法治反腐的几个基本问题

姜小川

［中共中央党校（国家行政学院） 政治与法律考研部，北京100091］

一、法治反腐的含义及优势

（一）法治反腐的含义

法治反腐相对于人治反腐而言，简言之，即根据法律规范，运用法治精神，分析、处理腐败的活动。

人生来是有欲望的，而且这种欲望与执掌权力的人所掌控的权力的大小成正比。人的私欲一经与缺少制约且生来具有诱惑力和腐蚀力的权力相结合，腐败便在所难免。可以说，腐败与人的私欲和掌控的权力分不开，腐败说到底是通过对权力的滥用来实现自己的欲望，私欲越大，动用的权力也就越大，同样，权力越大，私欲也就随之增大。因此，遏制腐败不外乎控制人的欲望和约束权力的行使两个方面。就前者而言，每个人的欲望不尽相同且随着所处环境的变化而不断变化，最重要的是它是与生俱来的愿望，而主观的愿望只能减少、调整而不能从根本上消灭。对此，被马克思恩格斯分别赞誉为“古代最伟大的思想家”［1］、古希腊哲学家中“最博学的人物”［2］的亚里士多德认为，“人的欲望是无止境的，而许多人正是终身营营，力求填充自己的欲壑。财产的平均分配终于不足以救治这种劣性及其罪恶”［3］73。他把这种欲望称为兽性，并认为，人作为政治动物，不可能消除这种兽性。特别是在尝到权力的甜头之后更是如此。虽然亚里士多德人性恶的观点仍值得商榷，但如果“人之初，性本善”的话，那么，受后天因素的影响，人性恶却是客观存在的，各国从古至今腐败的历史便是对此最好的印证。就后者而言，约束权力行使的理论已为各国认可并为实践所证实，我们将此宏观上谓之依法治国，微观上称之法治反腐。依法治国的精髓，在于通过法律对国家权力予以配置，即作为法治主体的人民通过法律授予并制约权力，形成一种匹配的法律与权力的关系，确保各类官员行使的公权力在法律容许的范围内活动。法治要解决的核心问题就是限制公权力与保护私权利的冲突。对于公权力，法无授权即禁止；对于私权利，法无禁止即自由。法治反腐强调坚持用法律、制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

在我国，与强大的权力相比，现实中权大于法的观念在人们的心中根深蒂固，即使是领导干部在对法治理性认识与坚持法治原则的坚定性之间也存在较大距离，以言代法、以权代法、以权压法、以权谋私、徇私枉法的现象仍然严重。而且，我们现有对权力的监督、约束机制单薄脆弱， “牛栏关猫”，既“笼”不住权力，也容易一触即破。法治反腐就是将法律置于权力之上，其核心是规范权力并将权力运作纳入法治的轨道，改变长期以来重视公权力轻视私权利的人治思维，将狂躁的权力关进法治的笼子里，真正实现权力法定、程序法定、监督法定、公开法定、问责法定，使权力的行使自始至终具有法律依据，从而形成公权力执掌者不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

（二）法治反腐的优势

作为与人治反腐不同的方式，法治反腐的优势可以通过比较来认识。通常认为，人治反腐包括权力反腐和运动反腐两种方式。所谓权力反腐，即通过领导者的权力而推动的反腐败方式。这种方式以领导者的权力为反腐的动力和主导，反腐从内容、程序到力度等均取决于领导者的意志。其特点是便捷高效、立竿见影，但由于掌权者人为的因素而往往具有选择性，易造成窝里斗，使反腐陷入政治化的争斗，导致人们对反腐心理的不平衡，不能撼动腐败的常态化制度根基。所谓运动反腐，即通过开展声势浩大的群众运动，依靠群众揭露并惩治腐败。其特点是社会参与广泛，具有集中力量打歼灭战的效果，适合于特定原因形成的可在短期内解决的专项性质的腐败。由于运动反腐试图毕其功于一役，因此，其同样容易形成“割韭菜”式的反腐，难以从根本上解决腐败体制和制度层面的问题，且具有扩大化和失衡的弊端。

介于人治反腐与法治反腐之间的另一种反腐方式是制度反腐，即通过建立健全从政行为规范，营造保障廉政的制度环境，从制度上遏制腐败。只是制度反腐的重心在于 “没有规矩不成方圆”，因此，合理的制度设计便成为制度反腐的关键，制度不合理或者不健全，往往又为实际操作中的腐败留下漏洞，更何况反腐制度的建立又摆脱不了人为的因素。制度反腐虽然较权力反腐和运动反腐有所超越，但因制度不及法治具有透明性、稳定性，仍然具有人治的色彩。

如前所述，人都是有欲望的，而“法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现”［3］214，与其他反腐方式相比，法律没有情感，具有为人所不能做到的公正性质，能够遏制人的兽性，使社会免受其害。法治反腐的核心是依法治官、依法治权，所谓“治权”，即把公权力框定在法律规定的范围内，用法律规范权力、约束权力，防止权力被滥用。所谓“治官”，就是把各级官员的活动控制在法律许可的范围内，依法用权，反对任何超越法律的特权和行为。与人治反腐方式立足解决腐败现象相比，法治反腐可从源头上解决腐败的滋生，具有超越其他反腐方式的优势。

历史表明，吏治的腐败是危害最烈的腐败，因此，不论是人治时代还是法治时代都重视治官与治腐，所不同的是，人治反腐是统治者根据自己的任性，将法律作为一种手段，从而将统治者自己置于法律之外。而法治反腐则是一种国家治理腐败的方略，要求统治者及所有成员依据既定的规则行使权力。值得注意的是，腐败本身就是权力不受限制或被滥用的结果，而人治反腐恰恰是权力掌控者应用权力并对权力最大限度的发挥，这既暴露了人治反腐的弊端，也是对人治反腐的讽刺。

法治反腐虽可避免其他反腐方式的弊端，但却以牺牲官员的利益和权力为代价，因此，如同国家法治进程的推进需要一个长期的过程一样，法治反腐意识的确立、法治反腐思维和方式的推进乃至对其他反腐方式的取代，同样需要一个渐进的过程，而且是一个艰巨复杂的渐进过程。而我们又不可能期待某一天法治国家完全实现后再去反腐。这就意味着，向法治反腐推进的过程实际就是其他反腐方式向法治反腐方式的逐渐过渡的过程，在此过程中，法治以外的其他反腐方式不同程度地具有存在的空间和价值。这就要求我们，在努力实现法治反腐的同时，实现法治反腐方式和其他反腐方式的良性互动，同时抓紧法治反腐思维和理念的更新，使法治反腐提升为主要的反腐方式。当然，我们也不能因为法治反腐尚需一个漫长的渐进过程而放任其他反腐方式的作用，绝对的需要倒是其反面，加快法治反腐方式的适用和进程，限制、缩小其他反腐方式的空间。

二、建立反腐法律体系是法治反腐的前提

良法是善治的前提，健全的反腐法律体系是法治反腐的基础。“文化大革命”结束后，我国被动地启动了法治，立足于解决“有法可依”的首要问题。改革开放之初的1979 年，全国人大五届二次会议恢复了立法工作。四十多年来，我国立法工作逐步形成了“总体设计，分步实施”的格局。1997年，党的十五大报告提出“到2010 年形成有中国特色社会主义法律体系”。2011年3月，十一届全国人大四次会议向世人宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。截至目前，我国已有法律250 多部、行政法规700 多部、地方性法规9000 多部、行政规章11000 多部［4］，然而，在这林林总总的法律中，却没有法治反腐的体系。虽然党的十八大要求“健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败”，党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步要求：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度，把贿赂犯罪对象由财物扩大为财物和其他财产性利益。”但是，法治反腐的体系至今仍未形成，以至于在已有的反腐法律中，同样存在“有的反映人民意愿不够、操作性差、立法质量待提高；有的立法效率低，久拖不决或不管用；还有的立法部门化、地方化，争权诿责，利益博弈”［5］等问题。这里，笔者仅就当前法治反腐体系应着重解决的几个问题，尤其是制定“公职人员财产申报和公示法”的问题谈以下浅见。

（一）制定反腐的基本法

通过制定反腐的基本法，确立我国反腐败的整体方针、根本任务、基本原则、体制机制、主要制度等重大问题。在该法的制定中，可将一些实践证明行之有效的预防和惩治腐败的行政和党内法规、规章制度上升为法律。早在1999 年的全国人民代表大会上，就有代表提出了制定反腐败法的议案。2013 年十二届人大将反腐败立法列入未来5 年的立法规划。今天，我们应在上述工作的基础上，不懈努力，催生这部基本法的出台。

（二）完善反腐的配套法律

腐败问题产生的机理非常复杂，涉及经济、政治、文化等方面因素，不进行统揽全局的整体设计，建立目标明确、系统配套的各项相关法律，既难以治本，也不能避免因领导意志变化而出现的反腐工作主观性和随意性。反腐的配套法律至少包括“公职人员财产申报和公示法” “国家机关编制法” “重大决策程序法” “行政组织法”“党政问责法”等。其中，以用于规范执政党的法律和“公职人员财产申报和公示法”最为迫切。

1.建立健全规范执政党的法律。这既是依法执政的需求，也是政党依法执政的依据，更是对其他国家主体进行法治规范的示范。一般而言，国家通过具体法律实现对政党行为的具体约束有四种形式：一是制定《政党法》，如德、俄、泰、墨西哥等国；二是制定相关领域的单行法规，如《选举法》等；三是在相关普通法中对政党活动做出规定；四是采取惯例的形式形成政党制度。通过这些法律，确认和保护政党的宪法地位，把政党和一般的社团组织区分开来；赋予政党从事政治活动的权力，表明宪法承认政党与国家政权间存在合法关系；同时也意味着政党活动要受法律的约束和规范。除了法律层面以外，还应形成配套的党内法规制度体系，用于自身规范，确保廉洁自律。从世界大多数政党的情况看，法治国家都容许政党自治的存在，但同时这些自治规范又必须与法治精神理念相符合，而不能突破或相悖［6］。

2.出台“公职人员财产申报和公示法”。应该说，反腐法律制度的推进涉及多方面，但公职人员财产申报制度作为全球公认的“阳光法案”，不仅是反腐倡廉的基础制度，还是保障民众对公权力监督，让权力在阳光下运行的重要利器，然而，我国在“公职人员财产申报”方面仍任重道远。

首先，就立法而言，历时三十余年至今未出台。早在1987年，时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌在第六届全国人大常委会第23 次会议上，对提交的《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》作说明时，就提出，“一些国家规定公务员应当申报财产收入，我国对国家工作人员是否建立申报制度问题，需在其他有关法律中研究解决”。“1994年，第八届全国人大常委会将《财产收入申报法》正式列入五年立法规划，但‘阳光法案’未能实际进入立法程序。2004 年，第十届全国人大常委会第15 次会议将领导干部亲属出国、子女就业申报备案等列入议题。但至今仍然是议题而已。2006年，全国人大代表韩德云邀请超过30名人大代表一起提交了关于制定《公务员财产申报法》的议案，其中财产公开作为申报制度的重要一环。连续坚持提案七年后的2012年7月，中纪委答复韩德云时表示，有关部门已抓紧对公职人员财产申报国家立法进行研究论证工作：结合中国实际，对申报制度进行研究论证、着手起草建议稿，并加快了起草进程”［7］。如果说该立法当时是“只听楼梯响不见人下来”，那么时至今日，楼梯响的动静似也越来越小。

其次，就文件而言，规定不少但效果有限。1995年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅首次出台《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》。1997年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，要求县（处）级以上干部对于六类重大事项必须向组织汇报。2000年，中纪委决定在省部级现职领导干部中首先实行家庭财产报告制度。2001年，中纪委、中组部发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，“但却始终执行不了，最后无功而返”[8]48。2005 年，中央下达《关于各级公务员申报经济来源、资产公布的若干意见》，规定中央委员、省部级干部2005 年10 月1 日前试行，地厅级干部2006 年7 月1 日前试行。该规定与国际通行的要求相去甚远，并没有达到预期效果。2006年9 月，中共中央办公厅印发《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》。2010年，温家宝总理在《政府工作报告》中强调， “各级领导干部特别是高级干部要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督”。2010年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，把房产、投资、配偶子女从业情况列入报告范畴，并将非党员领导纳入报告主体。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅再次颁布《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》。2013年12月，中组部印发《关于进一步做好领导干部报告个人有关事项工作的通知》并据此进行抽查。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发修订后的《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，同时出台《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》。

再次，就财产申报的实践而言，虽然积极性很大，但成绩不佳。自2009 年起，新疆维吾尔自治区阿勒泰地区、浙江省慈溪市、上海市浦东新区、湖南省浏阳市和湘乡市、广东省广州市等近三十个市、县对公职人员财产申报进行了试点，虽然也初步形成了财产申报制度的基本架构，积累了一些经验，但因申报的依据仅限于中共中央办公厅、国务院办公厅、中纪委、中组部的一系列文件，没有上升到法律层面，申报工作在操作层面也缺乏国家的统一部署和安排，所以，也仅仅是短期试行之后便不了了之。

最后，从我国官员财产申报已有的规定和实践看，目前存在的主要问题是：第一，申报主体不完整。现仅限于处级以上领导干部，其他在职和退休的公职人员、军人以及官员的配偶等相关亲属均未列入申报范围。第二，申报内容不全面。仅限于工资福利、房产、金融和企业投资情况，尚未包括交通工具、存款、其他投资、债权债务、无形资产等财产状况。第三，个人信用制度未建立；裸官、公职人员境外财产底数不清；金融机构相互间未联网等造成财产申报相关制度不配套，也给申报的核查造成困难。第四，申报及配套程序不完善。从理论上讲，财产申报至少应包括申报、公示、监督、问责等四个环节，但目前对申报的内容只是重点抽查核实而非全部，监督因具体规定尚不清而乏力，问责主要是通过党纪和组织处理方式实现，没有行政处理的依据。此外，组织人事部门既是财产申报的受理部门，又是核查结果的认定和处理部门（涉及违纪问题的由纪检部门处理）的设置本身就有悖逻辑。第五，将财产的申报和公开割裂开来。从我国已有的试点情况看，财产的公开主要是针对新提拔的公职人员，而且多公示在单位内部或内部网站。财产申报制度包括财产的公开在内，而且公开是财产申报制度的灵魂，只有将申报和公开结合起来，才能发挥监督的作用。只申报不公开，申报的诚意自然受到质疑。

官员财产申报作为世界普适的一项制度，适用于委任或者竞选的所有公职人员，但如同我国“所有触及领导干部自身利益的改革都遇到强大的阻力”［8］48一样，其在我国实行却如此艰难曲折，这也足以说明问题的症结与严重。因此，尽快出台《公职人员财产申报法》在我国迫在眉睫。通过该法的制定，规定“拒不申报财产罪”和“财产申报不实罪”，使财产的申报具有法律权威性和强制执行力。此外，对《公职人员财产申报法》的推进应坚持一步到位，一视同仁，而不应以任何理由分步走。因为，公职人员财产申报在理论上已十分清楚，无须赘述，且已为世界上130 多个国家和地区的立法以及240 余年的实践所证实。所谓公职人员财产申报“时机、条件不成熟”或“分步走”等理由无非是基于既得者的利益而阻止或延缓该法出台的幌子和借口，这就需要有得罪既得利益集团的勇气以及坚韧不拔的改革决心。这方面，韩国的实践对我们不无启示。朝鲜战争结束后，李承晚领导的韩国经济空前发展，在一跃成为 “亚洲四小龙”之一的同时，以“政经勾结、官员腐败”为特征的“韩国病”也随之出现。为此，从1961 年起的朴正熙到70年代末的全斗焕，均将清除腐败作为目标，虽然取得了一些成就并赢得了社会的认可，但最终无法避免自身或者亲属的腐败。80 年代末继任者卢泰愚肆无忌惮，最终因贪污受贿等罪而获刑17 年，罚款2826 亿韩元。1992 年，韩国第一个民选总统金泳三上任伊始，就开展了以清除腐败为目标的“浚源运动”，其最具代表性的就是实行公职人员财产登记制度。1993年2月，金泳三率先公布了自己230万美元的财产，同年5 月，韩国议会通过了《公职人员财产登记制度》。从1993 年3月到1995年6 月，韩国被揭发腐败犯罪的公职人员2024名，其中，1220名被捕，前总统全斗焕和卢泰愚也因此东窗事发，腐败情况得以扭转。1997年年底，继任者金大中将反腐斗争继续推进，不仅将前任总统金泳三的儿子送进了监狱，而且在任上还因自己三个儿子中的两个受贿而将他们送进监狱，并为此五次向国民公开道歉［8］219-222。

三、法治反腐的重点对象是“关键少数”

治国就是治吏，历代治吏大都以惩治贪腐为主，法治反腐在于治官，而且重在治理高官。

第一，是由官员的双重身份决定的。官员既是社会普通成员，又是国家权力的行使者。作为公权力的主体，官员必须依法履行职责，行使权力，而且，官位越高，权力越大。官员尤其是高官如果滥用权力，不仅损害民众的利益和法律的权威，助长民众违法，还将因利益的驱使导致官员由个体到整体的腐败，进而危及统治秩序。正是从此意义上讲“吏治清则国治，国治而后天下平”。

第二，是由官员在国家的地位决定的。要保障国家机器的正常运转就需要赋予各级官吏权力并依法行使。“官者，管也”，管理则需要权力，官与权不可分，而且管理事务的多少取决于官员的等级，官员等级的高低又与权力的大小成正比，然而，权力生来具有诱惑力和腐蚀力，不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。“吏治之弊，莫甚于贪墨” “此弊不除，欲成善治，终不可得”［9］。

第三，是由中国的历史所决定的。一方面，中国有着几千年的专制社会，社会缺乏法治传统，权力大于法律，自古就有“法令不行，自上犯之”的传统；另一方面，长期的农耕社会导致社会缺乏法治需求，关系大于规范。农耕社会形成的以家族为中心的“圈子文化”和安土重迁的“熟人社会”今天逐渐演变为“关系社会” “人情社会”。人们热衷于寻求体现为各种关系的权力以应对不同的问题，而“官”与“权”的结合又构成了“官本位社会”。虽然市场经济、依法治国在一定程度上催生了社会对法治的需求，但破除关系、让权力服从规范并成为社会运行的行为准则任重道远。加之这些年来我们集中力量搞经济建设，官员习惯于传统的人治思维的定式，以言代法、以权压法甚至徇私枉法。实践表明，官员的法治能力不仅与其职务的高低不成正比，反而会因为其地位的增高、权力的增大而使法治能力提升的难度越来越大。而且，领导干部遇到的问题越具体，其法治原则流失的就越多。这在很大程度上增大了法治反腐的难度，客观上也使提升官员的法治及反腐能力成为必要。

应该看到，虽然世界其他国家也都有过封建的历史或专制的统治，但时间都不及中国长，规模都不及中国大，体系都不及中国完备，关系都不及中国盘根错节。而且，与西方相比，中国没有经历反封建或专制的法治启蒙时代。自17 世纪中叶开始的一个半世纪中，欧洲主要国家在反封建或专制中，出现了洛克、孟德斯鸠等一批思想家和法学家，就启蒙从理论到实践予以酝酿，政治上倡导民主、自由、平等，法律上主张司法独立、法律职业化等。而中国自汉代以来，罢黜百家，独尊儒术，即使是法家，也以巩固专制统治为归宿。虽然也有民主法制思想，但却是19 世纪末20 世纪初的事，且最终结果也不尽如人意。因此，中国有“法令不行，自上犯之”的传统。如今，千年余毒如百足之虫，死而不僵，客观上使得依法治官更为必要。

第四，是由中国现实的国情决定的。一方面，中国政府建制层级多，官员数量大。现今世界200多个国家和地区中，8 个小国仅设一级中央政府；25 个国家只设中央和地方两级政府；67 个国家，包括美国、日本、加拿大、澳大利亚在内的许多大国设三级政府。我国设中央、省、市、县、乡等五级政府。与此相对应，官员数量庞大。在2005年的“两会”上，有政协委员指出，我国官民比例高达1∶26。而1998 年此比为1∶40，改革开放初期为1∶67。据国家统计局数字，2008年年底，我国需要财政供养的人员达到4000 万人。另一方面，官员腐败问题严重。仅落马的省部级以上“老虎”的数字看，20世纪80年代，省部级官员职务犯罪受到法律制裁的只有2人，违法犯罪的数额从几千元到两万元。从1992年10月至2002年11月的10年间，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分的省部级干部 （不含军队）123 人［10］。进入21 世纪至党的十八大之前，立案审查省部级以上官员144 名。党的十八大至党的十九大之前，中纪委共立案审查省部级以上及中管干部440人。其中，中央委员、候补中央委员43人，中纪委委员9人［11］。党的十八大至2020年6月2日， 至少已有196 名省部级以上官员被调查［12］。从覆盖面而言，党的十八大至2016年2月，仅落马的地方省级大员就已经覆盖了全国31 个省、自治区、直辖市。在已经被查处的腐败分子中，现任省、市、县等三级党委书记306 人，涉及全国1/4的省会城市、1/8的市、近1/10的县［13］。

与上述问题相关的是，有观点提出，“我国反腐败的重点对象不是‘老虎’，而应该是‘老鼠’”。理由是老虎在当今多具褒义，“如今把老虎列为反腐败的重点对象，有可能误导人们把反腐败的矛头仅指向党和国家主要领导人，而忽视那些危害很大、影响很坏、群众深恶痛绝而又大量存在的‘贪官污吏’——老鼠”。因此，主张设立“老虎”“老鼠”“苍蝇蚊子”三个反腐层级，“在‘老虎’ ‘老鼠’和‘苍蝇蚊子’这三个层级、三种类型的腐败对象中，应当提‘老鼠’和‘苍蝇蚊子’一起打，但把‘老鼠’ 列为反腐治权的重点预防、 惩治和打击对象”［14］。笔者以为，上述主张至少有以下问题值得商榷或澄清：

其一， “老虎”的提法可能误导人们把反腐败的矛头指向党和国家主要领导人的担心纯属多余，且这种多虑让人有一种说不出的莫名之感。这还需从我国“老虎”提出的背景说起。现今“老虎”的提法源自新中国成立之初的“三反”运动，它是中共华北军区1952 年1 月20 日在给毛泽东并报军委总政治部的报告中，针对当时贪污数额较大的人的提法。该提法被毛泽东认可，并以“打老虎”这样形象化的比喻给运动命名，同时，也对“老虎”的标准予以界定。在此期间，毛泽东发出“打老虎”的电文有一百多篇。此后， “打老虎”的提法便在社会广为流传。只是随着时间的推移，在人们的心目中， “老虎”的界定由当初主要系贪腐的数额渐渐向改革开放后的官员身份为主、数额为辅转变，而官员的身份也由最初的厅局级逐渐转化为现今的省部及以上官员。2013年1月22日，习近平总书记在中纪委全会的讲话中提出“要坚持老虎、苍蝇一起打”，这既是对之前“打老虎”提法的认可和延续，也是对现今反腐的要求。可见，今天反腐败斗争中“老虎”的提法是沿用新中国成立以来对于贪腐高官的贬义称谓，而非中性或褒义。此外，党的十八大以来，从中央候补委员和中央委员，从中央政治局委员到政治局常委，从省部级到副国级乃至正国级的一系列高官因贪腐落马的实际也印证了中央对于“老虎”表述的恰当。现今“坚持老虎、苍蝇一起打”的提法也客观地反映了人民群众的意愿。我们应该始终清醒地认识到，真心实意对于高官的关心应该是善意而尖锐的批评，而不是一味的关心甚至庇护，过度的关心或赞美即使不是别有用心，也无异于变相地对歌颂者的损毁。

其二，将腐败的“老虎”降格为“老鼠”，并与“苍蝇蚊子”并列有悖逻辑和我国反腐的实情。现今我国反腐“要坚持老虎、苍蝇一起打”。应该说，用“老虎”和“苍蝇”来比喻和划分现今我国的贪腐对象，既比较客观地反映了我国现实的国情，也有利于从上到下实现对反腐对象的全覆盖。所谓“老虎”，即“关键少数”，主要指省部及以上的贪腐高官。如果将“老虎”降格为“老鼠”，并“提‘老鼠’和‘苍蝇蚊子’一起打，但把‘老鼠’列为反腐治权的重点”，势必造成新的问题：一是这种主张的要害是将“老虎”一分为二，保护“大老虎”，惩治“小老虎”。“老虎”终究是“老虎”，不会因为对“老虎”进行大小之分，就改变“老虎”本身以及“老虎”贪腐的现实。试图将现行“老虎”中贪腐的省部级高官划入“老鼠”之列，从而提高“老虎”的规格，缩小“老虎”的范围，维护“老虎”的正面形象的愿望固然有其善良的一面，但把“小老虎”降格为“老鼠”不仅有将“大老虎”从反腐对象中剔除之嫌，而且也因与实际贪腐情况不符而转移反腐视线的重点。可以断言，如果不将腐败的省部及以上的高官视为“老虎”，不仅达不到将其降格为“老鼠”的好意，而且因将省部及以上贪腐高官移出人们的关注视线而难以服众。自古道，“上梁不正下梁歪”，现今我国反腐的实践也表明，正是作为高官 “老虎”的腐败才导致其他公职人员的严重不廉。“老虎”不论大小，均是贪腐官员中的重中之重，而且在一定程度上也是现今公职人员腐败的源头，不解决腐败的重点和源头而一味解决腐败的现象，只能是治标不治本。二是将事实上的“老虎”因降格为“老鼠”而与“苍蝇蚊子”相提并论有悖情理。“老虎”和“老鼠”本不是一个等级，二者从形式到内容均不可同日而语，人为地基于某种想法而将“老虎”降格为“老鼠”只是一种主观的愿望，并不能因此改变“老虎”本身这个客观事实。而且，按我国现行官员体制，官员分国家（中央）、省部、厅局、县处、科镇、办事员等级别，其中，正副国级中央官员掌（分）管国家不同事务，权力之大自不待言；省部级官员作为主管一方或行业的大员，位高权重，与其之下的其他官员不可等量齐观。他们一旦滥用权力，造成的危害及后果不可预测。正是基于这样的考虑，我国目前反腐斗争中将省部及其以上的官员归入“老虎”之列。而按照上述主张，事实上等于至少将县处至省部级官员均纳入反腐的 “老鼠”之列，将贪腐的重点由省部级高官扩大到地厅、县处甚至享受县处待遇的乡镇级别的官员。这种不切实际地降低“老虎”的规格而扩大“老鼠”范畴，拔高“老鼠”规格的主张，不仅不及中央“坚持老虎、苍蝇一起打”的提法科学，而且可能因四面出击失去反腐的重点和整体平衡，更因与我国现行官员体制不符而难以为人民群众所认可。三是“‘老鼠’和‘苍蝇蚊子’一起打，但把‘老鼠’列为反腐治权的重点”的提法有悖我国由来已久“除‘四害’”的初衷。中华人民共和国成立以来的国情使得人们习惯于将老鼠与苍蝇、蚊子、蟑螂并称为 “四害”，因此，如果“提‘老鼠’和‘苍蝇蚊子’一起打”，则还应加入与其相提并论的“蟑螂”，以示全面。此外，不宜“把‘老鼠’列为反腐治权的重点”。执意把“老鼠”作为打击的重点，实则等于把老鼠从“四害”中上提一个层面，而忽视“老鼠”之上的“老虎”以及与“老鼠”平起平坐的苍蝇、蚊子及蟑螂。

四、反对特权是法治反腐的题中应有之义

特权与腐败是两个不同但又有联系的概念。与滥用权力，以合法身份进行制度外的非法活动的腐败相比，特权多是社会制度内赋予少数人的特殊权利。特权是人为地在官员与普通民众的物质获取和精神享受之间筑起的一道屏障，其形式上似不违法，但内容以及由此形成的制度显然不合理，且与平等、公正的法治基本价值和人类社会发展的基本趋势相左，更与共产党“全心全意为人民服务”的宗旨相悖。在一定意义上，特权实质上是一种特殊形式的腐败，从长远看，其危害后果远比一般意义上的腐败更可怕。因此，党的十九大报告分别在三处提到反对特权：一是在回顾党的十八大以来全面从严治党的成效时，指出“出台中央八项规定，严厉整治形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，坚决反对特权”。二是在谈及今后坚定不移全面从严治党时，进一步要求“坚持以上率下，巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治四风问题，坚决反对特权思想和特权现象。重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来”。三是在法治层面，要求“任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权，绝对不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法”。

在中国，一旦进入体制并被纳入官员系列，便根据官员级别的不同享有吃住行、病老死等不同的特权，而且官位越高，待遇也就越多，特权也就越大。高级官员即使退休后，也仍享受着秘书、警卫、司机等特权。特权除了表现为官僚等级及其待遇以外，还表现为由权力带给本人及其家族的难以估量的隐性或灰色利益，而且，享有特权的主体和特权的品种也越来越有利于官员，如特供食品中非转基因产品适用的对象及品种。此外，对于高级官员，即使犯罪服刑，也有专设或高档的服刑场所，生活上享受特殊待遇。

权力本身具有极大的诱惑力和腐蚀力，贪恋权力是掌权者的通病，官僚等级体制本身就易成为腐败的温床，而由官员自己为自己量身定制的凌驾于人民之上的特权制度更使得特殊化待遇可能转化为腐败。虽然我国官员特权及其制度的形成有方方面面的原因，但特权与党的宗旨、民众的意愿是格格不入的。一方面，特权有违党的初心使命。党的十九大报告指出，“坚持以人民为中心，必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。这体现了党的理想信念、性质宗旨、初心使命。中国共产党自诞生起，就把真心实意为人民谋利益作为自己的奋斗目标。党来自人民、植根人民、服务人民，群众也因此才拥护并跟着共产党走。应该认识到，我们的党员干部无论职位多高，在职时是人民公仆，退休后是普通公民，况且我们已经享受着源于并高于普通纳税人的基本生活待遇和薪酬，没有任何再被厚养的理由，然而，我们一些官员随着任职时间增长，官位提升、权力加大，渐渐形成“官”的思维方式和“官”的生活模式，特权思想和行为日益显现，置为人民服务的宗旨于脑后，个人利益高于群众利益，拉大了党群距离，引发了人民群众的不满和深恶痛绝。还应该认识到，虽然我国经济总量现今排名世界第二，但人均收入却排在世界七十多位。而且，“中国是一个人口众多的发展中国家，我们人均年可支配收入是3 万元人民币，但是有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000 元左右”［15］。“6 亿人月入千元”背后的民意可想而知，不容小视。在如此国情下，再搞特权及其制度于心何忍？古人尚且懂得“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”，更何况共产党人乎？另一方面，官员特权制度违反了责、权、利相统一的分配原则，造成官场作风的非凡化。首先，官员特权制度造成并强化了“官本位”的思想，进而败坏了社会的风气，滋生了腐败；其次，加重了纳税人和国家的负担；再次，它还与当代全面推进依法治国，追求公平、正义的价值以及重在治官、治权的精神相悖；最后，我国官员的特权制度源于苏联专门为高层领导服务的特供系统，然而，正是官僚特权制度及由此导致的腐败促成了苏联的垮台，对此我们更当引以为戒。党的十九大报告指出，“一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和纠正什么”。我们应按照党的十九报告的要求“坚持以上率下……坚决反对特权思想和特权现象”，取消官员的特权待遇，以顺民心得民意，利国利民。

当然，特权作为人治的产物，只有借助法治方式才能消除，在全面依法治国的今天，这项工作更显突出。鉴于新中国成立之初我国对高级干部实行待遇终身制，主要是基于对开国元勋戎马一生的工作及晚年生活的考虑。故除了新中国成立前参加工作的各级官员的特殊待遇保留以外，其他所有官员的特权待遇均应取消。对此必须无禁区、全覆盖、零容忍，既不能看人下菜，也不能虎头蛇尾，且在实施的程序上确保平等、公开。唯此，才能达到党的十九大报告“坚决纠正各种不正之风，以零容忍态度惩治腐败，不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，始终保持党同人民群众的血肉联系”的要求。至于高官犯罪后特定场所、特殊待遇服刑的问题，笔者以为，这或许适合于腐败以外其他犯罪的高官，如政治犯等，但绝不适于贪腐犯罪的高官。而且舒适优雅的服刑环境和待遇也不利于对贪腐犯罪高官的改造，甚至连起码的耻辱感也不曾感受。

在反对特权的过程中，要警惕一些名曰取消特权，实则是将一种特权转换为另一种特权的所谓改革，这种打着法治旗号谋私利的所谓改革比明目张胆的搞特权有过之而无不及，其动机和危害更可怕。已经在全国完成的最终以官员级别的高低作为发放车补多少标准的 “公车改革”［16］可作为实证之一。众所周知，公车消费与公款吃喝、公费出国被列为我国体制内的三大顽疾。“我国公车有400 万辆左右，每年支出约3000 亿元，超过了国防开支，一些欠发达地区公车消费占到财政支出的10%左右”［8］48。虽然之前公车改革提出近二十年，但一直举步维艰。党的十八大之后，随着全面依法治国的推进，公车改革终被提上日程，但却将之前纳入公职人员的事业单位中的官办机构的医务工作者、教师、研究人员等名副其实的公务员这一大头除外，确保行政、党务、司法等机关的公务员和参公人员入额。不仅如此，一些地方“上有政策下有对策”，对本应取消的公车自始便一直保留，而有些已被取消的公车现又陆续恢复。更令人担忧的是，面对上述问题，几乎所有从中分得了一杯羹的公职人员都予以沉默。我们说，公平正义是法治的生命线、约束公权力是法治的基本精神、尊重和保障人权是法治的实质价值、法律面前一律平等是法治的基本原则。如果我们的改革最终与这些法治的基本理念和原则相左，那么，这岂不是一种以新的腐败掩盖之前旧的腐败，这种改革的意义本身就值得质疑。