论人民调解制度的完善

张莉娜

山西大同大学法学院，山西 大同 037009

一、人民调解的特征

(一)人民调解手段的灵活性

作为人民调解的主持者，人民调解员分布广且主要来自于基层，是群众性的自治组织。由群众进行自我管理和自我服务，其优势在于他们更接近于当事人，也比较了解当事人之间发生矛盾的原因，更方便解决民间纠纷。通常情况下，人民调解员采用说服、规劝、教育、疏导等方式进行调解，由于纠纷案件中很多是邻里之间或者家庭成员之间的矛盾，所以在追求解决纠纷的目的的同时，他们可以帮助纠纷当事人修复彼此关系，将来更好的和谐相处。这种调解的手段具有灵活性和柔软性，对于强硬的司法判决而言，这种解决方式更容易使当事人接受。

(二)人民调解程序的民主性

人民调解相对于法院判决而言，优势之一在于其必须遵循当事人的自愿。对于整个调解程序，从调解的启动一直到最后达成协议，都要以冲突双方当事人的自愿作为基础。整个人民调解工作都是围绕着促使双方彼此谅解、相互协商来展开的，充分尊重了当事人的选择权。若有任何一方呈现拒绝调解的意思表示，则立刻终止调解。所以人民调解得以解决纠纷，是当事人自主自愿的意思表示，带有民主性。

(三)人民调解结果的准司法性

人民调解程序需要以相关法律的规定为依据，所以人民调解要在基本事实清楚的前提下，分清争议双方的权利义务关系，在此基础上双方选择让步与妥协，最终达成协议。而且协议内容不违反法律规定，亦不侵犯他人合法权益。为了使当事人能够顺利按照协议内容履行相关义务，我国法律规定了人民调解协议司法确认制度，经确认的协议具有强制执行力。

二、人民调解制度存在的问题

(一)纠纷当事人选择调解的积极性不高

首先，基于自身利益的追求，纠纷当事人不愿选择人民调解。随着市场经济迅速发展，加快了人口流动，原来以家族、家庭或邻里关系为基础建立起来的关系网被打破，调解员通过传统的说服教育或劝说等方式进行调解的优势地位丧失。当纠纷发生时，人们更多的追求如何实现自己的利益，而不是考虑将来如何交往和相处，这也就加大了调解的难度。其次，调解协议效力缺失导致当事人不愿选择人民调解。调解协议是双方当事人在调解结束之后行使权利履行义务的依据。而人民调解协议通常被认为只具有合同的效力，而不能强制执行。所以，在实践中，经常会发生当事人违反调解协议之事。由于未经过司法确认的人民调解协议没有强制执行力，所以当事人会随时反悔而将争议付至诉讼来解决，这就造成了当事人时间、金钱、精力的浪费。这也导致缺少法律强制力保障的人民调解协议经常被轻易废弃，人民调解工作失去价值。再次，人民调解员的专业素养和法律素质直接影响了当事人对调解的选择。我国人民调解员从总体上来说缺乏法律基础，同时专业性不强，这就直接影响了人民调解工作的效果，破坏其在群众当中的公信力，弱化了人民调解解决纠纷的功能。

(二)人民调解员队伍薄弱

首先，人民调解员整体结构出现断层。现阶段人民调解员队伍中大多数年龄比较大，他们虽然社会经验丰富，但缺少大胆创新意识，学习新知识的能力有限。所以为调解队伍输入新鲜血液迫在眉睫。为了优化人民调解队伍，就需要更多年轻人的加入，比如大学毕业生。然而大学生毕业后很少选择这个行业，主要原因有两个，一是因为他们在学校没有学过人民调解的专业知识，调解工作基础薄弱，这就严重打击了他们工作的积极性。二是现实生活压力所迫，年轻人在择业时更多地选择收入丰厚的工作，而人民调解工作不能满足这样的需求。其次，人民调解工作缺乏必要的资金支持。在纠纷解决方式中，人民调解制度不能被抛弃，而需要不断扩大其社会影响力，这就需要政府的支持和重视。而现阶段人民调解缺乏资金，缺少专门的调解场地，有些地方都没有调解室和必要的交通工具。这些最基本的设施短缺，更谈不上开展培训、表彰等活动所需资金。再次，人民调解员缺乏法律知识和专业知识。人民调解的前提是不违反国家法律法规的规定，随着科技、经济的发展，新型矛盾不断出现，而人民调解员学习法律知识的能力欠缺，不能满足实践中调解工作的需求。传统的调解方法如道德感化、思想教育、以情说理或依靠个人经验等已不能全部满足纠纷当事人的要求，而将法融于理中更能让当事人信服。与此同时，《人民调解法》没有对人民调解员相关专业的具体规定，成为现阶段人民调解的一个短板。由于社会的发展，纠纷的主体以及内容日趋多样化、专业化和复杂化，新类型纠纷的出现使得人民调解员具备专业知识成为必然要求。

(三)人民调解缺乏规范的程序保障

首先，具体程序规定模糊或缺位。人民调解制度解决纠纷的功能之所以不能充分发挥，其原因之一是部分法律规定笼统或缺乏相关规定。如对于人民调解员选任条件规定过于概括，并没有具体标准，所以在实践工作中没有实际意义。[1]同时缺乏对一些调解程序的具体规定，例如没有对人民调解的期限规定，人民调解员应当回避的具体情形，调解协议审查机制等。其次，诉调对接机制不健全。随着矛盾纠纷种类和数量的增多，用多种纠纷解决方式解决争议是我们应该追求的目标。但民众对依赖社会力量解决矛盾的信心不足，积极性不高。虽然法律规定了人民调解协议的司法确认，但宣传力度小，很多民众并不知晓此制度。再次，人民法院对人民调解制度的指导不足。人民调解的工作不能脱离或违背法律规定，所以调解员学习法律知识的方法之一便是法官对调解员进行指导、解释实践调解中遇到的法律问题，但具体指导方式及内容都没有规定，仅仅通过开展几场讲座或是组织人民调解员旁听庭审过程是远远不够的，导致实践中法院对调解人员的指导多流于形式。[2]

三、完善人民调解制度的具体措施

(一)提高纠纷当事人对人民调解的认可度

为了使人们在遇到矛盾时能够考虑到使用人民调解机制解决纠纷，就需要提高对此种方式的认可度，那么最有效和直接的方法就是进行广泛宣传。首先，选择典型案例进行宣传。对人民调解制度的优势宣传不仅局限于人民调解机构的工作人员，可以调动社会各界力量参与宣传，要着重宣扬优秀的人民调解员和他们所调解成功的案例。其次，宣传的渠道要广泛。利用电视、广播、互联网等媒体对人民调解制度的相关情况予以报道和宣传。比如在电视上以情景剧的方式播出，在互联网上设立专门的人民调解网站，开通群众与人民调解员的互动热线来及时解答群众的疑难问题等。通过以上多种形式将人民调解方式融入群众的生活当中，扩大其影响力。当然，单单靠宣传人民调解制度是不够的，最根本的还是需要加强人民调解队伍的建设和人民调解程序的完善，三方面结合起来，民众才会逐步提高对人民调解制度的认可度。

(二)强化人民调解员队伍

首先，应当拓宽调解员选任渠道。选拔人民调解员可以吸收不同专业的人才，比如由法学、社会学、心理学等各领域的优秀人才组成调解团队。选拔人才的方式可以通过公开考试的形式。为了扩大专业调解人才的来源，在大学设立人民调解专业课程，为大学生创造学习调解专业理论知识的机会，同时让学生参与到人民调解中，培养其实践能力，为将来走上人民调解的工作岗位奠定基础。其次，提高人民调解员的积极性。要提高人民调解员的积极性，首要解决资金问题。资金来源可以从加大政府投入和募集资金两方面获得。不仅为调解员解决工作经费、补贴经费、工资福利问题，而且解决交通工具和办公地点等基础设备问题。当然，同时设立相应的监管体制是必不可少的，保障资金的管理和使用都能够在规范化、透明化的前提下使用。再次，加强对人民调解员业务培训。调解培训中，为每位调解员建立培训档案，档案中记录培训对象、培训内容、培训方式、考核成绩等。对于人民调解员的培训内容，可以从调解的程序、调解的技巧、调解中法律知识的应用等方面进行。培训不能流于形式，要针对人民调解员的薄弱环节进行培训，使其具有实用性和可操作性。[3]例如，如果年轻的调解员缺乏调解经验，就选择年长的调解员为他们讲解调解中可能出现的问题和应对方法等。总之，要将调解培训工作制度化、常规化、科学化。最后，对人民调解员进行定期业务考核。通过考核，不仅可以选拔出有专业知识、有潜力的人员来充实人民调解的队伍，而且可以提高人民调解员工作的积极性，促使其不断地学习调解技巧、法律知识等。可以给考核规定一定的次数，在规定的次数范围内连续考核不通过者，则不能再担任人民调解的工作。

(三)规范调解程序

首先，强化调解本身程序规范性。调解委员会可以将纠纷类型以及调解人员进行分类，由专门工作人员进行登记，当纠纷当事人寻求调解时，可以由登记人员推荐选择擅长解决此类纠纷的人民调解员进行调解。当调解成功后，做好调解后的保密工作、归档工作以及调解协议的履行情况。同时为提高调解工作的效率，可以规定不同类型的纠纷进行调解时所要遵守的时间。其次，加强人民法院对人民调解工作的指导。人民调解员在调解中经常会遇到一些法律问题，但又不知向哪里咨询。所以为了使调解人员遇到法律问题时能够及时寻求到帮助与解答，可以为人民调解员建立法院具体联络的人员，以方便他们及时咨询。除此之外，将人民调解员到法院旁听案件审理制度化、常规化，也可以将旁听次数作为考核指标。再次，将人民调解前置，加强诉调对接。在实践中，很多纠纷是适宜调解的，而且经过调解不仅可以解决纠纷，还可以帮助当事人维持彼此友好亲密关系，如婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等。所以可以在人民法院设立人民调解窗口，当当事人起诉到法院时，如果属于法律规定的先行调解案件，就必须先用人民调解进行解决争议。若调解成功，工作人员需告知当事人司法确认制度，在当事人自愿选择确认时，法院及时进行人民调解协议的司法确认。但若不成功，符合起诉条件时，法院及时立案，进入诉讼程序。最后，设立专业的人民调解机构。人们常说“术业有专攻”，在社会上成立专业的人民调解机构，由专业的人民调解员进行调解，其效果要明显好于兼职人员的调解。当然，专业性的调解组织要有独立的法律地位，可以适当地收取费用。