贯彻十九大精神做好审计工作

■王智坤

坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，坚持中央统筹省负总责市县抓落实的工作机制，强化党政一把手负总责的责任制，坚持大扶贫格局，注重扶贫同扶志、扶智相结合，深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”习近平同志在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出了精准脱贫的重要地位。精准脱贫工作是一项重要的任务，同时又是一项艰巨的任务，它可以说是项包含万象的工作任务，既有精神方面做好贫困户思想工作扶志扶贫，又有物质方面的各类资金补助和基础设施建设工程的物质扶贫。作为基建审计从业人员，结合基建审计工作方面遇到的问题，谈谈做扶贫项目审计的做法。

基建工程审计是技术性、专业性和政策性很强的工作，是基本建设经济监督活动的一种重要形式。它的核心工作是审计机关依据国家有关方法、运用现代审计技术方法，对建设单位投资过程 （包括决策、设计、招投标、施工、竣工结算、决算）进行审计监督，作出客观公正的评价，并出具审计报告，以贯彻国家投资政策，维护国家或业主、施工等单位的合法权益，促进管理和廉政建设，提高投资效益的经济监督活动。而扶贫项目审计是基建审计中一个组成部分，但当前在脱贫攻坚这一大的历史背景下，扶贫项目审计将成为近几年我们审计工作中的重中之重，而且它具有资金量大、项目数量多、项目情况复杂等特点，因而也将是我们工作中的难点。

扶贫项目同其他基建项目一样同样需要通过项目申报、立项审批、招投标、施工、竣工结算等过程，目前我们审计手段一般都是通过事后审计来实现的，所以我们通过后期被审计单位提供的项目资料找出审计疑点显得尤为关键。进行扶贫项目审计是我一般首先从被审计单位提供的项目资料中找出项目的立项审批程序资料，扶贫项目的立项都是按年度以村为单位申报立项审批，仅有少数个别资金量大的项目单独申报立项审批。所以总体来说审批这阶段的审计会显得比较简单和轻松，但是也不能掉以轻心，有些项目往往问题也会出现在这一阶段。例如：某县的一个移民安置点项目，该项目投资2000万，审计时该项目已经完工，且部分移民搬迁户已经入住，项目由乡政府做业主，前期建设用地审批、建设规划许可证等均办理齐全，按理审批阶段应该不存在问题，但是在审计组开会交流时，财务审计小组反馈说这项目房子是由乡政府做业主建设的，交给移民搬迁户时，按2 000元/m2（圩镇同地段房价为4 000元/m2）收取房屋建设费用，当时我们就觉得疑惑了，这按2 000元/m2收费岂不是和房地产开发公司买卖房屋没区别了（只是相对更便宜点而已），但当初土地审批是土地供应性质却是划拨，划拨土地是无偿使用的，而该项目收费相当于该项目的土地有偿使用了，因而在乡镇府向移民搬迁户收费那一刻起，该项目的土地性质就发生了改变，因而乡政府应补缴该项目占用土地的土地出让金。例如：现在扶贫工作中，为了解决贫困户“两不愁、三保障”中的住房保障，政府建设了大量的保障房，然而有很多保障房由于种种原因（如赶工期应付检查），建设用地批准、建设规划许可证均未办理，使得很多保障房变成了名副其实的“违章建筑”，同时也对后期这些房屋产权的确权形成了障碍，一定程度加剧了国有或集体资产的流失风险。

扶贫项目由于项目资金来源基本都是政府投资，所以其避免不了招投标这一环节，目前招投标环节主要存在挂靠资质、围标串标、买卖标、虚假招投标等问题。先谈挂靠，所谓挂靠是指单位或个人以其他有资质的施工单位的名义，承揽工程的行为。前款所称承揽工程，包括参与投标、订立合同、办理有关施工手续、从事施工等活动。存在下列情形之一的，属于挂靠：（1）没有资质的单位或个人借用其他施工单位的资质承揽工程的；（2）有资质的施工单位相互借用资质承揽工程的，包括资质等级低的借用资质等级高的，资质等级高的借用资质等级低的，相同资质等级相互借用的；（3）专业分包的发包单位不是该工程的施工总承包或专业承包单位的，但建设单位依约作为发包单位的除外；（4）劳务分包的发包单位不是该工程的施工总承包、专业承包单位或专业分包单位的；（5）施工单位在施工现场派驻的项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人中一人以上与施工单位没有订立劳动合同，或没有建立劳动工资或社会养老保险关系的；（6）实际施工总承包单位或专业承包单位与建设单位之间没有工程款收付关系，或者工程款支付凭证上载明的单位与施工合同中载明的承包单位不一致，又不能进行合理解释并提供材料证明的；（7）合同约定由施工总承包单位或专业承包单位负责采购或租赁的主要建筑材料、构配件及工程设备或租赁的施工机械设备，由其他单位或个人采购、租赁，或者施工单位不能提供有关采购、租赁合同及发票等证明，又不能进行合理解释并提供材料证明的；（8）法律法规规定的其他挂靠行为。据行业统计目前中国建设工程项目由百分之九十是属于挂靠，只是分查处时困难与容易而已。扶贫项目领域项目由于项目多，但项目金额却不大，因而挂靠现象更为严重，这里谈到我遇到的两种比较容易查处的情况。第一种是从财务拨款着手，白条领工程款的基本全是挂靠，甚至连挂靠都不是，包工头为了省去从工程公司走账时交管理费的钱，铤而走险白条领工程款，这种情况一般函证相关工程公司就能够确定挂靠行为；第二种是从现场从业人员出发，包括合同、签证资料上签字人员，工程变更资料上的签字人员及相关项目资料上的签字人员，调取这些人员的劳动合同、工资流水、社会养老保险关系。如果无则确定挂靠关系。再说转包，所谓转包是指施工单位承包工程后，不履行合同约定的责任和义务，将其承包的全部工程或者将其承包的全部工程肢解后以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的行为。存在下列情形之一的属于转包：（1）施工单位将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；（2）施工总承包单位或专业承包单位将其承包的全部工程肢解以后，以分包的名义分别转给其他单位或个人施工的；（3）施工总承包单位或专业承包单位未在施工现场设立项目管理机构或未派驻项目负责人、技术负责人、质量管理负责人、安全管理负责人等主要管理人员，不履行管理义务，未对该工程的施工活动进行组织管理的；（4）施工总承包单位或专业承包单位不履行管理义务，只向实际施工单位收取费用，主要建筑材料、构配件及工程设备的采购由其他单位或个人实施的；（5）劳务分包单位承包的范围是施工总承包单位或专业承包单位承包的全部工程，劳务分包单位计取的是除上缴给施工总承包单位或专业承包单位“管理费”之外的全部工程价款的；（6）施工总承包单位或专业承包单位通过采取合作、联营、个人承包等形式或名义，直接或变相的将其承包的全部工程转给其他单位或个人施工的；（7）法律法规规定的其他转包行为。这里说一个我遇到的案例：某乡镇农村保障房项目，投资800万，公开招投标由外省A公司承建，项目共四栋，把圩镇周边五个村的农村保障房均集中在一起建设，在上户检查入住情况时，有户住户反映其卫生间漏水，他说他叫本村做这工程的李某某几次来维修均未回应，希望我们帮忙反馈下。当时我们就疑问了，工程不是公开招标由外地人施工承建的么，怎么会是本地人做的呢？带着疑问在其他几栋走访时，可以问下工程是谁施工的？反馈回来信息是这四栋分别由保障房所涉及的四个村的四个人承建的，回去查业内资料时，刚好也发现了这四个人预拨工程款的材料。在找四个人谈话后，确定该工程由圩镇一个做工程的曾某挂靠A公司中标该工程，然后分包给四人承建的事实。

扶贫项目由于基本都是农村基本设施建设，因而设计及施工都相对比较简单，技术含量也不高，因而现场审计结算时主要注意以下几个方面：一是材料采购方面，检查项目单位是否根据要求进行市场调研，以确定材料价格，排除施工单位故意抬高材料价格、增加工程造价的可能；二是设计变更方面，检查在建设单位是否严格按施工图施工并且不突破投标报价，对任何一方提出的工程设计变更，是否从申报制度上严格控制；三是施工组织设计方面，应审查施工组织设计是否从全局出发，抓重点抓难点，抓关键环节与薄弱环节，确保施工的连续性、节奏性和均衡性；四是索赔事项方面，重点检查索赔事项是否符合合同规定，索赔金额是否合理，是否存在违反国家法律法规的情形；五是结算环节工程量是否按规定的计算规则执行，有无多计、重计、漏计工程量；材料用量和价格是否合理，有无应调未调及定额规定不应调整而在结算中又调整材料的情况；费用计算程序和取费标准是否配套，有无低级高套、虚增取费项目、重复计费、随意提高计费基数等情况；工程预结算书计算结果是否正确，有无人为错算、多算的情况；深入施工现场，抽查核对设计图纸所记录的尺寸，有无错记工程量的情况。

审计作为国家治理体系中的重要组成部分，在精准扶贫工作中，贯穿始终，发挥着不可或缺的作用。党的十九大对坚决打赢脱贫攻坚战提出明确要求，要实现这一目标，脱贫工作仍然面临着较大压力和许多新挑战。在攻坚拔寨的关键时期，我们审计要充分发挥自己的功能，认真落实精准扶贫具体要求，做好自己本职监督工作，确保扶贫政策落到实处、扶贫资金使用精确、扶贫工作开展顺利，助力打赢脱贫攻坚战。