住宅建设用地使用权期满续期改革应当与增设房地产税配套进行

杨立新 李怡雯

《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中特别指出：研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。(1)《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第10条“健全增加城乡居民财产性收入的各项制度”中提到：“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。”因而，民法典物权编应当对住宅建设用地使用权期满续期问题作出回应。本文对此提出解决的思路和办法，即民法典物权编对住宅建设用地使用权期满续期的改革与房地产税法的制定应当结合在一起，配套进行。如此一来，不仅能解决好住宅建设用地使用权期满续期中的未决问题，也能制定好房地产税法，通过民法典物权编和房地产税收法律相互协调的规定，保护好人民的财产权、人身权和人格权，(2)习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2017年10月28日。报告中明确提到保护人民人身权、财产权、人格权。使我国城镇居民的个人利益与国家利益实现相互平衡。

一、 住宅建设用地使用权期满续期改革应与拟设的房地产税相配套

为贯彻《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的要求，对现行住宅建设用地使用权期满续期制度应当进行改革。回顾住宅建设用地使用权期满续期制度改革的背景可以发现，改革的核心是对税与费的抉择。随着房地产税法立法进程的展开，能够看到这一改革的基本方法，就是住宅建设用地使用权期满续期改革应与增设房地产税配套进行，取税去费。

(一) 住宅建设用地使用权期满续期制度改革的背景

物权法第149条第1款规定住宅建设用地使用权期满续期制度，即“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。该制度作为关乎我国城镇居民生存利益的根本性物权制度，尚存在缺陷。

1.住宅建设用地使用权期满续期制度是根本性物权制度

土地是自然人居住、生存的物质基础。在土地公有制背景下，住宅建设用地使用权是解决城镇居民居住、生存所需土地的根本性物权。鉴于住宅建设用地使用权最长期限为70年，住宅建设用地使用权期满自动续期成为稳定民心的根本举措。因此，住宅建设用地使用权期满续期制度关乎数亿城镇居民的生存利益，是解决数亿城镇居民居住、生存所需土地的根本性物权制度。

第一，土地是生存的物质基础。土地是人类生存必须依赖的财产。(3)参见高富平：《物权法原论》，法律出版社2014年版，第296页。一方面，人类的生活居住直接来源于土地。现代科学技术尽管可以使人能够上天下海，甚至可以登上月球、进入太空，但人类仍须在土地上生存，不可能永久离开土地。也就是说，每一个人都须有一块土地建筑房屋，使自己生活在其中。另一方面，人类的生存物品间接来源于土地，如食物、生活用品等，大多是汲取土地资源而来的。因而，在所有的物中，土地作为保障人类生存的物质基础以及创造财富的根本来源，是最重要的不动产。这不因私有制国家或者公有制国家而有所区别。

第二，住宅建设用地使用权是解决人的生存所需土地的根本性物权。解决自然人居住、生存所需土地的权属问题，基本上有两种方法：一是取得私有土地所有权，权利人能够占有、使用、收益、处分作为土地所有权标的物的土地；二是在政府保留土地所有权的情况下，自然人通过购买土地使用权而占有、使用土地，利用该土地使用权设立他物权甚至予以处分。前者是美、德、日等多数国家和地区采取的方法；后者是少数国家和地区的制度，例如英国和我国香港、澳门地区等。简言之，在解决人的生存土地的问题上，私有制国家与公有制国家有所不同。私有制国家往往是采用所有权的方法来解决，公有制国家则是采用用益物权的方法来解决。

我国实行土地公有制，这意味着城镇土地属于国家所有，(4)1982年以前，城镇居民的住宅所需土地，一是国有土地划拨，二是私人住宅的土地私有。1982年宪法将城镇土地全部收归国有，土地私有不复存在。1982年《中华人民共和国宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农村土地属于农民集体所有，任何人都不存在自己私有的土地。在公有制基础之上，解决人的生存所需土地问题，只能采取用益物权的方法。因此，农村土地归农民集体所有，每个农户有权取得一块宅基地使用权，建设住宅以供居住；城镇居民则须取得住宅建设用地使用权，使自己能够在土地上居住、生活。

较为特殊的是，城镇居民是通过购买商品房而一并取得住宅建设用地使用权的。不过，在绝大多数城镇居民眼中，购买商品房就是买房，并不关注购买商品房的同时所取得的住宅建设用地使用权，忽略了土地对其生存的极端重要性。不仅如此，政府也有意或无意地忽略土地对于人的生存的重要性。譬如，北京等地的不动产登记机构长期以来只登记住宅建筑物的所有权，不登记住宅建设用地使用权。居民受到潜移默化的影响，也就更加关注建筑物的所有权而忽略土地的住宅建设用地使用权。

然而，城镇居民必须要看到的是，住宅建筑物与住宅建设用地使用权的标的物即土地，都是不动产，但是价值更高且更重要的是后者。原因是，住宅总是有寿命的，取得后就会有折旧甚至灭失；而土地却是永久存在的不动产，极少发生灭失的后果。“有恒产者有恒心”中的“恒产”主要是指土地而非房屋。土地对于自然人而言，无论是取得所有权，还是取得永久性用益物权，都能够传承于子孙后代，不仅可以解决权利人本人的居住、生存问题，还能够被子孙后代所继承，解决后代的居住、生存问题。因而，土地作为自然人居住、生存不可或缺的物质基础，其之于人的重要价值是不言而喻的。这也意味着，与房屋所有权相比，住宅建设用地使用权更是事关亿万城镇居民生存利益的根本性物权。

第三，住宅建设用地使用权期满自动续期是稳定民心的根本举措。改革开放之初，国家拟将城镇居民住房制度由分配制改为商品制，而住房制度改革的关键环节就是进行土地使用权的改革。在没有更多经验积累的情况下，我国香港地区的土地使用权最长不得超过99年的做法具有可借鉴性。内地便参照香港地区的做法，建立了有期限的国有土地使用权，其中就包括最长期限为70年的住宅建设用地使用权。关于住宅建设用地使用权的续期问题，物权法(草案)曾经规定住宅建设用地使用权与其他建设用地使用权一样，到期后须申请续期，由政府批准是否续期。(5)参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室：《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》，北京大学出版社2007年版，第275页。这样的规定引起了广大城镇居民的不安，即购买商品房后却有可能因建设用地使用权到期后得不到续期而无法在土地上生存。为缓解亿万城镇居民的担忧，最终通过的物权法第149条第1款确认自动续期制度，即“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，稳定了城镇居民的不安情绪。经过10多年的实践可以看到，住宅建设用地使用权的70年期间届满后，经过自动续期，就成为一个无期限的土地用益物权，即永久性的住宅建设用地使用权。(6)参见杨立新：《70年期满自动续期后的住宅建设用地使用权》，载《东方法学》2016年第4期。将城镇居民享有的住宅建设用地使用权构建成永久性用益物权，与农村居民享有的永久性宅基地使用权相配套，才能构成我国人民对住宅用地永久性需求的稳固的物权法律保障。

2.住宅建设用地使用权期满续期的制度安排尚存在缺陷

物权法第149条第1款尽管规定了住宅建设用地使用权期满自动续期，但是后续的续期规则尚处于法律空白。

事实上，在物权法制定过程中，我们就对期满续期的制度安排进行过讨论。2006年《中华人民共和国物权法(草案五审稿)》第149条曾规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”在自动续期的规则下，人们虽免去了对政府不予续期的担忧，但对于续期收费问题仍然有所疑虑。为此，全国人大法律委员会经研究认为，住宅建设用地使用权续期后住户是否支付土地使用费的问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法以不做规定为宜。届时，可以根据实际情况再做慎重研究。(7)参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会民法室编著：《物权法立法背景与观点全集》，法律出版社2007年版，第67页。随即，物权法(草案六审稿)以及最终通过的物权法均删去了该条款的后段，只规定“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”；对自动续期后的法律安排则没有规定。

2016年4月，“温州事件”引起了人们的广泛关注和思考，又使住宅建设用地使用权的续期、收费等问题成为社会热点。为稳定民心，国土资源部在召开《自然资源统一确权登记办法(试行)》新闻发布会时，发言人表示，用“两不一正常”过渡性办法处理住房土地到期，即不需要提出续期申请、不收取费用，正常办理交易和登记手续。(8)这里的“两不一正常”，不是指70年期限的住宅建设用地使用权的续期问题，而是指不满70年期限的住宅建设用地使用权到期后的续期问题。不过，这里所说的办法只针对类似于温州情况，而不针对物权法第149条规定的自动续期问题。因此，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》提出要求，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排。

由此可见，住宅建设用地使用权制度作为保障民生的根本性物权制度仍然存在缺陷，不能使全社会形成对公民财产长久受保护的良好和稳定预期，住宅建设用地使用权期满续期制度改革势在必行。

(二) 住宅建设用地使用权期满续期制度改革的核心是税费抉择

对住宅建设用地使用权期满续期制度改革，各界不断建言献策，在很多重要问题上已经基本达成共识，甚至对住宅建设用地使用权70年期限届满经过自动续期而成为永久性用益物权的结论也没有明显的异议，存在争论的仅仅是自动续期后住宅建设用地使用权人是否要向政府支付对价以及如何支付对价的问题。值得注意的是，该问题指向的是住宅建设用地使用权70年期限届满之后的自动续期期间。这是因为，城镇居民购买商品房时不仅取得了房屋所有权，也取得了70年住宅建设用地使用权。在此期间，政府自然不得针对住宅建设用地使用权另行收费。

关于住宅建设用地使用权70年期限届满之后是否应当向政府支付对价以及如何支付对价的问题，学界主要有三种观点：一是认为，住宅建设用地使用权到期后应当无偿续期；(9)参见孙宪忠：《为什么住宅土地期满应无条件续期》，载《经济参考报》2016年4月25日。孙宪忠教授认为，依据我国土地所有权建立的法律思想，国家土地所有权不是按照传统民法规定的所有权取得方式取得的，而是“建立”起来的。建立国家土地所有权是为了实现社会主义的“均享地利”，即让一般民众直接地、普遍地享有土地的利益，而不是让政府从民众身上取得土地租金等一类的收入。此外，从土地价格的角度看，也不应该一再收取土地出让金。二是认为，住宅建设用地使用权应当有偿续期，但须进行类型化，区分生存保障性住宅用房和投资性住宅用房；(10)参见王林清：《建设用地使用权期限届满法律后果比较观察》，载《环球法律评论》2016年第4期。三是认为，应当以税金替代续期费用，不仅能够让国家的财政收入长流不断，也属于百姓可以承受的范围。(11)参见焦清扬：《住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研究》，载《判解研究》2015年第4辑。关于以税代费的观点，不少学者在论文中也有所提及，比如杨立新：《住宅土地使用权到期后，该如何自动续期》，载《人民论坛》2017年第3期；朱振：《财产权的两重性与住宅建设用地使用权续期的制度安排》，载《法制与社会发展》2017年第6期。国家则倾向于支付对价。《民法典分则各编(草案一审稿·物权编)[以下简称“民法典物权编(草案一审稿)”]第152条第1款就规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。”据此，住宅建设用地使用权期限届满应当支付对价，只是可以有所减免。

至此，住宅建设用地使用权自动续期改革逐渐聚焦于如何支付对价，也就是对税金与费用的抉择问题。民法典物权编(草案一审稿)的意见显然是去税取费，因为选择的是期满续期后缴纳“续期费用”，尽管也申明“缴纳或者减免”，以及“依照法律、行政法规的规定”进行，但基本立场明确。

(三) 拟设的房地产税为住宅建设用地使用权期满续期后的税费抉择提供了方法

直面住宅建设用地使用权期满续期后的税费抉择问题，从方法论的角度来看，首先需要明确这一问题的本质究竟是什么，即住宅建设用地使用权续期缴纳税费，是法政策问题，还是法技术问题。

萨维尼曾将问题划分为政治问题与法律问题，用以区别立法与法律科学不同的适用领域。(12)参见Reinhard Zimmermann, Codification: History and Present Significance of an Idea, op.cit., p113. 转引自石佳友：《民法典的“政治性使命”》，载《山东法官培训学院学报》2018年第1期。不过，今日的政治问题与法律问题已经胶着，“法律的存在与运作始终体现着的政治逻辑主线，即政治作为法律的存在根基、现实目的、实践背景和发展动因，一方面反映出法律对于政治的事实上和逻辑上的依赖性，另一方面也反映出政治对于法律在事实上和逻辑上的控制与决定性”。(13)姚建宗：《法律的政治逻辑阐释》，载《政治学研究》2010年第2期。在这个意义上，政治问题与法律问题无法作出明确的界分，但法政策与法技术问题之间形成内部区隔，前者偏向于政治决断，即立法政策的价值选择；后者偏向于规范选择，即立法技术的组织编排。

住宅建设用地使用权续期缴纳税费的选择并不属于住宅建设用地使用权本身的内容。(14)参见渠涛：《关于住宅建设用地使用权“自动续期”的思考》，载《法学家》2017年第2期。因而，无论是选择缴税还是缴费，最终取决于政治决断，是法政策问题。政治决断的合理性是一个幅度，而非一个点，在一定幅度的政治决断都可被认定为合理。(15)诸如关于诉讼时效的问题，学者认为，无论是选择三年还是五年，取决于政治决断。政治决断的合理性在于幅度，而非一个点。参见朱虎：《诉讼时效制度的现代更新——政治决断与规范技术》，载《中国高校社会科学》2017年第5期。在住宅建设用地使用权自动续期配套制度中，“无偿说”立足于一个点，也就是仅站在住宅建设用地使用权人的角度进行利益衡量，忽略了国家作为住宅建设用地所有权人的权益。与此相反，缴费或者缴税的策略则是站在二者的中端，因中和了国家作为所有人与居民作为使用权人之间的矛盾，得到了大多数学者的认可。(16)参见前引，焦清扬文。

毋庸置疑，在法政策层面，主张纳税的“费改税说”未囿于有偿或者无偿的固定模式，而是在标准范式上有所创新。在其达成普遍共识之后，仍然需要进行视域延展，即以何种税替代续期费用，是值得思考的。目前我国与房地产相关的税费分布在三个环节：一是开发环节的土地增值税、耕地占用税和土地出让金；二是保有环节的城镇土地使用税和房产税；三是交易环节的契税、营业税、印花税和城市维护建设税。(17)参见徐阳光：《房地产税制改革的立法考量》，载《税务研究》2011年第4期。不乏有学者主张以土地使用税或者房产持有税替代住宅建设用地使用权有偿申请续期的做法。(18)参见陈本寒、陈超然：《住宅建设用地使用权续期问题之探讨》，载《烟台大学学报》(哲学社会科学版)2017年第1期；朱广新：《论住宅建设用地使用权自动续期及其体系效应》，载《法商研究》2012年第2期；牛立夫：《论我国住宅建设用地使用权的附条件有偿续期》，载《海南大学学报》(人文社会科学版)2012年第6期。随着拟议中的增设房地产税，也有学者提出自动续期费用的制度设计要与房地产税结合起来考虑，避免两者的叠合而增加国家的治理风险。(19)参见孙良国：《住宅建设用地使用权自动续期的前提问题》，载《法学》2016年第10期。有的学者甚至特别指出，续费问题应该尽可能淡化，代之以征收房地产税来满足土地财政的需求。(20)参见前引，渠涛文。对此，笔者持赞同意见。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提到“加快房地产税立法并适时推进改革”；2018年3月5日十三届全国人民代表大会第一次会议召开，国务院总理李克强作政府工作报告时再次重申“健全地方税体系，稳妥推进房地产税立法”。这说明，制定房地产税法是必然趋势。将其与住宅建设用地使用权期满续期制度改革结合起来可以发现，拟增设的房地产税为住宅建设用地使用权改革的税费抉择提出了切实可行的方法，即以房地产税的征收替代续期费用作为住宅建设用地使用权期满续期改革的配套制度。

以房地产税代替续期费用，完全符合法政策层面的价值选择。按照《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》中关于“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”的要求，住宅建设用地使用权期满续期配套制度进行选择时，应当以此作为法政策层面的价值指引。以房地产税替代续期费用，不仅具有合理性根据，即房地产税中的地产税征税对象是住宅建设用地使用权；同时也具有正当性根据，即合乎比例原则、满足民众需求。如此一来，在房地产税与住宅建设用地使用权自动续期规则相互衔接的过程中，住宅建设用地使用权到期自动续期后由收费改为征税，能够有效地协调住宅建设用地使用权所有人即国家与住宅建设用地使用权人的利益冲突，使二者的权利得以充分实现，尤其是更容易为住宅建设用地使用权人接受，从根本上稳定住宅建设用地使用权人对国家的信心，持续推动形成住宅建设用地使用权人对住宅建设用地使用权长久受保护的良好和稳定预期。也就是说，取税去费的制度安排充分贯彻了《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的指导思想，是法政策层面下政治决断的具体化。

“法为人而立，而非人为法而生。”尽管增设房地产税的初始目的并非是完善住宅建设用地使用权自动续期的规则，但恰当地将其与住宅建设用地使用权自动续期规则相衔接，反倒是解决了这一物权法长期不能解决的重大难题。

必须指出的是，住宅建设用地使用权自动续期的配套制度选择虽以政治决断为基础，最终也需于规范技术层面确定国家作为住宅建设用地所有权人与居民作为住宅建设用地使用权人之间的利益关系，故以房地产税确定二者之间的关系时，还应当最终完成地产税与住宅建设用地使用权期满续期相配套时的具体制度设计。就这一立场观察，民法典物权编(草案一审稿)对住宅建设用地使用权到期续期“去税取费”的法律安排，并不符合这一要求，“取税去费”的法律制度安排才能切实贯彻《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》的要求，应当进一步完善。

二、 住宅建设用地使用权期满续期的法律安排选择地产税具有合理性

房地产税中的地产税是对住宅建设用地使用权课征的税收，故住宅建设用地使用权期满续期法律安排选择课征地产税具有合理性。

确定对个人资产税收课征是否具有合理性，关键在于课税对象是否具有可税性要素，即对个人资产课征税收，需要征税对象具备可税性。税法理论上的可税性包含两个层次的含义：一是指该课征对象应当具有经济利益，二是指此种课征应当符合社会正义的要求。(21)参见刘剑文：《房产税改革正当性的五维建构》，载《法学研究》2014年第2期。之所以可以对住宅建设用地使用权征收地产税，也是因为住宅建设用地使用权具有可税性，即住宅建设用地使用权不仅具有经济利益，而且此种税收课征也符合社会正义的要求。值得注意的是，是否拥有所有权并不是征税的必要前提。拥有长久的使用权利(如英国存在999年的土地使用权)时，也可以对其征税。(22)参见吴次芳等：《国有住宅用地使用权续期问题研究》，浙江人民出版社2017年版，第186页。故国家不会因住宅建设用地使用权不归住宅建设用地使用权人所有而无法向其征税。

(一) 住宅建设用地使用权具有经济利益

住宅建设用地使用权作为用益物权的一种，其权利性质是永久性用益物权，权利客体是土地，权利内容包括占有、使用、收益、处分权。上述三方面均是住宅建设用地使用权具有经济利益的表现形式。

第一，住宅建设用地使用权是永久性用益物权。《中华人民共和国物权法》第149条第1款规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”自动续期不仅意味着居民在住宅建设用地使用权续期时不附加任何条件，也意味着申请不受续期次数、续期期限的限制。也就是说，住宅建设用地使用权是一种永久性用益物权。这种永久性用益物权，其实就是权利人的一项永久性财产权，自然有权从中获得经济利益。也只有这样，才能够满足人对于利用土地生存、生活的需求。

第二，住宅建设用地使用权的权利客体是土地。土地作为一种重要的自然资源，具有极高的投资价值。一方面，土地与其他财产类似，可以通过投资获得收益；另一方面，土地区别于其他一般财产，具有永久性、安全性、公开性、供给有限性和必要性，(23)参见前引③，高富平书，第295-296页。其投资价值更为稳定。无论是国家作为所有权人向房地产开发商出让土地使用权，还是房地产商通过出卖转让土地使用权，抑或是住宅建设用地使用权人再行转让住宅建设用地使用权，均是利用土地获得投资价值。由此可见，住宅建设用地使用权的权利客体，即土地包含着巨大的经济利益，况且对于自然资源的利用，在绝大多数国家和地区都不是免费的，至少不是免税的。(24)参见前引，渠涛文。

第三，住宅建设用地使用权的权利内容包括占有、使用、收益、处分权。(25)《中华人民共和国物权法》第135条规定：“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。”《中华人民共和国物权法》第143条规定：“建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。”住宅建设用地使用权作为永久性用益物权具有类所有权性。(26)参见房绍坤：《物权法用益物权编》，中国人民大学出版社2007年版，第125页。除了需要遵循房地一体主义的原则外，其权利内容也包括占有、使用、收益、处分权。申言之，居民占有、使用房屋时，也是占有、使用住宅建设用地使用权；居民出租房屋获得租金收益时，也是出租建设用地使用权获得土地收益；居民转让或者抵押房屋时，住宅建设用地使用权一并转让或者抵押。通过对住宅建设用地使用权的占有、使用，体现的是权利人对住宅建设用地使用权的静态经济利益；通过对住宅建设用地使用权的收益、处分，体现的是权利人对住宅建设用地使用权的动态经济利益。

(二) 对住宅建设用地使用权税收课征符合社会正义要求

古罗马法学家乌尔比安曾言：“法来源于正义，正义如法之母。”(27)伯恩·魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第159页。法律是以权利和义务为内容的行为规范，必然涉及人类生活在利益和不利问题上得与予的考量，从而与一般意义上的正义观念发生紧密联系。(28)参见朱景文：《法理学》，中国人民大学出版社2015年版，第51页。在土地公有制下，建设用地使用权的设立是国家行使土地所有权的方式。其中，建设用地使用权人获得建设用地使用权是“得”，建设用地使用权人付出同等的对价是“予”。唯有得与予趋向平衡，才符合一般的正义理念。这一点不因住宅或者非住宅建设用地而有所区别。只不过，住宅建设用地使用权因受到公共利益因素的影响，无论是在私法上还是公法上，更需要以正义为依归。

住宅建设用地使用权与国外的地上权类似。德国学者认为，地上权作为一种用益物权，自土地所有权人角度观察，是一种限制物权，但该限制物权在法律上又受到如同土地之对待：它有自己的登记簿簿页，也可以像土地那样被设定负担，并受到土地所有权般的保护。(29)参见鲍尔·施蒂尔纳：《德国物权法》(上册)，张双根译，法律出版社2004年版，第648页。同样，住宅建设用地使用权不仅可以加之权利负担，比如设定抵押等；也可以受到类所有权的保护。这种保护在私法上体现为物权请求权，在公法上则体现为公共服务。不过，住宅建设用地使用权人获得相应的保护时，也需要付出同等的对价。土地出让金是私法层面住宅建设用地使用权人作为永久性使用权人向国家作为所有权人支付的对价；地产税则是公法层面住宅建设用地使用权人向国家提供公共服务支付的对价，也是明确所有权人与使用权人之间关系的方法。由此可见，住宅建设用地使用权的税收课征符合“有得有予”的社会正义要求。

因此，最终回归到房地产税中来可以看到，房地产税包括房产税与地产税。房产税是基于房屋所有权人享有房屋所有权而征收的税种；地产税是基于住宅建设用地使用权人享有永久土地使用权而征收的税种。这正是住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税的合理性所在。

三、 住宅建设用地使用权期满续期的法律安排选择地产税具有正当性

在住宅建设用地使用权续期后选择地产税具有合理性的基础上，住宅建设用地使用权期满续期的法律安排选择课征地产税也具有正当性。

正当性不同于合法性或合法律性，更多的是指向民众对制度的肯定与认同，关涉制度形成、运行与调整中的价值判断。(30)参见前引，刘剑文文。其内容也十分丰富，具体包括：第一，理性层面，正当性要求一种客观要素——符合某种客观标准；第二，经验层面，正当性要求一种主观要素——公众主观意志(服从意愿)的表达。(31)参见刘杨:《法律正当性观念的转变》，北京大学出版社2008年版，第51页。因此，住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税，理性层面必须与住宅建设用地使用权期满续期制度相协调，即合乎比例原则；经验层面必须符合民众的主观意志，即满足民众需求。

(一) 住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税合乎比例原则

一般认为，比例原则是评价公权力运用正当性的重要原则，其背后是衡量公权力之运用所欲实现的目的与后果之间的基本准则，(32)参见纪海龙：《比例原则在私法中的普适性及其例证》，载《政法论坛》2016年第3期。主要由三个子原则构成，分别是适当性原则、必要性原则与均衡性原则。(33)参见Vgl.Michael Stürner, Der Grundsatz der Verhältnismäβigkeit im Schuldvertragsrecht, Verlag Mohr Siebeck 2010, S.23.转引自郑晓剑：《比例原则在民法上的适用及展开》，载《中国法学》2016年第2期。住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税，自然也应当通过比例原则进行审查，并且逐一验证是否符合三个子原则的要求。

第一，适当性原则，即手段应当能够实现目的。住宅建设用地使用权自动续期配套制度的设立，是为了平衡土地所有权人与土地使用权人之间的利益关系。以地产税作为住宅建设用地使用权续期的配套制度，能够实现上述规范目的。一方面，国家作为土地所有权人通过收取税费获得了持续不断的收入；另一方面，城镇居民作为土地使用权人通过缴纳税费保障其取得的永久性土地使用权。最终，二者实现了实质意义上的互利共赢，利益关系自然得以平衡。

第二，必要性原则，即所要采取的手段在诸种可供选择的手段中是最温和的、侵害最小的，也就是俗称的“杀鸡焉用宰牛刀”。(34)参见余凌云：《论行政法上的比例原则》，载《法学家》2002年第2期。诚如前述，地产税、续期费用都可以作为规范的手段，不过，二者对自然人财产权的限制有所不同。以房地产税作为规范手段时，自然人只负有缴纳税金的义务。以续期费用作为规范手段时，有鉴于房地产税增设的必然性，权利人除了负有缴纳续期费用的义务外，还需另行缴纳地产税。在此情况下，权利人的财产克减更多。因而，与续期费用相比，地产税才是更为温和的、对民事主体侵害最小的规范方式。

第三，均衡性原则，即手段造成的损害与手段所能获得的利益之间达到相互均衡的状态。在将房地产税作为住宅建设用地使用权自动续期规则的配套制度时，其社会效益尤为突出。这是因为，房地产税负载了特定的社会意义，可以加深住宅建设用地使用权人享有永久使用权的信心，更加符合“有恒产者有恒心”的价值观。与此对应，房地产税对个人的损害仅限于公民财产的少量减少，能够实现损害与利益的均衡。

有学者形象的概括，比例原则是对手段与目的、手段与手段和权力行使的预期社会效益与权利的损害之间仔细推敲、计算的公式，比例原则下的立法是一种体现得失、能科学计算的精确立法。(35)参见郝银钟、席作立：《宪政视角下的比例原则》，载《法商研究》2004年第6期。住宅建设用地使用权自动续期规则与地产税制度相配套时，正是经过对上述内容的推敲计算才契合比例原则基本理念，从而符合正当性的客观标准。

(二) 住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税符合民众需求

《德国民法典》对物权行为规则的创设，就是为了满足德国工业化的交易需求。(36)Vgl.Prange, Friedrich Carl von Savigny und das Abstraktionsprinzip, in:Hoeren, Thomas (hrsg.) , Zivilrechtliche Entdecker, 2001, 78ff.转引自谢鸿飞：《中国民法典的生活世界、价值体系与立法表达》，载《清华法学》2014年第6期。同样，住宅建设用地使用权期满续期后的配套制度也应当直接回应民众的现实生活需求。在更为精细的观察中，笔者认为，住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税，能够满足民众的政治(法律)需求、经济需求、社会需求以及心理需求。

1.满足民众的政治(法律)需求

不言而喻的是，民众的政治(法律)需求并非秉持“多多益善”的理念，而是只要满足基本需要即可，故需要适当的立法节制。孟德斯鸠曾言：“我这么认为——而且在我看来，我写这本书的目的就是为了证明：节制精神应当是立法者的精神。”(37)孟德斯鸠：《论法的精神》(下卷)，许明龙译，商务印书馆2014年版，第682页。立法节制体现在两方面：一是法律节制，即在现有法律可以自给自足的情况下，不增加不必要的法律；二是规范节制，即恰当运用转介条款，避免不必要的重复。显然，通过立法节制，足以满足民众的法律需求，还能避免增加民众的法律负担。

按照加快房地产税立法、稳妥推进房地产税改革的要求，在完善住宅建设用地使用权续期规则上，与续期费用相比，以地产税作为住宅建设用地使用权自动续期的配套制度，可以不必再行设立一套续期费用的法律规则及相关配套制度，避免增加民众的法律负担。另外，转介条款概括提供了法律之间的接口，能够在需要的时候将特定的管制法“拉”进来。(38)参见茅少伟：《寻找新民法典：“三思”而后行——民法典的价值、格局与体系再思考》，载《中外法学》2013年第6期。对于住宅建设用地使用权自动续期缴纳地产税的问题，可以不必在民法典物权编中作出细节性规定，而是直接转介至房地产税法就能够满足民众的法律需求，为其应付住宅建设用地使用权的法律问题提供了相对自由的空间。

立法节制不仅体现了立法上的技术理性，而且体现了成本与效益的较量。以较小的成本就可以满足民众的法律需求时，何乐而不为？正如学者所言，只有得大于失的行为才是人们所追求的。而且，必须考虑各种社会格局的运行成本以及转成一种新制度的成本。在设计和选择社会格局时，我们应考虑总的效果。(39)参见罗纳德·H.科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2014年版，第39页。因而，从满足法律需求角度来看，以地产税作为住宅建设用地使用权自动续期改革的配套制度不失为最佳选择。

2.满足民众的经济需求

住宅建设用地使用权到期续期后缴纳税费的问题，直接影响权利人的财产克减。因而，判断相应的制度是否满足民众经济需求的标准，是权利人的财产是否有所减少以及减少数量的多少。

无偿续期这类善良的政策动议尽管出于善意，却没有考虑“基本生存保障性住宅用房和投资性住宅用房的区别”，以及一律免费续期后大量无房户的基本生存保障问题。(40)参见熊丙万：《中国民法学的效率意识》，载《中国法学》2018年第5期。因而，尽管其可以保证住宅建设用地使用权人的财产不必减少，却忽略了不享有相应权利的主体的财产问题。由此观之，该观点无法满足民众的整体经济需求。

在有偿续期的情况下，无论是缴费还是缴税，公民财产的减少已经不可避免，关键就在于减少多少。有学者提出，站在普通民众立场，从有偿续期的可行性来看，合一模式应是首选。(41)参见高一飞：《我国住宅建设用地使用权续期制度的构建》，载《内蒙古社会科学》2017年第4期。笔者认为，在房地产税必然增设的前景下，与同时缴纳续期费用和地产税相比，仅缴纳地产税可以总体上减少权利人的财产支出。因而，以地产税作为住宅建设用地使用权自动续期规则的配套制度，更加符合民众的经济需求。无独有偶，我国香港和澳门地区的土地使用权到期时，也是通过缴纳特定的税款以继续维持对土地的利用，整体上都没有很沉重的税负。(42)参见前引，吴次芳等书，第186页。这样的做法值得借鉴。

3.满足民众的社会需求

目前，国家提供公共服务的支出主要来源于土地出让金的收益。增设房地产税后，国家可以享有稳定的经济收入，可以充分满足民众的社会需求。一是，可以提供更多的公共服务。地产税作为住宅建设用地使用权人享受公共服务的对价，国家在获得相应的经济收益时，理应为住宅建设用地使用权人提供更多的公共服务。二是，可以让公共服务惠及更多民众。正如有学者所言，部分税收金额应该专门用于建立廉租房、公租房等领域，补偿土地个体化中的弱势群体。(43)参见侯学宾：《从配得到所有：住宅建设用地使用权续期的逻辑重构》，载《法制与社会发展》2017年第6期。况且，即便在实行土地私有制的国家，土地所有者也要交付房地产税，而这种税收的一个重要用途就是补贴那些居住得不到保障的群体。(44)参见孙煜华：《在宪法框架内设定住宅用地使用权续期方案》，载《法学评论》2016年第6期。三是，可以调节社会财富分配。税收是私权与公共福祉之间最大的调节器。(45)参见前引，渠涛文。建设用地使用权的首次出让、转让等流转方式均属于市场行为范畴。在此过程中所出现的社会财富分配不均，可以通过房地产税的再分配进行调整，在总体上增加社会公共福祉。

4.满足民众的心理需求

人本主义心理学家马斯洛把人类的需求归纳为五个层次，从低到高分别是生理需求、安全需求、情感和归属需求、尊重需求以及自我实现需求。除了生理需求外，其他类型的需求均为心理需求。立法者回应民众的上述心理需求时，需要回到民众中去，理解其真正的诉求。

众所周知，土地作为不动产的无期限与建设用地使用权的有期限本来就相互抵牾。但是，基于房地一体主义与住宅建设用地使用权自动续期规则，即使住宅建设用地使用权到期，居者仍然有其屋，其中“到期后自动续期”的规范功不可没。也就是说，人民群众因具备了基本的“衣食住行”物质条件，其生理需求顺理成章得到满足。在此基础上，因住宅建设用地使用权的永久性用益物权特性，人民群众获得了足够的安全感，达到“住有所居、居有所安”的目的。这正是安全需求得以满足的直接表现。

不过，对住宅建设用地使用权自动续期，民众的情感与归属需求、尊重需求以及自我实现需求是通过地产税作为配套制度来实现的。不同于续期费用，地产税承载了权利人更多的法感情。申言之，居民缴纳地产税时，实质上是住宅建设用地使用权人支付给国家提供公共服务的对价，亦即缴纳地产税是居民作为土地使用权人应负的公法义务。从这个意义上观察，这代表着国家(社会)对居民作为土地权利人身份的承认与接纳，也代表着居民作为住宅建设用地使用权人得到了外界的积极肯定与评价。由此，民众获得了归属感以及他人的尊重，也就是其情感和归属需求以及尊重需求得以满足。另外，居民在履行公法义务的过程中，对于住宅建设用地使用权人的身份认同感得以增强，恰好也满足了民众的自我实现需求。

《慎子》言：“法者，非从天下，非从地出，发乎人间，合乎人心而已。”住宅建设用地使用权期限届满续期的取税去费，正是立足于民众需求、符合人民群众内心期待的法律制度，也就是发乎人间、合乎人心的法律制度。在这样的制度安排下，必将推动形成公民对财产长久受保护的良好和稳定预期。民法典物权编(草案一审稿)第152条第1款关于“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定”，与这样的立法目的尚有差距，应当与增设房地产税的立法配套进行，使之成为保障人民居有所安、安居乐业的物权法律制度。

四、 住宅建设用地使用权期满续期课征地产税的具体制度设想

德国哲学家哈贝马斯指出，只有同时具备正当性和合法律性的政治秩序才能称得上公平正义，才能使社会长治久安。(46)参见哈贝马斯: 《在事实与规范之间——关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，上海三联书店2003年版，第533页以下。住宅建设用地使用权期满续期后选择地产税的合理性、正当性得以证成，下一步应当在立法上明确规定具体措施。

(一) 民法典物权编应当规定住宅建设用地使用权期满续期的基本规则

诚然，民法不是行政法，更不是税法，不宜规定本属于行政法调整内容的税费问题。(47)参见前引，渠涛文。为了避免超越法律部门的规范界限，民法不会以住宅建设用地使用权到期续期实行税收制更为合理为由，对其作出规范。但是，如果在民法典物权编中规定一条转介条款，将住宅建设用地使用权到期自动续期缴纳税金的制度适用税收法的规定特别是房地产税法上，则是顺理成章的。

有鉴于此，对于住宅建设用地使用权到期续期的后续法律安排，民法典物权编必须作出规定，以推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。基于这样的出发点和目的，应当以民法典物权编(草案一审稿)第152条第1款关于“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定”为基础，进行修改。

第一，应当继续坚持“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。住宅建设用地使用权到期自动续期是住宅建设用地使用权制度的基本规则。民法典要以此为根据，明确住宅建设用地使用权经过自动续期后，成为权利人的永久性用益物权，也就是权利人的“恒产”，从而增强公民财产长久受保护的社会信心。

第二，应当明确规定住宅建设用地使用权到期自动续期不再收取费用。根据民法典物权编(草案一审稿)第152条第1款后段关于“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定”，住宅建设用地使用权到期后仍然需要缴纳费用，只是存在减免的可能而已。如若继续遵循这样的规定，再在房地产税中规定收取地产税即住宅建设用地使用权税，将成为双重收费课税，让人民群众承担了过重的负担，显然是不可行的。因此，笔者建议，应当删除这一内容。与此同时，还应当明确规定“续期不缴纳费用”。如此一来，人民群众不仅不会再担忧双重课征费用，对住宅建设用地使用权的财产长久受保护的信心也会大幅度增强。

第三，应当设置转介条款。转介条款最重要的功能在于消解民法典在表面上所具有的封闭性，使得民法典能够求纯。(48)参见前引，茅少伟文。为了在民法典中实现这样的功能期待，住宅建设用地使用权期限届满缴纳税金的制度也应当设置转介条款，作为沟通民法典物权编与房地产税法的桥梁。具体而言，一是确定住宅建设用地使用权期满续期应当依法纳税，二是住宅建设用地使用权人缴纳税款应当依照国家税收法律进行。

综合上述内容，笔者认为，民法典物权编第152条第1款规定的内容应当是：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期不缴纳土地使用费用。自动续期的住宅建设用地使用权应当依照国家法律规定缴纳地产税。”

(二) 住宅建设用地使用权期满续期缴纳地产税的基本设想

1.住宅建设用地使用权的地产税的性质

拟议设置的房地产税，既包括房产税，也包括地产税。对住宅建设用地使用权人征收的地产税，是作为土地使用权人对国家履行的公法义务，界定的是土地使用权人与土地所有权人(国家)的权属关系。申言之，权利人通过缴纳出让金取得了70年住宅建设用地使用权，经过自动续期，权利人继续保有该土地，70年住宅建设用地使用权也就成为永久性用益物权。国家对于永久性用益物权征收地产税，就是土地使用权人对土地所有权人即国家应当负有的义务。因此，住宅建设用地使用权的地产税是保持土地使用权人与国家作为土地所有权人的长久的土地利用关系的税收证明。

2.纳税义务人

在地产税的征收中，住宅建设用地使用权人是纳税义务人。耶林说：“世上没有绝对的所有权——没有那种不需要考虑社会利益的所有权，这一观念已随着历史的发展被内化为人们心中的道德准则。”(49)Rudolph von Jhering，Der Geist des Römischen Rechts auf den Verschiede nen Stufen Seiner Entw icklung , 4.Aufl.,Teil.1,Breitkopf und Härtel,Leipzig,1878,S,7.转引自王利明：《民法的人文关怀》，载《中国社会科学》2011年第4期。既然没有绝对的所有权，自然不可能存在绝对的用益物权。(50)需要注意的是，不存在绝对的用益物权，并不意味着不存在永久性用益物权。也就是说，用益物权也需要考虑社会利益。税收正是出于社会利益的考量，促使用益物权人背负公法上的负担。政府则秉承“取之于民、用之于民”的理念，为用益物权人提供公共服务。因而，基于受益与付出相一致的原理，地产税是住宅建设用地使用权人获得公共服务所支付的对价，住宅建设用地使用权人是地产税的纳税义务人。值得注意的是，由于房地一体主义的要求，房产所有权的纳税义务人与住宅建设用地使用权的纳税义务人是同一纳税主体。不过，房产税和地产税始终是不同的税种，尽管房地合一，但纳税仍然不同。本文所讨论的都是住宅建设用地使用权人作为纳税人应当承担的纳税义务。至于房产税的问题，则不是本文的研究范围。

3.征税标准

居住是一种特殊的需求，即人对住房并不像对衣服、首饰那样有近乎无限的需要，通常也不会像衣服、首饰那样经常性地更换。(51)参见许德风：《住房租赁合同的社会控制》，载《中国社会科学》2009年第3期。不过，随着房地产市场的不断发展，投资型住宅用房风行于世，社会影响不佳。因而，尽管土地及其地上建筑物均属于房地产税的征税范围，但在具体征收时，应当区分生活保障型住宅用房与投资型住宅用房，根据不同的住宅和土地的使用用途采取不同的征税标准。申言之，对仅用于生活居住商品房的住宅建设用地使用权，课收微税，能够体现权利人与所有人的关系即可。对于投资性商品房的住宅建设用地使用权，提高税收。这样做的主要目的：一方面最大限度地保障居民的生存和生活需要；另一方面通过税收机制，排除额外享受住宅建设用地使用权自动续期的福利，(52)参见前引，朱广新文。抑制投机行为，促进房地产市场健康发展。

4.计税依据

“民为邦本，本固邦宁”的传统价值理念应当赓续。对住宅建设用地使用权征收地产税计税依据的选择，应当以保障人民生活安宁为首要标准。地产税以地产评估价格作为计税依据时，是最能实现这个目标的选择：一是能够调整土地级差收入，避免财富分配不均；二是能够合理设置税收负担，避免财产克减不均。同时，还需要注意以下三点。

第一，对住宅建设用地使用权人征收地产税，应当区分住宅建设用地使用权到期前还是届满后。住宅建设用地使用权70年到期前，权利人已经缴纳了70年的土地出让金。在此期间，不应当征收地产税。这是因为，此时税费同征同样会大大加重权利人的经济负担，对权利人并不公平。在制定房地产税法时设计地产税的征收，必须避让住宅建设用地使用权的70年期限，避免重复征收税费。

第二，应当区分住宅建设用地使用权的用途，按照不同的使用用途计征税金。首先，对于用于满足生活需要、生存需要的住宅用地，应当只征收象征性的地产税，不能征收过高，这是为了让人民群众享受应当得到的生活福利，实现居有所安的要求。其次，对用于高消费的住宅用地，征收的地产税应当高于生活保障居住用房的标准，这是为了让这一部分土地利益占有人对国家作出更多的贡献。最后，对于用于经营的住宅用地，例如将房屋进行租赁收取租金，应当适当比照经营用地的标准，征收更高的税金，承担更多的对国家的公法义务。必须明确的是，租房也是调整城市居民住宅需要的手段之一。因而，盲目指责购房出租谋利，空喊“房子是住的不是赚钱的”口号，是不正确的。在考虑到租房具有营利性的前提下，只要对出租人征收适当的税金，让其承担相应的义务，就能够既保障承租人的生活所需，又维护出租人的经营自由，达到良好的社会效果。

第三，对于那些有特殊优惠性的房改房、经济适用房、低保住房，则应当采取减税甚至免税的方法进行调节，使生活困难居民的基本生活居住能够得到保障。

5.税收减免

地产税的减免一般有三种理由：一是基于政府所有，二是基于公益用途，三是基于生活保障的实现。(53)参见前引，刘剑文文。住宅建设用地使用权人获得税收优惠的根据正是在于保障基本生活。为此，国家可以房地面积或者房地评估价值或者主要生活场所作为界定标准，设立一定范围内的免征额。针对弱势群体，比如老年人、残疾人、军人以及低收入群体等，应当借鉴美国的延期纳税制度与断路器制度，(54)延期纳税制度指的是老年人、残疾人、低收入群体和处于正在开发地区边缘上的农场主等纳税人的财产价值出现了大幅上升，而且这种上升不是由于纳税人自身原因所造成的，那么纳税人可以根据这项财产的原有价值纳税，但需要将所纳税款和应纳税款之间的差额进行记录，推迟到以后再缴纳；断路器制度指的是如果纳税人所缴纳的财产税与其收入之间的比例超过了断路器法律的规定，政府会将超额的一部分返还给纳税人，或减少其应纳的所得税额或直接支付给纳税人现金，作为对所得税税收返还的一种补充。参见黄凤羽:《美国财产税政策及其优惠机制》，载《涉外税务》2007年第7期。配有专门的优惠政策，以满足其基本的生活需要。

6.逾期缴税的后果

江平教授在住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会上指出，自动续期所蕴含的是没有缴费仍然有权居住，即不缴费只是限制民事流转，并不对民事权利产生影响。(55)江平教授在住宅建设用地使用权期限届满续期法律问题研讨会中作出的说明。参见前引，焦清扬文。笔者认为，住宅建设用地使用权自动续期规则的内涵也不因缴费或者缴税而有所改动。因而，住宅建设用地使用权人逾期缴纳地产税，其法律后果也应当是承担税法上的责任，其享有的民事权利不受影响。

五、 结 语

“人民的福祉是最高的法律。”住宅建设用地使用权如何规定期满自动续期的法律安排，直接关乎公民基本居住的生存保障问题、公民基本财产权利的归属问题以及整个社会的和谐稳定、安居乐业问题。(56)参见前引，王林清文。因而，针对住宅建设用地使用权期满续期缴纳税费的问题，法律应当始终以体察民众需求作为出发点，在法政策层面与法技术层面往返流转，以最终实现“但愿苍生俱饱暖”的理想抱负。为了回应上述问题，增设房地产税应当与住宅建设用地使用权自动续期改革配套进行，在民法典物权编和房地产税法之间形成互通的制度架构。这样不仅符合法政策层面的价值选择，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期；也符合法技术层面的规范配置，实现社会现实与最新立法动态的外在互动。