财政资金项目绩效管理现状与对策——以防治艾滋病领域为例

张永光，李伟明，张艳梅，3，王晓锋

(1.云南省健康发展研究中心，云南 昆明 650010；2.昆明医科大学公共卫生学院，云南 昆明 650500；3.云南省阜外心血管病医院，云南 昆明 650031)

绩效管理发源于西方国家的新公共管理改革浪潮中，绩效管理的理念一开始就受到了学界和实务届的追捧，并在私营部门的运营管理中得到发扬光大[1]。随后引入到公共部门的管理中，引导了西方国家以目标结果为导向的政府行政管理体制改革[2]。我国传统的财政预算模式是投入控制型的，更加关注的对某个项目是否投入以及投入金额的大小，不考虑或较少考虑财政资金投入的效果[3]。随着我国行政管理体制机制的改革和政府职能转变的推进，公众越来越以主人翁的立场迫切想了解政府行政行为的初衷、过程及效果，政府部门本身也更加重视通过评估比较财政资金的使用绩效来选择投资项目、考察干部职工以及维护政府部门的良好形象[4]。在这样的大背景，绩效管理的理论和工具在本世纪初引起了决策层的关注，党中央在2003年召开的十六届三中全会上做出了逐步建成社会主义财政预算绩效评价体系的指示[5]，开启了我国财政预算绩效管理的序幕，财政资金绩效管理的理论研究和工作实践从中央到地方逐步展开[6]。我国艾滋病疫情快速上升的趋势虽然得到有效控制，但艾滋病疫情仍然严峻、防治机制仍需巩固、保障机制还需进一步完善。本研究通过梳理国内外财政资金绩效管理现状、防治艾滋病绩效管理现状与问题，并提出对策建议，以进一步提高防治艾滋病财政资金的使用效率、效益和效果。

1 国内外财政资金绩效管理现状

1.1 国外财政资金绩效管理研究现状

1854-1870年，英国推进文官制度改革，逐步建立注重表现与才能的考核制度，这是绩效考核的最早起源[7]。现代意义的绩效管理则起源于上世纪80年代的美国[8]。到了上世纪90年代，以美国为代表的西方国家财政资金绩效管理广泛开展了相关制度建设。比如，美国政府1993年颁布《政府绩效与结果法案》[9]，英国政府1997年通过《支出综合审查》，英国财政部以协议的形式来约束使用财政资金的政府各部门，每年与后者签署《英国公共服务协议》[10]，澳大利亚则在1998-2000年相继颁布了《以权责发生制为基础(与现金发生制相对)的目标和产出框架指南》《目标和产出框架》和《辨析目标和产出》[11]。所以到本世纪初，西方主要发达国家财政资金绩效管理的法律和制度条件已基本具备。

推行目标结果导向的绩效管理模式是西方主要发达国家的基本特征。美国财政资金绩效管理是这一特征的典型代表，《美国政府绩效与成果法案》要求行政部门定期向议会报告绩效情况，并要求国会和议会更加注重“结果”和“绩效”的监督[12]。2001年，美国新一届政府的三项政府改革原则之一就是“以结果为本”，努力在全美推动以绩效目标为核心的财政资金安排模式[13]。澳大利亚要求各联邦政府部门在年初必须详细报告上一年度各部门的工作业绩情况和目标完成情况[14]。英国则更加重视使用财政资金各部门的责任的发挥，要求使用财政资金各部门制定绩效目标并制定完成绩效目标的核心活动[15]。

通过不断的实践和调整，财政资金绩效评价体系在西方发达国家已经基本建立。绩效评价的作用在财政资金绩效管理以及整体财政管理中也越来越重要，主要表现为：绩效评价指标体系得到不断充实、绩效评价逐渐成为联系绩效管理其他环节的纽带、绩效评价的方法程序不断变得更加科学有效、绩效评价结果的用途得到强化[16]。例如，美国政府非常重视绩效评价结果的运用，将效评价结果直接运用到下一年度的预算编制中，使政府各部门能获得的预算拨款与其上一年度的绩效水平成正比[17]。随着财政资金绩效管理的不断推进，西方发达国家积累了大量原始数据和绩效评价数据，使得这些国家以海量数据为基础，采取一系列综合公共管理手段进一步加强对财政资金的管理，逐步建立了高效率、低成本、以绩效目标为中心的绩效管理良性循环机制[18]。

西方国家的财政资金绩效管理普遍注重信息公开。美国国会直接领导和监督全国的财政资金绩效管理工作，定期在其网站发布财政资金绩效管理信息，每年年底还出版财政资金绩效管理白皮书[19]。英国政府要求，政府各部门每三个月收集一次资金执行和绩效实现的进展情况，并向财政部报告相关情况，财政部整理后定期向社会公开，并向内阁委员会作书面报告[20]。澳大利亚要求，政府各部门每年年初要将上一年度财政绩效管理评价结果向国会、管理部和财政部报告，这些报告免费通过政府官方网站向社会公开，并指定出版社定期公开出版绩效评价报告[21]。

1.2 国内财政资金绩效管理研究进展

绩效管理于上世纪90年代传入我国[22]，绩效管理以其先进的理念、完善的流程、持续改进的良性循环引起了学界的青睐。张俊彦(1993年)描述了美国1969年制定的“功绩俸制度”，该制度产生于文官改革过程，并由此带动了美国绩效管理制度的建立[23]；张俊泉(1995)阐述了教育系统绩效管理的展望；刘健(1997)介绍了英国海关开展绩效管理的情况[24]；董博玲(1998)研究了如何在地方高校强化科学基金的绩效管理[25]；余宏俊等人(2002)讨论了现代研究所的绩效管理，提出了人才是主体、岗位是平台、分配是手段、绩效是目的的观点[26]；从2004年开始，学者开始研究使用绩效管理的理念和办法对财政资金管理进行研究，冯鸿雁(2004)研究提出了财政资金绩效评价体系框架，构建了用于湖南省地级市财政资金综合绩效评价的指标体系[27]；刘明勋(2005)更进一步，把私营企业绩效考核的实践成果移植到公共支出管理上，研究构建了中国公共支出绩效评价指标体系[28]；郭永萍(2006)对财政农业投资、财政行政支出、财政教育支出、财政基础设施投资的绩效评估进行了研究[29]；王亚联(2007)对农业产业化、农村中小学校舍维修、新农村建设等八个方面的省级财政大额专项资金绩效考评工作方案作了初步的构思[30]；之后研究者关于绩效的研究扩展到了整个绩效管理的全部环节，周颖洁(2008)阐述了公共支出绩效管理系统四个环节的内容，而不仅仅局限于研究评价指标体系和评价的操作[31]；王卓辉(2010)、匡恒铭(2010)、刘永杰(2011)、许航敏(2013)、赵乾坤(2015)、郭薇帆(2015)、宋茹月(2016)分别对山西[32]、无锡[33]、鄂尔多斯[34]、广东[35]、江苏[36]、苏州[37]、雅安[38]的绩效管理的理论、实践、运行机制等就行了分析研究。

绩效管理也引起了决策层的高度重视。2003年，财政部对中央行政财政支出和科技、教育、文化、卫生、农业、大型建设项目等几个领域做了绩效评价探索[39]。2006年，财政部对教育部、卫生部、科技部等3个部委的3个项目开展绩效评价试点工作[40]。2007年，财政部继续开展绩效评价试点，选择的是卫生部、科技部、教育部等8个部委的10个项目[40]。2008年，财政部绩效评价范围快速扩大，选取了卫生部等24个部门的102个项目进行绩效评价试点，2009年扩大到85个部门的154个项目，2010年继续扩大到121个部门的223个项目[40]。另外，一些省份也进行了一些探索，江苏省在2009年开始优先着手顶层设计，并强化绩效管理基础工作，对财政资金绩效目标管理进行了探索，江苏省2012年在全国率先颁布《江苏省专项资金预算绩效目标管理办法》[41]；2005年，我国首个省级财政资金绩效评价机构在广东省成立，并采取“自上而下”的方式推进广东省财政资金绩效管理的改革[42，43]；浙江省最早从2004年开始开展财政资金绩效评价，到2009年底基本健全了财政资金绩效管理的制度政策框架，管理机构和人员队伍逐步得到落实，管理评价的项目范围不断扩大，取得了初步成效[44]。

2 防治艾滋病绩效管理现状与问题

2.1 管理现状

受制于我国宏观财政资金绩效管理相对滞后的大环境，防治艾滋病领域也未能实现全面的财政绩效管理，但部分地区通过某些方法对艾滋病防治工作绩效管理与评价进行了探索。云南省从1997年开始对艾滋病防治专项经费实行项目管理[45]，并按照省人民政府和省财政厅的要求，开展了效能政府和防艾财政资金使用情况的绩效评价，同时也在第二轮、第三轮云南省防治艾滋病人民战争评估中进行了经济学分析和社会效益评价[46]。但由于缺乏可操作的防艾资金绩效管理框架、操作规程和指标体系，与新形势下开展财政预算项目绩效管理的要求还存在较大差距。另外，赵莉丽(2007)通过专家咨询和小组讨论的方法构建了艾滋病健康教育服务利用评价的指标体系，使用模糊综合评判法和专家咨询法确立了各指标的权重[47]；李翠(2008)在文献研究的基础上，通过多轮专家咨询构建了暗娼艾滋病行为干预效果评价的指标体系[48]；这些评价指标体系有一定参考价值，一方面他们都未经实证研究的检验，且都未对指标体系进行详细定义；另一方面它针对的仅是艾滋病防治的某一单项领域，无法体现防艾的综合绩效。陈任等人(2008)认为仅仅对艾滋病防治情况进行督导和评估是远远不够的，为弥补当前艾滋病防治效果督导评估的不足，还需要站在公共服务绩效的的高度去整体评价艾滋病综合防治工作的效果[49]；支玉红等人(2010)评价了河南省上蔡县2003-2008年的艾滋综合防治效果[50]；马桂林等人(2010)对厦门市的男男性行为人群的艾滋病干预效果评价进行了研究[51]。

2.2 存在的问题

2.2.1 防治艾滋病绩效管理法制不健全

目前财政部印发的“绩效管理工作考核办法”“绩效评价管理暂行办法”“推进预算绩效管理的指导意见”等要么还处在试行阶段，要么只是部门规章，还未上升到国家法律法规的高度。全国各省份只有广东省[52]、江苏省[53]、天津市[54]、内蒙自治区[55]大部分以政府文件形式甚至是政府办公厅转发财政部门文件的形式推进当地预算绩效管理工作。具体到防治艾滋病领域，财政资金绩效管理工作缺乏强有力的法制手段和强有力的行政推动力量，出于自身利益的考量和部门博弈的惯性，政府各部门还没拿出支持财政资金绩效管理改革的积极态度，防治艾滋病财政资金绩效管理面对多种阻力难以发挥其应有的作用。

2.2.2 对防治艾滋病绩效管理认识不足

由于行政管理和财政资金管理的历史惯性，绩效管理的先进理念尚未完全得到普及，短期内难以改变长期以来形成的投入控制型的财政思维。防治艾滋病财政资金使用地区和部门始终热衷于要项目、争资金，对项目资金使用的效率、效果不太关注或关注甚少[56]。部分地区和部门认为防治艾滋病绩效管理是给财政资金使用套上“紧箍咒”，甚至认为绩效管理给防治艾滋病业务工作带来麻烦、增加管理成本、耗费人力物力，没有从政治体制改革、政府职能转变、提高资金使用效率、增加社会公共产品供给、改变公共部门形象的高度认识绩效管理的重要性。由于缺乏强有力的法律约束和行政力量推动，部分地区和部门缺乏工作的主动性，存在观望态度，没有变“要我管理”为“我要管理”。

2.2.3 防治艾滋病绩效管理质量不高

现阶段从国家层面到地方已经探索设计了原则性的财政资金绩效管理办法、程序，也建立绩效评价指标体系。但这些管理办法、程序和指标体系为了满足整个财政系统项目的普适性而显得过于宽泛，办法和程序可操作性不强，指标体系的针对性也不强[57]。导致各地管理、评价方式方法不尽统一、水平层次不齐，管理评价的公正性、科学性、可比性受到质疑，绩效管理质量不高。就防治艾滋病领域而言，特别是在绩效评价结果运用方面，绝大部分地区和部门还主要采用通报情况、反馈问题、提出建议的层面，远未达到绩效管理评价结果与下一周期防治艾滋病资金安排相结合的水平，使得绩效管理实用性、公信力、权威性不足，绩效管理应有的威力没有得到充分的发挥。

3 防艾财政资金绩效管理的对策及建议

3.1 进一步健全防艾财政资金绩效管理规章制度

2015年起实施的《新预算法》中首次以法律的形式明确规定财政资金管理要遵循绩效原则，从法律的层面上确立在财政支出中绩效管理的地位，但还有很多专项支出项目系统成套的绩效管理办法的空白需要填补。省级政府应该加快研究制定符合防治艾滋病工作特点、符合本省实际情况的财政资金绩效管理制度和实施方案，确立财政绩效管理的基本目标、工作任务和发展方向，还需明确政府接受财政支出绩效管理的义务，发挥人大对财政支出绩效管理的参与权、监督权。

3.2 搭建防艾财政资金绩效管理相关机构

从防艾财政资金绩效管理过程的责任主体可以看出，管理过程涉及到了政府多个部门，包括防艾财政资金管理领导机构、管理机构、执行机构等。防治艾滋病工作是政府工程、一把手工程，故防艾财政资金管理领导机构可设置于各级人民政府，由分管防艾工作的政府副职领导负责。防艾财政资金绩效管理的管理机构可设立于由各级政府成立的防治艾滋病工作委员会，由该委员会统筹协调政府各部门和社会各界的力量，共同做好防艾财政资金管理工作。防艾财政资金管理执行机构可设置于各级防治艾滋病工作委员会办公室，负责绩效管理的具体工作。

3.3 统筹协调推进防艾绩效管理各项配套改革

财政资金绩效管理改革是政府改革的重要组成部分。所以，要在政府其他配套改革统筹推进的前提和大背景下开展防艾财政资金绩效管理改革。一是加强领导开发，提高领导绩效管理意识，为防艾财政资金绩效管理改革营造良好的舆论氛围和提供坚强的政治支持。二是加强人大、审计依法监督，努力获得立法机关的支持，推进财政资金绩效管理法制化进度。三是进一步细化政府目标责任管理，完善目标责任考核，切实执行行政问责制度，探索将绩效评价结果与人员晋升、部门绩效相关联。四是持续推进政府采购、国库集中支付、部门预算改革，不断深化财政支出管理改革。五是引入全责发生制会计基础，改革现有行政事业单位会计制度。

3.4 夯实防艾财政资金绩效管理基础

3.4.1 培育第三方评估机构

目前我国第三方评估机构建设处于初步阶段，独立性较差，需加快制定相关法律法规，培育第三方评估机构，促进其健康快速发展。理顺第三方评估机构与财政部门、项目实施部门之间的关系，划分三方的职责、权利和义务。财政部门要对第三方评估机构进行绩效管理方面的业务培训和资质认证，明确准入条件，对符合条件的评估机构还要进行科学分类并实行动态管理。

3.4.2 加强绩防艾绩效管理信息系统建设

工作业务信息和资金支出情况信息是财政资金绩效管理的基础。政府部门应该加强绩效管理信息系统建设，要求项目单位定时上报项目进展情况、资金使用情况，増强对原始数据的收集，以便绩效评价时能方便地调取、核对和使用。建成统一的绩效信息数据库，实现信息资源共享共用。

3.5 紧密防艾绩效管理体系中各环节之间的衔接

绩效管理是一个完整的系统，只有将绩效管理贯穿于整个项目实施中，才能发挥绩效管理的作用；要将目标评审结果作为当年预算编制的依据，绩效目标设置应在部口预算编制之前进行；应在项目执行的同时适时开展绩效过程监控，做到动态监控，及时纠偏；绩效评价开展及报告的提交应与部门决算紧密衔接，从而起到对下年度资金分配的决策参考，实现绩效管理全过程覆盖，环环相扣，形成有效管理闭环。

3.6 稳步推进防艾财政资金绩效管理试点

要支持各地各部门开展多样的防治艾滋病财政资金绩效管理试点探索，不断増加编报绩效目标的项目和部门，逐步扩大覆盖范围，积极开展州(市)、县(市、区)级防治艾滋病财政资金绩效综合评价，对于试点比较成熟的部门、地区要深化绩效管理，将绩效要求渗透到目标编制、项目执行、过程监督、结果评价等项目管理的全过程，逐步做到全方位、全覆盖。同时，在符合财政部项目文件的统一原则下，大胆探索，先行先试，不断推进绩效管理的方法创新、工作创新、制度创新和理论创新。

3.7 大力推进财政预算的透明和公开

防艾财政预算的透明和公开是促进防艾财政资金项目绩效管理的重要手段。要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求，制定工作方案和细则，细化公开内容，扩大公开范围，使用社会公众能理解、读得懂的形式，公开政府财政制度、国库管理制度、资金分配过程、财政政策等情况。要建立财政资金公开考核机制，不断完善监督体系，健全财政资金问责体系，建立财政资金公开反馈机制。