深化要素市场化配置改革的若干思考

张 道 航 ，沙 吉 会

（1.中共大连市委党校，辽宁大连116013；2.大连市社会科学院，辽宁大连116013）

2020年，新冠肺炎疫情的发生使我国生产生活秩序受到较大冲击，但在灾害面前改革依旧没有停步。中共中央、国务院相继发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》。前者可以说是以画龙点睛之笔直指经济体制改革的攻坚重点，后者则全面勾画出新时代我国经济体制改革的总体蓝图，二者的共同指向都是“加快完善社会主义市场经济体制”。其实，我国经济体制改革一开始就是市场取向，历经多年努力，目前全国97%以上的产品价格已由市场决定，但要素的自由流动则依旧存在诸多体制机制障碍。这次出台的两个文件，明确了要素市场化配置改革的方向和原则，对加快完善社会主义市场经济体制和推进社会主义现代化建设都将产生深远影响。

一、深化要素市场化配置改革的理论与实践意义

以中央文件对要素市场化配置改革做出全面部署，这在我国四十多年的改革历程中是第一次，具有里程碑的意义，充分表明我国经济体制改革已经由普通商品的市场化，进入一个更深层面、更高要求的要素市场化配置改革的新阶段。通过这一重大改革，形成各类要素协同向先进生产力集聚的体制机制，无论对构建后疫情时代国际国内双循环发展的新格局，还是深入推进供给侧结构性改革、完善社会主义基本经济制度、解决好新时代我国社会主要矛盾、 跨越 “中等收入陷阱”和实现现代化目标，都具有重大的理论与实践意义。

（一）为构建后疫情时代国际国内双循环发展新格局铺就道路

新冠肺炎疫情波及面广、破坏力大，何时结束也难预料。在党中央的坚强领导下，我国已经度过了一段异常艰难的时期。在疫情防控进入常态化背景下，需要重启经济、恢复增长，这就必须有相应的资源要素，无论是为应对疫情而启动的“新基建”，还是现有产能的复工复产都离不开要素支持。经济理论与实践告诉我们，社会经济活动所需的各类资源要素，单靠行政力量配置不仅难以做到，即使能够做到，其效率低下不说，还会留下许多“后遗症”。同时还应看到，由于这次疫情割裂了全球诸多领域的产业链、供应链，加之国际社会近年来排斥合作的单边保护主义逆流泛起，使得来自国际市场的要素供给增添了更多的不确定性。我们不失时机地启动要素市场化配置改革，保证要素的有效供给和优化配置，不仅可以为常态化疫情防控背景下的经济恢复提供有力支持，还为反击国际上排斥合作的单边保护主义，进而建立起一个以国内循环为主、国际国内互促的双循环发展新格局铺就道路。

（二）将供给侧结构性改革引向深入的逻辑必然

需求与供给是经济增长的推动力量。需求侧主要包括投资、出口和消费；供给侧主要包括土地、劳动力、资本、技术等。长期以来，我国经济增长主要是依赖于需求侧，即投资、出口和消费“三驾马车”的拉动，从而导致“供需错位”。一方面，过剩产能已成为制约中国经济转型的一大包袱；另一方面，中低端产品过剩而高端产品供给不足，低效率的供给无法满足合意的需求。2015年12月召开的中央经济工作会议启动了供给侧结构性改革，提出“着力加强结构性改革，在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，提高供给体系质量和效率”［1］。供给侧结构性改革是解决制约经济发展深层次矛盾的重要突破口，对于转变经济发展方式、优化经济结构、转换增长动力，实现高质量发展具有重要理论与实践意义，但在当时所要解决的主要是产能过剩等突出问题，因此，供给侧结构性改革首先是从“三去一降一补”破题。随着改革的深入，土地、劳动力、资本、技术等要素配置的改革必然提上议程，这是供给侧结构性改革绕不过去的话题，既是改革实践的要求，也是逻辑的必然。

（三）为完善社会主义基本经济制度夯实基础

党的十九届四中全会从 “坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展”的战略高度，确立了所有制、分配制度和资源配置方式三位一体、有机统一的基本经济制度范畴和体系架构［2］。究其实质，是要把社会主义制度和市场经济有机结合起来。无论是所有制结构、分配制度还是资源配置方式，都要以完善要素市场化配置为支撑，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。与最终产品和服务的市场化相比，要素的市场化配置改革是对完善社会主义基本经济制度的更加重大的突破。 “毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”［2］19，就必须构筑起各类所有制主体依法依规平等使用资源要素的市场环境。 “坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存”［2］19，就必须健全土地、劳动、资本、知识、技术、数据等要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的体制机制。只有深化要素市场化配置改革，实现要素价格市场决定、供求流动自主有序、配置方式公平高效，才能最终促使社会主义基本经济制度更趋完善并更加稳固。

（四）为解决好新时代我国社会主要矛盾构筑体制机制保证

党的十九大报告明确指出，新时代“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”［3］。目前，我国发展的不平衡不充分，主要表现在城乡和区域发展的不平衡不充分、经济和社会供给的不平衡不充分，乃至还不能满足人民日益增长的美好生活需要。而这背后的一个重要原因，就在于要素市场发展的不平衡不充分。在不平衡不充分的要素配置架构下，信息不透明、行政干预多、配置效率低，导致市场主体创新动力不足，发展质量和效益还不高。尤其是在要素价格存在诸多管制的条件下，不能充分反映资源稀缺程度，既不利于资源节约，也不利于环境保护。要素配置不平衡不充分，不仅直接导致城乡、区域之间资源配置的不合理，还进一步带来国民总收入分配中劳动收入所占份额较低以及收入差距扩大。只有完善要素市场化配置体制机制，才能更好地解决我国经济社会发展中存在的诸多不平衡不充分问题，进而满足人民日益增长的美好生活需要。

（五）为跨越“中等收入陷阱”和实现现代化目标提供强大支撑

世界上任何国家或经济体都不可能长期保持高速增长，也不具有长期规避经济增速放缓的可能。自2008年国际金融危机以来，尤其是2012年我国经济增速换挡，“中国经济落入 ‘中等收入陷阱’”的论调不时浮现，这次疫情更加剧了这种议论。跨越“中等收入陷阱”迈进高收入国家行列，从直观上看是经济增长问题，但实际上涉及一系列经济结构性问题。解决好这些结构性问题，促进我国经济由高增长阶段转向高质量发展的新阶段，就能顺利而稳固地进入高收入国家行列。通过深化要素市场化配置改革，促进土地、劳动、资本等要素的优化配置，培育和发展技术、数据等新型要素形态，提高要素供给质量，不仅不会拖累经济增长，而且对加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系，不断增强我国经济创新力和竞争力，为成功跨越“中等收入陷阱”、实现社会主义现代化强国目标提供强大支撑。

二、深化要素市场化配置改革的切入点和发力点

要素市场化配置改革必须抓住在资源配置中起到关键性作用而市场化进程却又相对滞后的土地、劳动力、资本、技术、数据等五大要素，将其作为重要切入点，但也必须看到，这五大要素各自的市场化程度不仅有较大差异，而且其存在的矛盾和问题也各不相同。因此，必须坚持问题导向，根据不同要素属性、市场化差异和经济社会发展的需要选准发力点，做出分类完善要素市场化配置改革的具体安排，使要素市场化配置改革更具针对性和可操作性。

（一）坚持管理的规范性与灵活性，提高土地要素使用效率

在土地、劳动力、资本、技术、数据等五大要素中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可创造性的要素。既决定了土地在资源要素配置和经济价值分配中的先导作用及优势地位，也决定了土地要素市场化配置改革关键是要提高土地要素使用效率。包括充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策等，都应围绕提高土地使用效率展开。同时还应通过加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度，建立城乡统一的建设用地市场等，增强土地管理的规范性和灵活性，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。工业用地直接决定着企业生产成本，我国企业生产成本相对较高，与用地成本高有着直接的关系。为提升城市发展水平，尤其是在这次疫情后能够使城市经济得到更快恢复，并推动产业结构优化升级，应进一步深化产业用地的市场化配置改革。包括健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系；调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给等，要让工业用地价格能够真实地反映市场供求状况，借以促进土地要素的有效配置，提升土地使用效率。

（二）提升劳动力要素素质，促进合理有序流动

提升劳动力要素素质不仅可以提高生产作业质量和扩大产能，还可以极大地作用于技术研发及应用，进而促进劳动生产率提高和经济高质量发展。职业技能培训是全面提升劳动者就业创业能力、解决结构性就业矛盾、提高就业质量的重要途径。应充分发挥职业技能培训的作用，建立劳动者终身职业技能培训制度，以职业能力为核心制定职业标准和科学的评价标准，完善技术技能评价和技术人员选拔制度，将劳动者素质提升与职称评定、岗位晋级、考核评价、待遇保障等统一起来，形成劳动力要素素质提升的有效激励机制。培训内容要向新兴短缺职业倾斜，并紧密结合市场需求和企业生产实际制定和完善职业培训标准。优化劳动力要素配置，还必须提高劳动岗位与劳动力之间的匹配效率，使劳动力市场能够更加灵活有效地匹配各类劳动者、发现各类人才。这就要求畅通劳动力和各类人才的社会性流动渠道，引导劳动力要素合理畅通有序流动。从深化户籍制度改革扩大劳动力在城乡、地域间的流动性，保障城乡劳动力平等就业权，进一步畅通企业、社会组织人员进入党政机关、国有企事业单位渠道等不同“身份”之间的流动性，到加大人才引进力度，联通海内外人才流动，围绕提高劳动力的“流动性”，这次出台的两个文件都有相应部署，关键是要将其落到实处。

（三）完善多层次资本要素市场，主动扩大对外开放

当前，我国经济正处于转型升级的关键期，资本要素的投向对于经济转型升级至关重要。充分发挥资本市场“新陈代谢”功能，促进经济结构优化升级，需要完善多层次的资本市场制度。一是完善股市基础制度建设，取消不适应发展需要的管制，推行以信息披露为核心的股票发行注册制改革，完善强制退市和主动退市制度，提高上市公司质量，提升市场活跃度。二是完善债券市场统一标准建设，统一公司信用类债券信息披露标准，探索对公司信用类债券实行发行注册管理制。三是构建多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行体系，增加服务中小微企业和民营企业的金融服务供给，建立金融机构服务“三农”的激励约束机制。金融业是我国改革开放以来对外开放相对滞后的领域，这主要是因为，金融开放后外资的进入不但可能产生“撇脂效应”，而且外资金融资本的扩张还可能放大国内的经济波动。一个封闭的金融体系不仅会失去吸收外部优质资源的机会，其自身也会产生一种惰性，特别是经过四十多年改革开放的中国金融业，应当具有扩大开放的底气和信心。因此，“主动有序扩大金融业对外开放”［4］已是大势所趋。诚然，金融开放的风险不是其他领域可以比拟的，所以不但要强调“有序”开放，而且每项开放举措又都要做到“稳步”及“逐步”。

（四）建立多元支持机制，激发技术要素供给活力

技术要素市场是社会主义市场经济体系和国家创新体系不可缺少的重要组成部分。我国技术要素市场虽然取得很大发展，但相对于我国科技进步和经济发展对技术要素的需求而言，其效力和功能发挥还远远不够。加快发展和完善技术要素市场，最大限度地发挥市场在优化配置技术要素中的基础性作用，必须健全职务科技成果产权制度，深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，强化知识产权保护和运用。完善科技创新资源配置方式，强化成果导向，建立健全多元化支持机制。培育发展技术转移机构和技术经理人，健全技术要素应用市场，加速科技成果向科技要素和现实生产力转化。通过天使投资、创业投资、知识产权证券化、科技保险等方式，促进技术要素与资本要素融合发展，推动科技成果资本化。不拒众流，方为江海。发展科学技术必须具有全球视野，必须深化国际科技交流合作，面向全球科学家、科技型企业敞开大门，组织实施国际科技创新合作重点专项，为全球科技合作搭建平台、汇聚资源、成果共享。一方面通过科技型企业“走出去”，发展离岸创新创业，扩大技术出口；另一方面，针对我国经济社会发展所需的科技要素，在全球范围内整合创新资源，让技术要素配置到能够发挥最大效用的地方，促进科技的双向健康有序流动，追求人类的共同福祉，为构建人类命运共同体贡献中国智慧和力量。

（五）加快数据要素市场化步伐，促进各类要素高效配置

数据要素的高效配置，不仅是推动经济发展数字化、网络化、智能化的基础工程，而且对其他要素的高效配置和效率提升有着直接的推动作用。目前，我国数据要素的市场化配置尚处于起步和发育阶段，不仅配置规模小、成长速度慢，相关的体制机制建设也存在诸多空白。特别是由于数据产权的法律界定尚未完全解决，从而直接导致数据要素在开放、流通、交易、监管等方面明显滞后于其他要素。培育和发展数据要素市场，推进数据要素的高效配置，关键是必须能够提供标准化的大量数据。应通过推进政务数据标准化以及人工智能、可穿戴设备、车联网、物联网等领域数据采集的标准化，引导市场提供标准化的数据供给。创新数据要素治理模式，健全统一开放、竞争有序的数据要素市场体系，构建数据要素治理体系，强化数据要素市场监管。打造数字经济新产业、新业态、新模式，构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用新场景，实现和提升数据要素的经济社会价值，并为其他各类要素的高效配置提供基础条件。

三、深化要素市场化配置改革的促进和保障举措

要素市场化配置改革是一项系统工程，不仅土地、劳动力、资本、技术、数据等五大要素配置的改革要相互配套，还必须从市场配置资源的基本要求出发，对现行有悖于市场配置要素资源的环节进行改革，即实施相关的促进和保障举措，最终才能将要素市场化配置改革推升至预定轨道并实现稳健运行。

（一）厘清发挥政府作用的市场边界

深化要素市场化配置改革，不仅要发挥市场的决定作用，还要更好地发挥政府作用。政府是要素配置规则的制定者、市场秩序的维护者、市场环境的保护者，政府要在规则制定、制度完善、市场监管与服务等方面更好发挥作用，而不应成为带头破坏规则的“运动员”，因为政府的过度干预往往会导致资源要素的错配和效率的低下。诚然，要素配置会涉及经济增长以外的多种问题，不是简单地依靠市场都可以解决的，这就需要在坚持要素市场化配置的同时，厘清政府职能边界，廓清政府干预范围。一是市场失灵的地方，如公益性建设、环境保护，对农业等幼稚产业以及中小微企业的扶持等；二是代表国家意志的重大事项，如国防建设、重大科技专项、信息网络与安全、消除贫困等。而其他凡是可以通过市场化配置来解决的问题和事项，都应通过市场来解决。

（二）完善促进要素市场发展的产权制度

没有明确的权利归属，要素市场化配置就将是一句空话。必须全面完善产权制度， “健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，加强产权激励”［5］。目前，五大要素中大部分产权是明晰的，但技术、数据以及部分土地的使用权则还需要进一步确认。一是完善知识产权制度，改进知识产权评估、许可、使用、转让、质押等制度，让知识产权成为随时可以变现的高价值资产。二是尽快对数据要素收集者、持有者（包括政府、企业、个人）收集和交易的数据要素的产权归属做出法律规定，在保护个人隐私权的前提下，确认数据信息所有权，允许合法数据要素入市交易和租赁。三是改变农村集体建设用地先征用后入市的做法，允许其直接入市，与城市建设用地实行同权同价；宅基地使用权在转让前要先转为农村集体建设用地，然后入市交易；农村集体建设用地转让的所得收入归集体和国家所有，分配比例应协商解决；宅基地转让所得收入应归农民个人所有，保护农民合法权益。

（三）实现要素价格双轨制向市场化定价并轨

价格机制是市场机制的核心，要素价格市场化不足、价格失真就可能导致要素错配，市场配置资源的功能效率和整体作用就无法发挥。健全要素市场化配置体制机制，必须加快要素价格市场化改革，形成由市场主导的价格形成机制，实现要素价格双轨制向市场化定价并轨，减少乃至消除权力寻租和套利空间。以活跃平台交易为主线，通过要素市场的公平竞争，有序推进地价、工资、企业家薪酬、利率、汇率、技术知识报酬、数据价格的系统性、深层次改革，形成能够充分反映供求关系的市场价格，释放真实的市场信息，在一个开放、竞争、有序的市场上，最终实现要素的优化配置和资源的合理利用。

（四）清除要素自主有序流动的制度性障碍

资源要素跨地域、跨行业、跨企业自主有序地进入与退出，才能实现资源要素的优化高效配置。不仅劳动力要素，包括其他所有要素都必须做到自主有序流动，这是实现要素市场化配置的基本前提。一是消除区域和地方壁垒，祛除要素跨区域优化配置的制度鸿沟，优化要素在区域间流动的制度环境和政策环境，形成规范有序、自由流动、全国统一的要素市场。二是消除行业壁垒，加大市场准入改革，减少市场准入负面清单，扩展各类要素自由进入的行业范围，加快垄断行业的市场化改革，建设资源要素自由进出的市场生态。三是借助开放平台和开放力量，尤其要发挥自由贸易港、自由贸易区等国家级开放平台作用，推进要素市场对外开放，对标和对接国际规则，实现资源要素在更广领域和更深层面的优化配置。

（五）强化要素市场化配置改革的法治保障

社会主义市场经济是法制经济。以改革的精神建立健全法治体系，不仅是新时代加快完善社会主义市场经济体制、促进中国特色社会主义基本经济制度更加成熟更加定型、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务，还是实现资源要素有序、高效配置的重要保证。一是按照包容审慎的原则，完善市场经济的法律法规体系，加强对要素市场化配置的法律法规制度供给，对不符合要素市场化配置的相关法律法规，按程序抓紧进行改革完善，健全公平正义的法治保障制度，完善社会信用的法制建设，形成法治框架下诚实守信、公平竞争的要素市场环境。二是健全司法执法对要素市场化配置以及市场经济运行的保障机制，根据不同层级行政部门的事权和职能，优化执法力量配置，最大限度地减少不必要的行政执法干预，确保司法公正高效权威。三是完善行政权力监督体制建设，全面建立行政权力制约和监督机制，加强对法律实施的监督，强化政务诚信建设，建立健全政府失信责任追究制度，提升政府守信意识和公信力，以公正监管维护公平竞争，打造市场化、法治化、国际化的要素配置环境。