设区的市地方性法规报批制度的完善

邹琰婷

暨南大学，广东 广州 510632

一、学界对设区的市地方性法规报批制度的争议

地方性法规报批制度，主要体现在《中华人民共和国立法法》第七十二条第二款中①。尽管新修改的立法法明确规定了这一制度，但在学界，对于这一制度的存续问题仍有很大的争议，主要有以下几种观点。

第一种观点是备案说，持有此种观点的专家认为将设区的地方性法规报批改为备案，从而实现既可以优化立法程序，亦可以提高设区的市的立法效率。

第二种观点是废除说。持有此种观点的专家主张废除省级人大常委会对设区的市地方性法规的批准制度，使设区的市可以完全独立自主地享有立法权。

针对以上两种观点，本文认为对设区的市地方性法规实施报批制度仍有存在的必要，原因在于，首先，在笔者看来，备案实质上是一种事后审查制度，主要是对地方性法规起一种监督作用，以备案作为设区的市地方性法规的一种监管手段，显然监督力度是不够的，其监督的作用亦是有限的。而报批制度作为一种事前审查制度，可以对地方性法规的监管起到一个很好的预防作用，其监督力度较备案制更强。再者，我国各地的立法水平仍然参差不齐，有些地方所颁布的地方性法规是对上级法律法规或者同级其他设区的市的地方性法规的复制摘抄，在浪费司法资源的同时亦会造成立法的不必要，使一项地方性法规的施行最终成为一纸空文。新修改的立法法通过对设区的市地方性法规实施报批制度，限制设区的市的立法权限，防止立法乱象的出现。

二、实践中对设区的市地方性法规报批后的不同处理方式

新修改的立法法2015年修订后的《立法法》第七十二条规定了对于报请批准的地方性法规与上位法不抵触时，省级人大常委会应当予以批准，但对于不予批准的处理方法并没作出明确规定。笔者针对各省立法条例中对设区的市法规报批审查后不予批准的处理方式整理如下。

(一)直接不予批准

直接不予批准这一处理方式在实践中出现的极少，为了保护设区的市立法积极性，省级人大常委会极少采用这种方式，目前，全国范围内只在浙江省出现过一例。

(二)附修改意见予以批准

省级人大常委会对设区的市地方性法规审查后，附上修改意见，市级人大常委会随后根据修改意见进行修改，修改后无需再次报批，实践中，广东省、江西省等省份曾采取此种处理方式。

(三)退回报批机关修改后再提请批准

此种方式与附修改意见批准有所不同，批准机关将法规退回报批机关，报批机关对法规进行重新修改，且修改范围不像附修改意见批准那样必须依据批准机关的意见进行修改，之后再重新报批。实践中，这种方式较前两种方式更为常见，福建省、江苏省等省份都曾采取过此种方式。

(四)对抵触部分直接修改后予以批准

此种方式相较于其他处理方式效率是最高的，但是省级人大常委会对各个地方的实际情况了解程度相较于市级人大常委会有一定的局限性，因此，这种方式可能会在增加省人大常委会的工作量的同时导致修改过的法规不能完全与当地实情相适应。实践中，辽宁省、江西省等省份采取过此种处理方式。

(五)由专门委员会提出修改意见

在实践中，此种处理方式存在着一个弊端在于修改意见不会通过省人大常委会表决，而是由专门委员会直接向报送机关进行沟通。实践中，湖北省、云南省等省份采用过此种处理方式。综上所述，由于法律对于省级人大常委会不予批准设区的市的地方性法规的处理方式没有明确规定，实践中各省亦采取不同处理方式，一来导致了立法程序的不统一，二来亦会造成立法效率与立法质量不高，对立法资源造成浪费。

三、对审查后处理方式的完善

针对以上分析存在的问题，笔者拟从以下四个方面对该制度的完善提出自己的建议。

(一)发挥各类沟通协调机制的适用范围

省级人大常委会在对地方性法规审查时要擅于利用各种提前沟通等提前介入机制，以加强对地方性法规的了解。首先，在设区的市人大常委会制定立法计划之时，就应加强对其立法计划的审查，对于重复立法、不必要立法等行为要坚决制止。其次，在地方性法规起草阶段，市级人大常委会可以将草案提前报送省人大常委会审阅，省人大常委会法工委亦可将此法案下发给各个机关征求汇总意见。最后，省人大常委会法工委的工作人员在审阅草案时，可以汇总各方的意见，并将这些意见整理反映到制定机关，制定机关再根据意见进行修改，之后再向省人大常委会报批。

(二)规范对地方性法规的审查方式以及审查内容

针对我国现行立法中，对于省人大常委会审查设区的市地方性法规之后的处理方式没有规定的问题，笔者认为，应当从以下几个方面予以解决：首先，应当对此种处理方式在立法上予以统一，即应当在中央立法层面对于省级人大常委会审查后的处理方式给予明确规定，以防止实践中各省做法各有特色，影响立法的稳定性。其次，对于审查内容，具体来讲，对于法案中的一些形式性的内容发现错误时，可以直接予以修改；对于法案中的实质性内容修改时，笔者认为为了提高立法的质量，批准机关应当加强与制定机关的联系，将其修改意见反映给制定机关，但此意见仅仅作为一种参考，如何修改由制定机关自行决定。再者，省人大常委会法工委可以在内部设立专门的负责审查地方性法规立法工作的机构，制定机关在审议法案的过程中就可以邀请相关专门机构的工作人员提前介入，以更好了解实情，确保其审查工作的有序开展。

(三)加强对报批法案的形式上的把控

省级人大常委会应当加强对设区的市地方性法规的形式上的把控，这主要体现在以下两个方面：首先，对各地报批法案的数量进行把控。在实践中，往往会出现各地为了完成立法任务而重复立法的现象，为了杜绝这种现象的发生，需要对各地报批法案的数量进行一定程度的限制，不可以允许各地无限量地进行各个方面的立法。其次，对报送法案的质量进行严格的把关。在审查期限上，可以采用更加弹性的做法，一些复杂涉及面广的法案，不一定要严格遵循四个月的期限的限制，以防止出现过分注重效率而忽视审批质量的情况。在审查人员上，要加强对相关人员的培训，可以建立相关联的考核考察制度，以提高相关工作人员的审查法案的水平。

(四)完善事后监督机制

要想切实落实一项政策的实施，在背后必须要有一套监督评估体系。笔者对于法规审查的事后监督提出以下建议：首先，可以设立专门的监督机构，比如备案监督机构，对于法规实施事后监督。如果发现已经施行的地方性法规与其上位法之间存在冲突，备案监督机构即可以建议启动修法工作。其次，建立有效的立法监督评估体系，评估体系要将批准方式、审议时各个机关沟通情况、法规批准后运行情况、舆论评价等等机制引入进来，并且将审查过程与结果向社会公开，充分保证公众参与度，审查透明度。在地方立法权不断扩容的今天，我们可以预知，设区的市的立法权会从不完整立法权向完整立法权转变，省人大常委会对设区的市地方性法规批准制度尽管有所不足，但在修改后的法律仍然明确保留的情况下，说明其存在仍有必要，是符合当代中国法治实情的，我们可以在保留这一制度的基础上继续完善，以促进中国特色社会主义法制体系的发展。

[ 注 释 ]

①《立法法》第七十二条第二款规定“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准”.