，13亿多人口的大国实现了比较充分就业⑤；从收入分配的公平情况来看（如图2所示），基尼系数从2012年的0.474降至2016年的0.465⑥，虽然有所下降，但仍高于国际警戒线，说明收入分配不公问题没有明显解决。

四、习近平新时代中国特色社会主义经济思想引领现代财政制度构建的方略

构建现代财政制度是一个系统、复杂的庞大工程，需要处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方等主体的财政关系，需要研究收支平管等各个部分的现代化。因此，特别需要习近平新时代中国特色社会主义经济思想的指导与引领，找出现况与目标的差距及其原因，逐一解决，逐步向现代财政制度迈进。对照习近平新时代中国特色社会主义经济思想的“七个坚持”，结合我国现行财政制度的弊端，认为应从前提、目标、背景、定位、原则、导向、思路等七个方面完善现行财政制度，构建现代财政制度，促进经济高质量发展与民生福祉的持续提升。

（一）前提：坚持加强党对财政工作的集中统一领导，实现财政收支法定

十八大以来，在党中央关于深化财税体制改革的重大部署下，财税领域改革不断向纵深推进：新预算法颁布实施，营改增试点全面推进，环境保护税法制定出台，中期财政规划管理开始实施，出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见等。在经济发展进入新时代的更高起点上，欲构建现代财政制度，必须恪守加强党对财政工作的集中统一领导这一基本前提，巩固和拓展已取得的财税改革成果。宪法是党和人民意志的集中体现，应依据宪法制定《财政基本法》，在此基础上，出台相应的财政收入法、财政支出法、财政监管法，实现财政收支法定。在财政收入上，十八届三中全会已经明确提出税收法定，但实践中很多税种尚无法的依据，应加快推进增值税、消费税、房产税、资源税等税种的立法工作，将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范，切实实现税收法定。非税收入也属于财政收入的范畴，作为公共资金，理应有法的支撑，在税收法定的基础上，也要循序推进非税收入的法定，减少乃至避免地方政府设置“小金库”的可能性。公债具有似税非税的特征，为了规制政府的发债行为，应适时出台《公债法》，明晰公债发行、流通、偿还过程中所涉及的问题。相对于财政收入的法定性，财政支出的法律规定显然是更少的。应在财政投资、转移支付等方面出台相应立法，并完善政府采购法，以提升财政支出的效率，减少越位、缺位、错位的情形。完整的财政收支法令如图3所示。此外，在实现财政收支法定的过程中，也要培养一批专业化的财税队伍，特别是提升财税人员对财税相关法律的认识，增强执法水平。

（二）目标：坚持以人民为中心，构建效率与公平协同的财政收支模式

财政收入是人民的财政收入，将其用之并用好于民，那么就无所谓“死亡税率”或者“税负痛感”的说法了。财政收支唯有以人民利益为中心，在不损害利益既得者利益的同时，增进了部分人的利益，才能实现帕累托改进，向现代财政制度迈进。在财政收入上，不能为了提低（提高低收入群体的收入）而过分调高（调节高收入群体的收入），以免损害效率。同时，出台增加人民增收的积极性，扩大中等收入群体的范围，建立橄榄形的收入分配结构。在财政支出上，财政的购买性支出应能够发挥四两拨千斤的作用，引导市场效率的提升；转移性支出根据地区财力差异情况有的放矢地增加一般性转移支付，减少专项转移支付，减少地方政府对专项转移支付的配套，更多地发挥造血的功能；购买性支出与转移性支出应着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的基本公共产品与服务的提供问题，逐步实现基本公共服务均等化。

（三）背景：把握引领经济发展新常态，进行结构性增减税

在经济发展新常态的背景下，“三期叠加”使得国内财政税收收入有一定程度的下滑[24]，财政面临着税源减少、支出加大的问题。倘若未采取一定的增减税政策，会使财政收支失去平衡，甚至使赤字率超过国际警戒线，这无疑将影响到现代财政制度的构建。增税，不是增加税率，而是视经济发展、产业结构调整的需要，适时开征新的税种，如遗产税、保有环节的房产税等。减税，从短期来看，会由于税率的降低而使税收减少，但从中长期来看，税率的降低有助于刺激投资消费，涵养税源，增加税收收入。此外，税率的降低还有助于减少纳税主体的避税行为。当然，要注意的是，由于经济制度的差异、刚性的财政支出需要，我们国家的减税不同于、也不应是西方国家的大规模减税。具体来说，应为营改增的企业積极创造抵扣项目，增加抵扣链条，完善凭票抵扣制度，使企业实现真正的减税降负；个人所得税改革，不单纯是提高免征额的问题，应对目前个人所得税的11个征收项目进行综合与分类，简化税目，在此基础上，逐步探索以家庭为单位的征收方式，扣除项目中考虑养老成本、教育成本等；对小型微利企业、符合国家战略发展要求的企业实施一定的税收优惠。

（四）定位：发挥财政在市场失灵领域的作用，保质保量地提供公共产品

政府与市场是配资资源的两种方式，市场在其中发挥决定性作用，然而，市场也会失灵，需要政府的干预。那么，政府与市场的边界在哪里？哪些事情应该由市场去做，哪些事情应该由政府去做，政府之于市场的度在哪里？笔者认为政府与市场的边界很难清晰地划分清楚，但可以肯定的是，市场能做的会做的越来越多，政府主要通过创设性的制度（负面清单、简政放权、降低市场准入等）为市场提供公平、公正、公开的环境。而财政要做的主要是市场不愿意做、无能力做但却是民生所需的事情，如公共产品与公共服务的提供，不仅保量，更要保质；通过减税、财政补贴等补助提供正外部性产品的企业，通过增税、财政罚没等惩罚提供负外部性产品的企业；通过税率结构的调整、转移性支出等财政手段促进收入分配公平；通过财政支出、发行公债等来调整经济的波动与失衡。

（五）原则：助力供给侧结构性改革，优化中央与地方财政关系

推进供给侧结构性改革是当前和今后一个时期我国经济工作的主线，财政应该而且能够助力供给侧结构性改革。除了前文所述的结构性减税，为企业降成本提供空间外，更重要的是理顺并优化中央与地方财政关系，明确央地间的事权与支出责任，提升财政政策的精准度，发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，这也是构建现代财政制度的内在要求。按照体现公共产品（服务）的复杂程度与受益范围、政府行政效率、激励地方政府积极性等原则，合理划分中央与地方、省级以下各级政府的财政事权和支出责任。包括中央在内的更高层次的政府要起到监督作用，确保各级政府利用财政政策做好供给侧结构性改革中的职工安置、住房补给、创新引导等工作。在此基础上，要形成中央与地方合理的财力格局，为事权和支出责任的落实提供财力保障。以营改增为契机，科学确定中央税、地方税、央地共享税，特别是结合地方的事权和支出责任来划分共享税中央和地方的分享比例，形成以共享税为主，分享比例合理、专享税为辅，税种划分科学的中央和地方财政收入体系。当然，省级政府也要统筹省级以下政府间的财事权关系，避免形成“上面千条线，下面一个针”的财政困境。

（六）导向：依据问题制定财政政策，提升预算的准确性与执行的硬约束

内容完整、编制科学、执行规范、监督有力、讲求绩效和公开透明是现代预算制度的基本要素（肖捷，2017）[25]。而现行的财政制度存在与上述基本要素相悖的问题。应进一步推进全口径政府预算管理，全面反映政府收支总量、结构和管理活动。跳出“基数加增长”的传统思维，引入现代化的编制方法，实行可增可减、视需要而相应增减的预算模式，强化每一本预算编制的科学性与准确性。在预算审批环节，要充分发挥财经委的专业性与积极性，强化人大审批预算的权力，并坚持以公开为常态、不公开为例外，不断拓展预算公开的内容，全面提高预算透明度。在预算执行上，严格依法征收财政收入，克服预算软约束情结，严格执行人大批准的预算，严控预算调整和调剂事项，切实硬化预算约束。此外，强化地方政府债务预算管理和限额管理，控制地方政府的债务风险。在决算上，应严格分析预算数、执行数、决算数的差异，找出问题与原因，为下一年的预算提供经验与教训。在预算编制、审批、执行、决算的全过程中，实施绩效的闭环管理，注重成本效益分析，关注财政资金的使用效率，特别是注重评价财政资金的使用是否提升了公共服务质量和水平，是否提升了民生福祉。

（七）思路：循序推进财税体制改革，实现财政“收支平管”的现代化

财税体制改革是一项庞大的系统工程，涉及到政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，涉及到经济、政治、文化、社会、生态等方面的内容，涉及到财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理等范畴。因此，现代财政制度的构建并非一蹴而就，不能眉毛胡子一把抓，需要根据轻重缓急循序推进。笔者认为应按照财政管理、财政收入、财政支出、财政平衡的次序渐进地推进现代财政制度的构建。财政管理上，首先要优化财政体制，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系；其次进行预算改革，提高预算的精准性与执行的硬约束；再次，完善绩效评价与财政监督，提升财政管理的水平。财政收入上，按照“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，逐步完成税收、非税、公债的立法。财政支出上，加大对民生领域的财政投入，切实协助解决住房、就医、教育、就业等与民众息息相关的问题。另外，需要指出的是，现代财政与公共财政在本质上是一样的，都是立足于民生福祉的提升。除此之外，笔者认为公共财政的立足点在于财政支出，现代财政关注包括财政支出在内的“收支平管”的现代化。分别做好财政的收和支的工作后，实现财政平衡似乎是水到渠成的事情。但经济情况远比理论复杂，必须统筹动态地看待财政收支问题，才能更好地实现收支平衡。跨年度预算收支平衡的周期应与国民经济和社会发展五年计划保持一致，因为财政收入来源于国民经济中的部分社会产品，财政支出也是为了满足国民经济和社会发展的需要。这种平衡并非静态平衡，而是滚动的跨年度平衡。

注释：

①数据来源于《2018年政府工作报告》。

②《满意度：幸福的中国邦宁人安》，《经济日报》，2017年9月30日。

③数据来源于中华人民共和国财政部网站《2017年财政收支情况》，http：//gks.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tongjishuju/201801/t20180125_2800116.html。

④数据来源于中华人民共和国财政部网站，http：//yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/sjtj/201801/t20180117_2797514.html。

⑤數据来源于《2018年政府工作报告》。

⑥数据来源于中华人民共和国国家统计局网站。

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[25]肖捷.加快建立现代财政制度[N].人民日报，2017-12-20.

Xi Jinping's Economic Thought of Socialism with Chinese Characteristics in the New Era and the Construction of Modern Financial System

Zhu Zhen

（School of Economics and Management， Fuzhou University， Fuzhou 350116， China）

Abstract： The modern fiscal system is a fiscal system that helps to solve the major social contradictions， optimize the state's governance system and achieve high quality growth. It is a financial system can help achieve Pareto improvements which composed of a standardized， transparent and scientific revenue system， a fiscal expenditure system that pays equal attention to efficiency and fairness， a fiscal management system that pays attention to the performance of the whole process， and an inter-annual fiscal balance system that within the red mark. However， the current fiscal system has some disadvantages in the Revenue， Expenditure， Balance and Management， which affect the construction of modern fiscal system. We should thoroughly implement Xi Jinping's economic thought of socialism with Chinese characteristics in the new era， contrast "Seven Persistence"， improve the current financial system from seven aspects including the premise， objective， background， position， principle， orientation and thinking， build the modern financial system， and promote high-quality economic development and the continuous improvement of people's well-being.

Key words： Xi Jinping's economic thought of socialism with Chinese characteristics in the new era， "Seven Persistence"， modern financial system， high-quality development.