特大城市集成治理创新研究

特大城市集成治理的内涵解析

根据《现代汉语词典》的解释，“集成”是指同类事件的汇集。国外自20世纪80年代Gell-Mann等人开始用集成思想专门研究复杂性问题，国内著名科学家钱学森更早在20世纪70年代就已经把还原论和整体论运用到科学研究中，并形成了新的方法论体系。至此，集成作为一种创新性的思维与方法而成为科学界解决复杂问题的重要思想工具。直到2016年3月，国家主席习近平在十二届全国人大四次会议的上海代表团审议和中央全面深化改革领导小组第二十二次会议上均强调，“推进改革要树立系统思想，推动有条件的地方和领域实现改革举措系统集成”，尤其强调同一领域改革举措的前后呼应、相互配合。至此，以系统集成理念谋划改革、以系统集成思维聚力改革、以系统协同模式整体推进改革，成为当今中国凝聚共识、催生改革动力的关键。显然，集成不仅仅是一种方法，更是思维的创新，通过将复杂社会问题综合、系统思考，从而形成问题的整体解决路径。

集成治理作为一种“既见树木又见森林”的系统论思想，强调系统集成、协同集成和人才集成，在多要素集成中实现城市和谐与美丽的综合治理观。根据国家治理要求，城市治理主体是城市政府，行政推动与共建共享协同推进，因为城市政府把许多有形和无形的资源集成，从而发挥整体优势，提升了区域经济发展软实力。然而，特大城市治理却有一定的特殊性：一是特大城市人口屡控屡破。二是特大城市还存在人口进一步聚集的可能；三是特大城市发展与治理的矛盾。特大城市要向国家中心城市、全球城市转变，就要加快推进城市建设与发展，但同时也会带来交通拥堵、环境污染、房价上涨、城市公共服务短缺等问题。特大城市的管理机构与人员专注于建设和发展，传统治理模式的强大惯性使得城市治理理念转型难，再加上公共权力运行的不规范，往往弱化了其最终意义上的价值诉求，难以实现“人民城市”的“共建共治共享”治理格局。事实上，城市问题的解决不能简单地依赖某些治理技术和新概念的引入，而是需要针对性很强的科学研究和政策设计的大力支持，集成治理理念的引入将有助于城市政府的治理体系与治理能力现代化。

综上所述，特大城市集成治理是指在集成管理理论指导下，以问题为导向、以系统内部集成为主，综合运用系统论、整体论、管理论的技术和方法，针对特大城市特点的跨部门的资源整合与综合利用，通过多要素的集成创新在耦合匹配中实现城市治理绩效的倍增效应。

特大城市集成治理的现实困境

（一）特大城市“以人为本”的治理价值有弱化倾向

传统城市管理中，城市政府依靠公共权力对公共事务进行单一化管理，从城市规划建设到城市摊贩的管理均“事必躬亲”，非但没有提升城市管理质量，反而导致较高的管理成本。为了更好地满足人们对美好生活的追求，为城市居民提供更优质的社会服务，城市管理者也不断地向治理者转变。虽然两者只有一字之差，但治理理念与价值取向却完全不同。特大城市治理所面临问题的复杂性风险结构迫使城市政府将改革、发展、治理的多元目标集成，激发城市居民的参与意识，培育公平正义的城市治理价值，提升城市社会自我管理的能力。特大城市多有“国家中心城市”“首位城市”“全球城市”等战略定位，城市政府必将“有所为有所不为”。但是长期以来，城市政府把自己看成是“万能机构”，认为只有政府才能治理好城市，公众只会添乱。我们看到，许多城市推行网格化管理，促进城市政府由直接行政主导向行政权力空间主导转变，但城市居民仍然是被管控的对象，社区共同体的属性日益消失，党的十九大报告提出的“以人民群众基本需求为中心”的核心价值观弱化倾向短期内很难有根本性改变。城市的生产生活质量与生态环境质量相互依存，人既是城市治理的目标又是城市治理的核心，如何集成整合多元城市治理的公平秩序价值，如何减少与民争利并建立城市居民主体地位、寻求城市治理最大公约数，成为城市政府不得不反思的重大课题。

（二）特大城市发展与城市治理的矛盾

我国城市的经济发展体量非常大，已经成为人口、资源和产业的最大平台。显然特大城市可以更集中地提供各类基础设施、聚集更多的产业和企业，已经成为创新资源和人才最集中、创新活动最活跃最容易成功的区域，从而持续推动经济增长。这是城市发展的基本规律，从世界范围来看，大城市化的趋势从未停止。城市人口的高速扩张使得城市政府不得不大规模地推行“造城运动”，期望以高速的城市发展来降低公共服务成本核算，提高居民收入和消费能力，进而改善居民的生活质量。

但正是这种发展理念使得城市政府继续保持对土地财政的高度依赖，直接导致债务规模不断扩大，使城市陷入发展悖论之中。特大城市现代化过程均过分注重城市的外延建设却忽略了城市内涵建设，导致城市的土地、基础设施、公共服务、公共安全、资源环境等的承载力不断下降，城市社会风险不断积聚，城市治理体系与治理能力的现代化水平与城市的现代化程度不匹配。作为具有高度共识的“多规合一”，要解决的是规划“打架”问题，一方面可以打破传统行政管理体制的条块分割的制约，促进城市治理由末端向前端转移、治理重心下沉等；另一方面可以促进资源利用和环境保护，提升城市政府行政效率和公众参与积极性，并通过“多规合一”来纠正“多龙治水”的城市治理现状。

（三）特大城市行政权力与社会权力的边界问题

城市政府通过行政权力的主导来保证城市治理目标的实现，城市居民则运用社会权力实现社区的共建共治共享，两者相互结合共同推进城市治理体系与治理能力现代化。从城市治理实践来看，党委领导下的行政主导是城市治理的基本保证，通过政府行政权力的主导有利于财力物力保障和政策支持，厘清城市治理的权责清单、事项清单，避免“条、块”对多元共治的掣肘。然而，由于长期注重政府的“主导”作用，大包大揽促发展的方式方法广泛运用到城市治理中，分散到几十个部门的城市管理职能难以形成治理的合力，导致“三社联动”机制运行不畅，居民参与意愿不强，“共享易、共治难”的局面没有得到根本改变。从基层治理体制来看，虽然部分区县在十多年前就进行了创新性探索，但是大多数城市的发展治理方式仍然是传统单位管理模式，没有结合城市经济地理空间的变化和人的流动性等特点，基层群众性自治组织仍然承担了大量行政事务和经济职能，街道也没有改变“二传手”的地位，相关人员和工作也纳入街道层面的统一考核。尤其是目前强调自上而下发挥党建引领的背景下，城市政府更加担心过分强调社会权力共建共治共享对党执政基础的削弱，从而进一步约束社会力量介入城市治理的深度和广度。

从治理流程再造的技术支撑来看，Emerson 认为，在公共事务治理中，多部门合作不会自动形成，不论是部门间协作、区域协作还是公私伙伴关系，都需要构建一定的治理结构或机制，但一些城市政府对于以云计算、互联网、大数据等信息化手段实现的“服务网、民生网、安全网”三网融合不以为然。在现代信息技术广泛应用环境下，城市治理部门却忽略了以此为基础建立起的城市治理过程与法律法规的动态关联和责任边界，使得市民的多元化诉求经常受到“条”与“块”的“踢皮球”，城市政府的综合治理能力日益受到断裂的权威和重叠的管辖权破坏。

（四）特大城市的“合理”治理与依法治理的现代化城市发展的矛盾

不同城市有不同的发展特点，但对于不断扩大和持续繁荣的特大城市来说，城市文明的浸润是其竞争力与魅力所在。随着我国快速推进的城市化进程，城市规模日益扩大，城市空间密度不断加大，城市建筑越来越西化，城市成为若干封闭的“大院和围墙”组成的“围城”。作为城市记忆的历史街区和文化古迹因建设性破坏而割裂了城市文脉，城市传统文化也在先进的建筑理念和技术等现代化思想的步步紧逼之下趋于没落；陌生的社区环境使居民难以形成文化连接的“共同体”，城市文态消失、城市地域特色淡化、不和谐因素增加、治理成本不断攀升。城市化是经济发展的产物，城市文明更应成为现代城市发展的内涵和精髓。尽管越来越多的城市开始注重城市传统文化的保护，制定了城市文态规划，但大多还是停留在“文化搭台、经济唱戏”的阶段，城市文明的浸润功能并没有融入到城市建设与发展中，反而使得传统文化中的糟粕放大。

现代化的城市治理更多依赖于没有温度的多种网格进行管理，忽略了优秀传统文化浸润于城市每个角落可能对城市风险防范和矛盾化解的作用，使得依法治理与普通市民的“合理”治理诉求产生冲突。在陌生的城市社会中，多元主体的利益冲突和对城市美好生活的追求，使得依法的“硬”治理消解于居民的“非理性”诉求，传统城市文化和日益凝聚的社区文化更加注重不平衡不充分的城市基层建设与治理，三者的冲突导致了特大城市较高的治理成本。对于社会矛盾的处理，公众已经形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的惯性思维，使得社会问题更加复杂，矛盾也更容易激化。

特大城市集成治理路径创新分析

（一）以目标集成整合治理价值的弱化问题

目标管理理论认为，组织必须有多种目标而不是唯一目标，目标的战略性要求组织结构动态变化并与之匹配。这种思想体现的就是以共识、共力、共赢、共享为基础的集成管理模式，这样就把对人的管理和组织的管理相结合，实现了管理有效性与价值观的统一。根据《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，特大城市治理的出发点和落脚点均在社区，只有依靠城市居民，组织居民参与社区治理，才能减少城市中异质性群体的矛盾冲突。在特大城市里，原住民越来越少，新生群体和流动群体越来越成为城市的主体，他们需要有与城市居民相同的获得感、幸福感，需要同样的生活便捷性和城市环境的安全性，但是这些诉求对特大城市的多元发展目标形成了挑战。一方面，特大城市有多个目标定位，如国家中心城市、全球化城市、首位城市等，其重点任务是体现国家意志，引领区域发展，跻身国际竞争领域，经济引领仍然是首要目标；另一方面，特大城市还肩负有代表国家形象的重大使命，这就需要有“向上向善向美”的城市环境，需要城市的良治。因此，尽管城市发展有多元目标，不同的目标导向可能使得城市政府在治理时采用不同的价值取向，但仍然可以通过多元目标共性的梳理，集成整合出城市唯一的价值取向，如上海“有温度的城市”、成都“宜居生活的城市”。只有把生活在城市中的人作为一个整体，采用共同的价值取向进行治理，才能调动居民、社会组织和其他社会主体的广泛参与，激发城市活力，畅通居民利益诉求通道，避免多元城市目标定位引发的城市政府和市民价值观错位，从而有效预防和减少城市矛盾与冲突。

（二）以多元集成推动城市发展与城市治理的良性互动

首先，可以借鉴上海市与成都市的做法，成立专门的机构，对城市治理进行整体性的制度设计，既避免城市政府的全能性和权责不清导致治理效率低下等问题，又能避免“小肩膀挑大担子”导致的主业不清的问题。其次，集成治理是理念、技术、结构的系统融合，不仅需要城市政府在制度设计上达成共识，也需要社会多元主体推动制度的整合，以共识、共力、共享等方式促进城市治理的系统集成。再次，特大城市的典型性决定其制度集成不能单凭机构整合来实现制度的统一性，还需要对中央的顶层设计做出准确把握，对先进城市的治理经验进行借鉴吸收，从而改革制度集成中的弊端，形成完整的城市治理体系。最后，要根据党的十九大报告提出的“社会化、法治化、智能化、专业化”的四化要求，按照“专家定制度、依法公开、公众审议”的程序，使集成后的制度对城市治理具有正向激励作用，从而破解特大城市科学发展与有效治理的矛盾。

（三）以技术集成平衡城市治理主体的权力冲突

技术集成是指将两个以上的单项技术通过重组而统一为整体功能的新技术，显然这种技术集成手段在许多特大城市中已经被广泛运用，如“三网融合”，包括“三社联动”也通过技术手段实现了三大社会主体及其治理技术的融合。但上述融合只能算是概念性的技术集成，而不是城市治理技术的系统集成。在特大城市治理中，治理主体包括了政府、企业和社会，但三者并未完全融合；城市规划中的“多规合一”探索早于十年前就已经开始，但仍然需要有“条”和“块”的分别规划；市民尤为关心的城市交通、公共安全、人居环境也分别有自己的技术支撑体系，等等。因而，特大城市治理的技术支撑系统不能与普通城市相同，既需要各部门技术支持系统的集成整合，更需要跨部门的大数据运用。对此，我国特大城市可以针对其特殊性和典型性，创新性地整合各系统的大数据，形成全市一张网的信息技术支撑系统，推动城市的整体性治理，从而避免城市政府的大包大揽和对社会主体参与城市治理的“不信任”。

（四）以资源集成推动“合理”治理与依法治理的融合

依法治理是城市治理体系的基石，城市文明有赖于文化的浸润、植根于法治的土壤，二者相互促进、相辅相成。当法治信仰镌刻于市民心中时，城市文明、个人品德、依法自律浑然一体，城市有效治理就达到一种理想状态。在城市里，我们经常可以听到居民谈论政府时用了“你”“要我做”等表述，缺乏“我”“我们一起做”的意识，这是城市发展与治理中存在各种矛盾和冲突所致。虽然我国城市政府与西方国家有很大不同，但对于共同生活的城市居民而言，美丽家园需要民主协商，需要相互信任，只有人民城市人民建、人民城市人民管，才能充分调动社会主体参与城市治理的积极性，才能弥补城市治理人才的不足，才能最终满足政府与居民对城市美好生活的新需要。人才、制度的集成仅仅完成了集成治理的第一步，缺乏有效的资金集成，任何治理都是空想。尽管目前许多特大城市依照不同的标准对社区、对居民密切关注的城市问题预算了较大的财政资金，但如何统筹使用各部门、各层级的专项资金，提高资金使用效率，许多特大城市政府并没有明确规划，而且资源部门化、责任属地化的现状仍然是各特大城市面临的主要问题。对此，对于已经成立专门治理机构的特大城市政府来说，有必要将城市治理资金等资源指定机构集中谋划；对于还未设置专门机构的其他特大城市政府来说，也需要在决策时统一专项资金管理机构。除此以外，还需要拓宽城市治理资源的筹集渠道，尤其是社会主体愿意积极投入的社区治理领域。