论检察民事公益诉讼的起诉主体

杨雅妮

内容提要：检察民事公益诉讼是由检察机关作为“公益诉讼起诉人”提起的各类民事公益诉讼，明确的“公益诉讼起诉人”是检察民事公益诉讼程序顺利启动的必要条件。虽然“两高”出台的一些规范性文件对检察民事公益诉讼的起诉主体做了规范，但遗憾的是，现有规定在维护公共利益、实现程序公正、提高诉讼效率、实现“两诉”衔接等方面仍存在缺陷，应通过赋予基层人民检察院起诉权、取消检察机关对环境资源类案件的集中管辖、完善“指定管辖”与“管辖权转移”制度以及实现起诉主体上的“两诉”衔接等措施，对检察民事公益诉讼的起诉主体进行科学规范。

一、问题的提出

早在试点阶段，最高人民检察院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）就对有权提起民事公益诉讼的检察机关进行了规范，内容涉及起诉主体的“地域”和“级别”、上级检察机关的指定管辖以及上下级检察机关管辖权的转移等具体事项。在检察民事公益诉讼制度“入法”之后，最高人民法院、最高人民检察院于2018年3月2日联合发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》），该解释延续了《实施办法》中的做法，仍将“一般”情形下起诉主体的“级别”限定为“市（分、州）人民检察院”。接着，在最高人民检察院民事行政检察厅2018年3月12日印发的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《指南》）中，再次对检察民事公益诉讼的起诉主体进行了规范。从这些规范性文件的内容来看，一方面，不论是《实施办法》《检察公益诉讼解释》，还是《指南》，都确立了应由“侵权行为地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院”作为起诉主体的原则。另一方面，为了应对具体案件中的特殊情况，《实施办法》和《指南》都通过“指定管辖”和“管辖权转移”对起诉主体的确定做了特别规定，体现了原则性与灵活性相结合的原则。

遗憾的是，现有规定在维护公共利益、实现程序公正、提高诉讼效率、实现“两诉”衔接等方面仍存在缺陷。实践中，由于对“一般”情形下起诉主体的“级别”“指定管辖”和“管辖权转移”的适用情形、适用程序、被指定或转移管辖后的检察机关以及刑事和行政附带民事公益诉讼的起诉主体等问题缺乏统一认识，给检察民事公益诉讼制度的顺利运行带来了障碍。在这种情况下，以现行规范为基础，从法律文本和司法实践双重视角入手，对检察民事公益诉讼的起诉主体进行分析和研究，具有重要的理论和实践意义。

二、规范解读：以法律文本为基础的分析

当前，不论是《民事诉讼法》第五十五条第二款，①《民事诉讼法》第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”还是《英雄烈士保护法》第二十五条第二款，②《英雄烈士保护法》第二十五条第二款规定：“英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院提起诉讼。”都只是笼统赋予了检察机关在民事公益诉讼中的原告资格，并未对具体的起诉主体做出规定。由此，对于检察民事公益诉讼起诉主体的确定，主要依赖于“两高”发布的一些规范性文件。

（一） “一般”情形下的起诉主体

对于“一般”情形下的起诉主体，主要是由《实施办法》第二条、③《实施办法》第二条规定：“人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。”《检察公益诉讼解释》第五条④《检察公益诉讼解释》第五条规定：“市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。”以及《指南》进行规范的，具体包括起诉主体的“地域”与“级别”（见表1）。

表1： “一般”情形下的起诉主体

由上可知，对于“一般”情形下的起诉主体，现行规定基本是一致的。在“地域”方面，除《检察公益诉讼解释》未明确规定外，《实施办法》和《指南》都将有权提起诉讼的检察机关规定为“侵权行为地或者被告住所地”人民检察院；在“级别”方面，不论是《实施办法》《检察公益诉讼解释》，还是《指南》，都将有权提起诉讼的检察机关规定为“市（分、州）人民检察院”，排除了基层人民检察院的起诉权。值得注意的是，与《指南》相比，《实施办法》在规定起诉主体的“地域”时多了“损害结果地”人民检察院，这是否意味着需要将“损害结果地”单独列出呢？笔者认为，根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十四条的规定，⑤最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二十四条规定：“民事诉讼法第二十八条规定的侵权行为地，包括侵权行为实施地、侵权结果发生地。”“侵权行为地”应当包括“损害结果地”。因此，既然《实施办法》中已经规定了“侵权行为地”，就完全不需要再将“损害结果地”单独列出。

（二）“指定管辖”时的起诉主体

指定管辖是上级人民检察院指定其辖区内的其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院对民事公益诉讼案件行使管辖权的制度。在《实施办法》和《指南》当中，都对“指定管辖”制度做了规定（见表2）。

表2：《实施办法》与《指南》对“指定管辖”的规定

由上可知，第一，在适用情形方面，《实施办法》规定，上级人民检察院只有在“有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权”时，才能“指定管辖”；而在《指南》中，并未规定具体的适用情形，而是直接赋予了上级人民检察院“根据案件情况”进行指定的权力。第二，在适用程序方面，《实施办法》规定，指定管辖的权力完全归于上级人民检察院；而在《指南》中，则要求上级人民检察院要“与人民法院沟通协商后共同指定”，这就意味着，上级人民检察院在指定管辖时，必须考虑人民法院的意见。第三，在被指定的检察机关方面，由于《实施办法》是在试点阶段颁布的，因此其仅将被指定检察机关限定为“本区域其他试点地区人民检察院”；而在《指南》中，则将被指定检察机关扩大为“辖区内其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院”。

除以上外，在2019年1月2日最高人民检察院与生态环境部等九部委印发的《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》（以下简称《意见》）中，还专门针对环境资源类检察民事公益诉讼案件的指定管辖做了规定。根据《意见》要求，上级检察机关在根据案件情况指定管辖时，需要综合考虑“生态环境损害程度、社会影响、治理效果等”因素，初步明确了指定管辖时需要考虑的一些因素。

（三） “管辖权转移”时的起诉主体

“管辖权转移”是上下级人民检察院对民事公益诉讼管辖权的一种内部调整，会对起诉主体的“级别”产生直接影响。为了体现在起诉主体确定方面的灵活性，《实施办法》和《指南》都对“管辖权转移”做了规定（见下页表3）。

表3：《实施办法》与《指南》对“管辖权转移”规定

以此为据，省（自治区、直辖市）人民检察院可因“管辖权向上转移”而成为起诉主体，基层人民检察院也可因“管辖权向下转移”而成为起诉主体。如在浙江省首例由检察机关提起的环境民事公益诉讼——“开化县人民检察院诉衢州瑞力杰化工有限公司案”⑥《浙江检察机关公益诉讼第一案今日宣判》，开化县人民检察院网：http://www.zjkaihua.jcy.gov.cn/jcdt/201803/t20180326_2168947.shtml，2018年11月18日访问。中，就经浙江省人民检察院批准，由开化县人民检察院于2017年12月7日以瑞力杰公司为被告向开化县人民法院提起了民事公益诉讼。但是，从《实施办法》和《指南》的内容来看，对于管辖权转移的规定并不完全一致。一方面，对于“管辖权向上转移”的案件范围，两者的规定不一致。《实施办法》第二条对此没有具体规定；而在《指南》中，则将“管辖权向上转移”的案件范围限定为“重大、疑难、复杂案件”。另一方面，对“管辖权向下转移”的适用程序，两者的规定不一致。《实施办法》第二条规定“管辖权向下转移”应“报请上一级人民检察院批准”；而在《指南》中，则规定应“经省级人民检察院批准”。

（四）刑事附带民事公益诉讼的起诉主体

对于刑事附带民事公益诉讼的起诉主体， 《检察公益诉讼解释》第二十条⑦《检察公益诉讼解释》第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。”和《指南》都做了规定。据此，检察机关对相关犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼时，应“由办理刑事案件的人民检察院”一并提起，也就是说，在刑事附带民事公益诉讼中，应以《刑事诉讼法》关于管辖的相关规定来确定起诉主体。即：从“地域”来看，附带民事公益诉讼的起诉主体可能是“犯罪地”人民检察院，也可能是“被告人居住地”人民检察院；从“级别”来看，以基层人民检察院为主的四级检察机关均可能成为附带民事公益诉讼的起诉主体。这是因为根据《刑事诉讼法》的规定，绝大多数“破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益”的犯罪行为是由基层人民法院管辖的，相应地，这类案件就应当由负责办理刑事案件的基层人民检察院“一并提起”附带民事公益诉讼。

事实上，早在《检察公益诉讼解释》实施之前，司法实践中就已经开始探索由提起公诉的人民检察院一并提起附带民事公益诉讼。如在“湖北省利川市人民检察院诉吴明安等人生产销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案”⑧周伟：《湖北省利川市人民检察院诉吴明安等人生产销售不符合安全标准食品刑事附带民事公益诉讼案》，载《中国检察官》2018年第14期。中，利川市人民检察院就既是刑事诉讼中的“公诉人”，又是附带民事公益诉讼的“公益诉讼人”。值得注意的是，在刑事诉讼中，如果“法律规定的机关和有关组织”已经针对犯罪行为所造成的公共利益侵害提起了民事公益诉讼，检察机关则不应再重复提起。

（五）行政附带民事公益诉讼的起诉主体

根据《实施办法》第二十九条的规定，⑨《实施办法》第二十九条规定：“人民检察院提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。”行政公益诉讼案件的起诉主体既可能是“基层人民检察院”，也可能是“市（分、州）人民检察院”，但对于行政附带民事公益诉讼的起诉主体，不论是《实施办法》《检察公益诉讼解释》还是《指南》，均未做出明确规定。根据最高人民检察院在“吉林省白山市检察院诉白山市江源区卫生和计划生育局及江源区中医院行政附带民事公益诉讼案”⑩该案是全国首例行政附带民事公益诉讼案，于2017年1月4日被最高人民检察院发布为指导性案例，最高人民法院也将该案纳入环境公益诉讼十大典型案例。具体案件情况参见《第八批指导性案例》，中华人民共和国最高人民检察院网：http://www.spp.gov.cn/jczdal/201701/t20170104_177552.shtml，2019年7月8日访问。中的指导意见，检察机关提起行政附带民事公益诉讼案件，“原则上由市（分、州）以上人民检察院办理。……有管辖权的市（分、州）检察院根据《实施办法》第二条的规定将案件交办的，基层人民检察院也可以提起行政附带民事公益诉讼”。①参见前引⑩。

三、问题分析：基于文本与实践的双重视角

基于以上分析，虽然从《实施办法》到《检察公益诉讼解释》再到《指南》，都曾试图对检察民事公益诉讼的起诉主体进行规范，但截至目前，一是已有的规范性文件绝大多数是由“两高”出台的，由其对公益诉讼程序进行规范，明显违反了《立法法》第八条②《立法法》第八条规定：“下列事项只能制定法律：……（十）诉讼和仲裁制度；……”关于诉讼程序立法权限的规定；二是现行规定的部分内容和司法实践中的一些探索，既不利于维护公共利益、实现程序正义、提高诉讼效率，也不利于“两诉”衔接的顺利实现。

（一）不利于维护公共利益

作为我国的法律监督机关，检察机关提起民事公益诉讼的根本目的在于维护公共利益，这同时也是检察机关所承担的公益诉讼职能的具体体现。但是，现行规定和司法实践中的一些探索却明显不利于对公共利益的维护。

第一，现行规定不利于检察机关及时发现案件线索。发现案件线索是提起民事公益诉讼的起点，而现行规定将“一般”情形下的起诉主体规定为“市（分、州）人民检察院”，不利于检察机关及时发现案件线索。这是因为，从实践中看，检察机关履行刑事公诉职能和侦查监督职能是其提起民事公益诉讼的重要线索来源，而根据《刑事诉讼法》的规定，绝大多数刑事案件的批准或者决定逮捕、审查起诉、提起公诉等是由基层人民检察院承担的，而不是“市（分、州）人民检察院”，这就使得“市（分、州）人民检察院”往往需要通过基层人民检察院才能发现案件线索，不利于及时维护公共利益。

第二，现行规定不利于检察机关行使调查核实权。根据现行规定，检察机关提起民事公益诉讼时，必须提交“被告的行为已经损害社会公共利益的初步证明材料”，这就要求检察机关在起诉前必须通过调查获取一定的证据。而从我国检察机关的设置来看，“市（分、州）人民检察院”在级别上与中级人民法院相对应，不仅在数量上远少于基层人民检察院，而且距离侵权行为地或被告住所地较远，不利于及时发现公共利益受侵害的相关证据。

第三，司法实践中的一些探索不利于维护公共利益。以“指定管辖”为例，甘肃省人民检察院曾于2017年12月26日正式实施了《关于对全省环境资源类案件集中管辖归口办理的通知》（以下简称《通知》）。《通知》规定，对于“全省范围内具有重大影响的涉环境保护、矿产、大气、水、土壤等资源保护开发利用的”公益诉讼案件，在提起民事公益诉讼时应当由矿区分院提起。而从矿区分院的实际来看，在《通知》实施之前，其尚未办理过任何民事公益诉讼案件。与之前全省14个市（州）人民检察院的民行部门相比，矿区分院不仅检察力量相对较弱、缺乏办案经验，而且在发现案件线索、提起诉讼以及实施有效的攻击防御等方面都存在困难，由其作为起诉主体提起环境资源类民事公益诉讼，不利于对公共利益的维护。这种担忧已在司法实践中得到证实，据笔者了解，自《通知》实施以来，截止2019年10月31日，矿区分院仍未提起过任何一起民事公益诉讼案件。

（二）不利于实现程序正义

作为民事诉讼的首要价值，“程序的正义观念是以发生、发达于英国法并为美国法所继承的‘正当程序’（due process）思想为背景而形成和展开的”，③[日]谷口安平：《程序的正义与诉讼》，王亚新、刘荣军译，中国政法大学出版社2002年版，第4页。体现了诉讼程序对人的主体性的认知与尊重。自该概念提出以来，中外法学家从不同角度对程序正义的标准进行了探索。丹宁勋爵将法律的正当程序解释为“法律为了保持日常司法工作的纯洁性而认可的各种方法：促使审判和调查公正地进行，逮捕和搜查适当地采用，法律救济顺利地取得，以及消除不必要的延误等等”。④[英]丹宁勋爵：《法律的正当程序》，李克强、杨百揆、刘庸安译，商务印书馆1984年版，第1页。约翰·罗尔斯则认为，即使在诉讼程序这样一种“不完善的（imperfect procedural justice）程序正义”当中，也存在判断程序正义与否的“独立的标准”，“例如法官必须是独立的、公正的，而且不能判决他自己的案子。各种审判必须是公平的、公开的，不能因公众的吵闹而带有偏见。自然正义的准则要保障法律秩序被公正地、有规则地维持。”⑤[美]约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社1988年版，第236-237页。尽管学者们对程序正义的标准理解不一，但仍可以总结出一些不同于实体正义的独立标准，如中立、平等、参与、理性、及时、终结等，这些具体标准也应当成为我们研究检察民事公益诉讼起诉主体的指导准则。

从当前的规定来看，关于“指定管辖”的规定明显违背了程序正义的基本要求。这是因为，在检察民事公益诉讼中，对于被告方而言，由什么“地域”和“级别”的检察机关提起诉讼，不仅决定了受诉法院的“地域”和“级别”，而且对自己的程序利益和实体利益影响重大。而根据《指南》的要求，上级人民检察院在指定管辖时，应“与人民法院沟通协商后共同指定”。显然，这种由一方当事人与人民法院共同决定起诉主体的做法不仅损害了被告方的程序利益，影响了人民法院的中立地位，而且直接导致民事诉讼结构的扭曲和变形，违背了程序正义的基本要求。

不仅如此，既然是“沟通协商”，就存在协商不成的风险，当上级人民检察院与人民法院协商不成时，就会出现比较尴尬的局面，甚至违背“同级起诉”的原则。这在实践中已得到证实，如据笔者了解，在“浙江省开化县人民检察院诉衢州瑞力杰化工有限责任公司环境民事公益诉讼案”⑥该案为最高人民法院2018年11月28日发布的人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例之一。具体案情参见《人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例》，中华人民共和国最高人民法院网：http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-132681.html，2019年7月8日访问。中，在提起诉讼之前，衢州市人民检察院就曾跟法院协商过管辖问题，但法院的意思是先由检察机关起诉，等诉过去之后再指定开化县人民法院管辖，最终，该案由开化县人民检察院向衢州市中级人民法院提起民事公益诉讼，违背了我国长期以来形成的“同级起诉”原则。

（三）不利于提高诉讼效率

诉讼效率是民事诉讼又一重要价值目标。从现行规定来看：一方面，将“一般情形”下起诉主体的“级别”规定为“市（分、州）人民检察院”不利于节约司法资源。这是因为，根据“司法金字塔”结构和职能分层理论的要求，除重大、疑难、复杂案件以外，民事案件原则上应由基层人民法院管辖。而从检察民事公益诉讼的实践来看，并不是所有案件都属于“重大、疑难、复杂案件”，相反，有相当一部分案件案情相对简单、涉案标的额不大、损害结果也比较有限。对于这类案件，如果一概由“市（分、州）人民检察院”作为起诉主体，由中级人民法院进行审理，则“案件的线索排摸、调查取证一般就要由基层检察机关和市级检察机关共同进行，再由市级检察机关履行其他诉讼程序”，⑦吴海潮、胡公枢：《检察机关提起环境民事公益诉讼的问题检视》，载《中国检察官》2018年第4期。不仅导致案件的流程变得复杂，而且使调查取证过程中耗费的司法资源明显增加。尤其是当被告不服一审判决时，可能会导致案件上诉到省高级人民院甚至最高人民法院，既违背了法院职能分层理论的要求，也将极大地提高当事人的诉讼成本。

另一方面，起诉主体的确定过于繁琐，不利于提升诉讼的效率。以环境资源类民事公益诉讼为例，为了顺应环境司法专门化的趋势，各地基本都针对案件的具体情况，规定了不同情形下的起诉主体。如在甘肃省，根据《通知》规定，应由矿区分院受理管辖“全省范围内具有重大影响的涉环境保护、矿产、大气、水、土壤等资源保护开发利用的……公益诉讼案件”；各市（州）人民检察院所在地的区（市）基层人民检察院受理管辖“本市州辖区内涉环境保护、矿产、大气、水、土壤等资源管理开发利用的……公益诉讼案件”；而根据甘肃省人民检察院2018年5月29日通过的《关于对全省林区检察院管辖调整的通知》（甘检发〔2018〕5号），林区检察分院所辖的子午岭林区人民检察院、祁连山林区人民检察院、白龙江林区人民检察院、小陇山林区人民检察院及洮河林区人民检察院五家基层人民检察院负责管辖“辖区内发生的各类一审刑事案件及民事行政公益诉讼案件”，有权就“辖区内发生的”民事公益诉讼案件提起诉讼。以上做法，导致部分既涉及“资源保护开发利用”，又属于林区人民检察院“辖区内发生的”的民事公益诉讼案件，在起诉主体的确定上比较复杂，影响了诉讼的效率。

（四）不利于实现“两诉”衔接

这里的“两诉”衔接既包括检察民事公益诉讼与刑事诉讼之间的衔接，也包括检察民事公益诉讼与行政公益诉讼之间的衔接。从现行规定来看，不论是刑事诉讼，还是行政公益诉讼，主要是由基层人民检察院作为起诉主体提起的，而检察民事公益诉讼则一般应由“市（分、州）人民检察院”提起，这种“级别”上的鸿沟不消除，不仅难以实现法律的平等性要求，也使得“两诉”衔接几乎不可能实现。具体表现为：

第一，难以实现法律的平等性要求。以刑事附带民事公益诉讼为例，根据现行规定，检察机关提起附带民事公益诉讼是可以选择的，如果其选择在刑事诉讼中附带提起，则起诉主体绝大多数情况下为“犯罪地或被告住所地基层人民检察院”；而如果其选择在刑事诉讼结束后按照民事诉讼法的相关规定在履行诉前程序后提起，则起诉主体一般为“侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院”。在这种情况下，对于同一侵害公共利益的行为，仅由于提起诉讼的时间不同，就影响到受诉法院的“地域”和“级别”，从而使当事人获得完全不同的程序保障，违反了法律的平等性要求。

第二，难以实现起诉主体的“衔接”。这主要体现在行政附带民事公益诉讼中。根据《实施办法》第二十九条的规定，在行政公益诉讼中，如果被告不属于“县级以上人民政府”，则原则上应由基层人民检察院作为起诉主体；而根据最高人民检察院的案例指导意见，则要求行政附带民事公益诉讼的起诉主体原则上应为“市（分、州）以上检察院”。在这种情形下，行政附带民事公益诉讼的起诉主体就可能会与《实施办法》第二十九条的规定相冲突，难以实现“两诉”“衔接”。

第三，难以实现审判组织的“衔接”。这主要体现在刑事附带民事公益诉讼中。实践中，绝大多数刑事附带民事诉讼案件是由“基层人民检察院”向基层人民法院提起，由审理刑事部分的“同一审判组织”对附带民事公益诉讼部分进行审理的，相应地，其审判组织也是按照《刑事诉讼法》的规定组成的三人合议庭；而根据《人民陪审员法》第十六条的规定，⑧《人民陪审员法》第十六条规定：“人民法院审判下列第一审案件，由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行：……（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件；……”民事公益诉讼案件则应当由人民陪审员和法官组成七人合议庭进行审理。可见，现行规定也造成了“两诉”在审判组织方面的差异，给“两诉”衔接的实现带来了障碍。

四、修正与完善：对起诉主体的科学规范

综上所述，要有效解决起诉主体确定方面存在的问题，必须遵循理论联系实际的方法，以《人民检察院组织法》为基础，在充分认识和尊重检察权行使规律和民事公益诉讼特点的基础上，尽快制定《公益诉讼特别程序法》，对检察民事公益诉讼的起诉主体进行规范。

（一）明确赋予基层人民检察院起诉权

目前，不论是从诉讼目的、诉讼效率等理论层面考虑，还是从司法实践层面考虑，都应将基层人民检察院规定为主要的起诉主体。理由在于：

第一，由基层人民检察院作为起诉主体有利于维护公共利益。基层人民检察院不仅承担着绝大多数刑事案件的批准或者决定逮捕、审查起诉、提起公诉等职责，而且距离侵权行为地或被告住所地比较近，由其作为检察民事公益诉讼的起诉主体，具有案件来源多、取证及时方便、便于提起附带民事公益诉讼等诸多优势，有利于及时制止违法行为，最大限度地维护公共利益。

第二，由基层人民检察院作为起诉主体有利于提高诉讼效率。对此，有学者早就指出，对于“涉及国家利益的‘国旗案’，涉及公序良俗的‘婚姻无效案’，涉及国有资产流失的案件”⑨刘华英：《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》，载《当代法学》2016年第5期。等，往往更适宜于由基层人民检察院作为起诉主体提起民事公益诉讼。不仅如此，从近年来的实践来看，有相当一部分案件影响范围相对较小、案情不十分复杂、损害结果也比较有限，对于这类案件，应借鉴国外做法，通过案件分流，由基层人民检察院作为起诉主体提起诉讼，以提高诉讼效率。

第三，由基层人民检察院作为起诉主体是我国司法经验的总结。早在公益诉讼试点之前，基层人民检察院就是提起民事公益诉讼的主导性力量。为了了解具体情况，笔者收集了自2002年至2015年⑩之所以将统计时间截止到2015年，是因为2015年出台的《实施办法》将有权提起民事公益诉讼的检察机关“级别”明确规定为“市（分、州）人民检察院”，在《实施办法》实施之后，各地基本都是遵循该规定，由“市（分、州）人民检察院”作为起诉主体来提起诉讼的。媒体公布的21件检察民事公益诉讼案件（包括附带民事公益诉讼），发现只有1例是由市级人民检察院提起的（参见上页表4）。

表4：部分检察民事公益诉讼案起诉主体的“级别”

现阶段，我国检察民事公益诉讼制度仍处于初创阶段，让基层人民检察院作为起诉主体提起诉讼，既是司法实践的客观需要，也有利于尽快完善检察民事公益诉讼制度。至于基层人民检察院作为起诉主体可能面临的一些障碍，可以“参照原自侦案件上提一级的办案模式，通过上级检察机关决定立案的方式进行督促解决。”①参见前引⑦，吴海潮、胡公枢文。值得注意的是，在赋予基层人民检察院起诉权之后，应对其有权提起诉讼的案件范围做出规定。在这方面，可借鉴学界的研究成果，将公共利益划分为“私化的公共利益”和“纯粹的公共利益”，②“私化的公共利益”的理念源于公共利益乃私人利益的总和的观念，主要包括两种形态：一种是“扩散性利益”，是指违法行为侵害了多数人的私人利益，损害呈现扩散性特征，因受害人和受害利益广泛而具有了公共利益的特征。另一种是“集合性公共利益”，是指违法行为的受害者集中在某一范围或某一特殊群体中，如因身高、性别、残疾、地域等受歧视而引发的案件，特定学校向一届学生不正当收费引发的案件等。“纯粹的公共利益”主要是指一般意义上的宪法秩序、公共秩序或社会普遍的利益，不包括给具体的公民、法人或其他组织造成的直接损害。具体参见刘华英：《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》，载《当代法学》2016年第5期。前者主要由“市（分、州）人民检察院”提起诉讼，由中级人民法院管辖；后者由于没有牵涉到具体公民的权益，原则上应由基层人民检察院向基层人民法院提起。

（二）取消检察机关对环境资源类案件集中管辖的规定

从近年来的探索来看，检察机关在确定环境资源类案件的起诉主体时，明显受到了人民法院跨区域集中管辖的影响。以甘肃省为例，在前述《通知》中，指定矿区分院集中管辖“全省范围内具有重大影响的环境资源类公益诉讼案件”的做法，就明显受到甘肃省高级人民法院《关于环境资源类案件的跨区域集中管辖实施意见（试行）》的影响。在这种情况下，我们需要思考的是，在环境资源类民事公益诉讼中，起诉主体的确定是否需要与人民法院的跨区域集中管辖相对应？

对此，笔者是持反对意见的。这是因为，在我国，人民法院和人民检察院在职能定位、权力性质及运作规律方面均不相同，“法院履行司法裁判职能，而检察机关则行使‘检察监督’职能。”③陈瑞华：《司法体制改革导论》，法律出版社2018年版，第83页。在检察民事公益诉讼中，人民法院作为中立的司法裁判者，应以维护司法正义为目的，具有被动性和中立性，而检察机关作为公共利益的代表，应以维护公共利益为目的，具有主动性和积极性。因此，在确定环境资源类民事公益诉讼案件的起诉主体时，应充分考虑到检察机关履行公益诉讼职能的客观需要，以是否有利于维护环境公共利益为基本标准，将起诉权配置给公益诉讼能力最强的主体，而不能简单地与人民法院的集中管辖相对应。不仅如此，“制度实施总是有条件的，不顾及条件，不对条件尤其是不利性条件进行评估就难以收到制度实施成效，最终会导致制度运行失败。”④张卫平：《民事诉讼检察监督实施策略研究》，载《政法论坛》2015年第1期。将全省、自治区、直辖市范围内具有重大影响的环境资源类民事公益诉讼案件交给矿区分院进行集中管辖的规定，就没有充分考虑到制度实施的条件，应当予以取消。

值得注意的是，在最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发的《意见》中，虽然指出要在环境资源类案件中“探索立案管辖和诉讼管辖适当分离”的制度，但从其内容来看，要求“一般移送集中管辖法院对应的检察院提起诉讼”的做法，依然没有充分考虑到与集中管辖法院对应的检察院在检察力量、办案能力与经验等方面是否适合作为起诉主体，从而可能给环境公共利益的维护造成不利影响。

（三）完善“指定管辖”与“管辖权转移”制度

针对当前“制定管辖”与“管辖权转移”运作中存在的问题，应从以下方面进行完善。

第一，明确规定上级人民检察院指定管辖的法定情形。前已述及，在不同的规范性文件中，对“指定管辖”适用情形的规定并不一致，这不仅给上级人民检察院行使指定管辖权带来了困惑，而且造成了司法实践中的混乱，应在未来立法中对“指定管辖”的适用情形做出明确规定。

第二，取消“与人民法院沟通协商后共同指定”的规定。为了避免“沟通协商后共同指定”的做法给程序正义带来的损害，应将指定管辖权完全交予上级人民检察院，由其依照法定程序和标准指定起诉主体，再由被指定的检察机关按照“同级起诉”的原则将案件诉至同级人民法院。

第三，取消对“管辖权向上转移”适用范围的限制。“管辖权向上转移”是检察机关对起诉主体的“级别”进行的一种内部调整，原则上不会损害到当事人的程序利益和实体利益，因而没有必要对其适用范围进行限制。因此，应取消《指南》其限定为“重大、疑难、复杂案件”的规定，只要上级人民检察院认为有向上转移的必要，就可以做出决定，由其作为起诉主体提起诉讼。

第四，对“管辖权向下转移”的适用程序做出明确规定。“管辖权向下转移”在实质上是将本应由高级别检察机关提起诉讼的案件交给了低级别检察机关去行使起诉权，会直接影响到受诉法院的“级别”，因而对当事人的程序利益和实体利益都具有实质性影响。因此，在未来立法中，应对“管辖权向下转移”的适用进行严格限制，具体在适用程序方面，可借鉴《民事诉讼法》第三十八条第一款的规定，⑤《民事诉讼法》第三十八条第一款规定：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件；确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准。”对于确需“管辖权向下转移”的案件，由有管辖权的人民检察院报请其上级人民检察院批准。

除以上外，还需要注意的是，在检察机关提起诉讼后，如果同级法院因指定管辖、移送管辖、提审等改变管辖法院的，检察机关应及时变更起诉主体。具体的操作方法可以“参考刑事诉讼程序的做法，将案卷材料退回提起诉讼的检察机关，由改变管辖后的法院对应的同级检察院作为公益诉讼人重新起诉，或者由改变管辖后的法院对应的同级检察院提出申请，法院裁定变更起诉主体”。⑥许志鹏、陈惠滨：《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》，载《海峡法学》2017年第4期。

（四）在起诉主体上实现“两诉”衔接

要有效实现“两诉”之间的衔接，关键是要通过对起诉主体的特殊规范，消除“两诉”衔接过程中的障碍。主要体现在：

第一，民事公益诉讼与刑事诉讼的衔接。要实现民事公益诉讼与刑事诉讼在起诉主体上的衔接，一方面，应明确赋予基层人民检察院民事公益诉讼起诉权。这样，无论是基层人民检察院在刑事诉讼中作为“公诉人”提起附带民事公益诉讼，还是在行政公益诉讼中作为“公益诉讼起诉人”提起附带民事公益诉讼，都不会出现起诉主体“级别”上的壁垒，既有利于实现“两诉”在起诉主体上的衔接，又可以避免针对同一侵害公共利益行为因起诉主体不同而导致的尴尬局面。另一方面，应对检察机关在刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼的权力进行合理限制。即在立法中明确规定，出现下列两种情形时，不允许检察机关再提起附带民事公益诉讼：一是“法律规定的机关或有关组织”已经提起了民事公益诉讼。此时，公共利益完全可以依靠其他适格主体的民事公益诉权得以维护，检察机关不再具有提起附带民事公益诉讼的必要。二是附带民事公益诉讼部分疑难、复杂、专业性强，对于这类案件，如果由审理刑事案件的同一审判组织进行审理，可能会出现审判人员专业性不足、业务能力不强的弊端，不利于维护公共利益。

第二，民事公益诉讼与行政公益诉讼的衔接。对此，虽然最高人民检察院的案例指导意见对行政附带民事公益诉讼中起诉主体的确定提供了指导，但其仅为“意见”性质，不仅强制性及约束力有限，而且对“管辖权下行转移”的条件和程序均未做出规定。笔者认为，要真正实现民事公益诉讼与行政公益诉讼在起诉主体上的衔接，可本着“以先诉为主”的原则，在立法中明确规定：（1）如果检察民事公益诉讼先于行政公益诉讼，则由提起民事公益诉讼的检察机关提起行政公益诉讼，由审理民事公益诉讼的同一审判组织进行审理。（2）如果行政公益诉讼先于检察民事公益诉讼，则由提起行政公益诉讼的检察机关提起附带民事公益诉讼，由审理行政公益诉讼的同一审判组织进行审理。

除以上外，还应当注意的是，在确定了起诉主体的“地域”和“级别”之后，为了保证起诉主体的专业性，还应在检察机关内部设置专门的公益诉讼机构。目前，最高人民检察院已经设立了第八检察厅专门负责办理公益诉讼案件，地方各级人民检察院应当自上而下设立了专门履行公益诉讼职能的内设机构，相信通过其专业化的运作，公共利益能够得到及时有效的维护。