山西黄河流域生态保护的财政政策及相关建议

山西境内黄河流域涵盖11市、86个县（区、市），国土面积11.46万平方公里，占全省73.1%；2018年底人口2702.9万人，占全省72.7%；地区生产总值12159亿元，占全省72.5%。山西地处黄河中游，承上启下，是“华北水塔”和京津冀绿色生态屏障，也是黄河流域生态环境最脆弱、污染最严重、结构性问题最突出的地区之一。实施黄河流域生态保护和高质量发展战略，对于山西从根本上改善生态环境、在转型发展上率先蹚出一条新路子，保障黄河安澜具有重大意义。

一、山西黄河流域生态保护的成效

一是水沙治理成效显著。黄土高原蓄水保土能力显著增强。截至2019年底，黄河流域累计治理水土流失面积4.54万平方公里，向黄河年输沙量由上世纪末的1.2亿吨减少到1700万吨。防洪抗旱体系基本建成。水资源利用水平明显提高，2019年万元地区生产总值用水量较2015年下降18.0%。

二是水土流失有效遏制。累计完成退耕还林任务430万亩以上，退耕还林草生态效益显著，年涵养水源4.65亿立方米，固土873.7万吨，减少风蚀地表土324.36万吨，对有效治理荒山荒沟、遏制水土流失、减少风沙危害发挥了极其重要的作用，成为京津冀重要生态安全屏障。2019年通过万家寨引黄南干和禹门口提黄工程供水，实现向汾河生态补水6.2亿立方米，初步实现由“水瓶颈”向“水支撑”的转变。

三是环境质量明显改善。大气污染显著改善，全省PM2.5平均浓度好于京津冀及周边地区平均水平。“两山七河一流域”生态修复治理成效显著，2020年1-6月份，汾河流域国考断面全部退出劣V类水质，累月及单月水质均创历年同期最优。以汾河谷地为中心的地下水位持续回升，晋祠难老泉地下水位累计回升26.15米。采煤沉陷区综合治理加快推进，矿区生态得到逐步修复。

二、山西黄河流域生态保护面临的挑战和问题

（一）产业布局集聚和结构偏重并存，生态历史欠账多

因产业结构和历史原因，山西煤炭产业存在沿河分布、污染集中、风险集中的特征，煤炭产业的发展对生态环境破坏严重，采煤生态破坏欠账较多。土地沉陷面积较大，全省因采煤造成的采空区面积近5000平方公里，其中沉陷区面积约3000平方公里，受灾人口约230万人。从区域现状看，黄河流经区域多数为国定和省定贫困县，财力仍然是“保工资、保运转”为主，用于民生事业改善的可用财力极其有限，用于生态环境保护的财力更是捉襟见肘。山西黄河流域既要面对历史欠账，解决存量问题，又要整治层出不穷的新生污染，新老问题交织导致修复资金缺口较大，仅靠本身财政难以支撑。

（二）环保设施建设短板多，建运管护资金不足

全省黄河（汾河）流域内85座城镇污水处理厂中仍有16座未完成提质改造。建制镇污水处理建设差距较大，黄河流域内338个建制镇中，具备生活污水处理能力的仅有78个，比例为23%，离国家和山西2020年达到35.3%的要求有较大差距。农村污水处理设施建设尤其滞后，黄河流域内3895个沿河村庄中建成污水处理设施的仅620个。城镇污水管网雨污分流改造进展较慢，一些地方城市污水管网历史欠账大，漏接、混接、错接，雨污不分问题严重。中央财政支持山西污水处理项目的资金占总投资的2.6%，主要靠地方自筹。山西黄河流域生态环境保护迫切需要增加投资渠道，加大财政资金投入力度，尽快补齐资金缺口，确保巩固水污染防治成果，实现水污染防治目标。

（三）多元化生态补偿机制尚未建立，开发与保护矛盾凸显

当前我省多元化的生态保护补偿机制尚未形成，健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿、碳排放权抵消补偿制度等重大制度还未完全出台，生态环境权利尚未得到合理配置和界定，环境损益的外部性无法内部化，无法有效引导生态受益者对生态环境的补偿，制约了生态产业化、产业生态化的步伐。2011年太原市全面启动西山地区生态环境综合整治工作，探索实行绿化和开发“二八政策”，即规定公园建设单位在确保绿化投资不低于3.5万元/亩，完成不低于公园可绿化面积80%绿化任务的前提下，可对公园范围内不高于20%的可绿化面积土地进行配套设施建设和适度开发，这一政策激发了企业积极性，截至2019年太原西山地区生态修复累计投入资金106.2亿元，其中社会投资占到70%。但这一模式未广泛推广开来。

（四）各级财政资金投入协同不足，系统协调机制尚未形成

当前，各级财政资金分散在各个职能部门，造成资金投入方面各自为政、资金存在浪费，使用效率不高。如污水处理设备和管网建设两项职能及资金分散在环保部门和住建部门，部门之间协同能力不足制约了治污设备顺畅运行。此外，环保设施存在“重投入、轻运营”现象，设施运营配套资金缺乏，一体化管护机制缺失，造成大量村镇污水处理设施闲置，综合治理效能难以体现。此外，目前山西黄河流域生态治理主要是政府主导行为，在项目实施中财政资金投入仅占项目总投入的10%-20%，导致部分生态环境破坏企业不愿意作为生态保护与修复实施主体，更不愿意承担治理经费。流域内生态项目大多为公益性县管项目，在项目设置中缺乏盈利渠道设计，导致财政资金难以撬动社会资本，企业不愿主动参与到生态保护建设中来。

三、山西支持黄河流域生态保护的财政政策建议

（一）建立以财政引导为核心的资金保障机制

设立黄河保护绿色发展基金。以省市两级财政为主体，充分发挥生态环保资金职能作用，打破部门职能壁垒，提升市级保障能力，将分散于各部门的水土保持、防沙治沙、退耕还林、天然林保护、污染治理等生态保护与建设专项资金整合使用，与社会资本合作设立省级专项投资资金，按市场化规则运作，针对重大生态环保和新兴产业项目加强财政投资引导。基金可采取母子基金形式，先设立母基金，再根据沿黄4市19县特点，联合理财子公司、信托、保险、券商等金融资本和央企、省属企业、民营企业等产业资本设立子基金，用于黄河流域的生态保护、污染治理及绿色产业发展。

设立山西黄河流域生态保护专项奖补资金。在山西黄河流域生态保护和高质量发展投资专项资金中设立专项奖补资金，以稳定打赢三大攻坚战为目标，重点奖励生态保护有力、转型发展成效好的市县，补助生态功能重要、生态治理短板较多的市县，引导各级各地政府共同抓好大保护、协同推进大治理。

积极吸引社会投资。坚持“政府引导、市场运作、企业经营、社会参与”原则，通过先建后补、以奖代补、PPP等方式，撬动社会资本多渠道、多形式参与生态保护，形成政府、企业、群众多赢局面。

推广政府购买环境保护服务。鼓励将属于政府职责范围且适合社会力量承担的环保服务事项纳入政府购买服务指导性目录，采用政府购买社会服务的方式，引进第三方专业机构向全省重点行业及重点监管企业派驻“环保管家”开展环保服务工作，实现环境监管由“事后惩罚型”向“引导服务型”转变，探索形成“政府主导、第三方协同、市场化运作、共同治理”的环保服务新路径。

（二）建立以重大工程为重点的项目投入机制

加快建立生态环保项目储备制度。遵循“资金跟着规划走”“资金跟着项目走”的原则，推动建立省级生态环保资金项目储备库。做好项目前期准备工作，加快预算执行，合理扩大专项债券使用范围，尽快形成有效投资，避免“资金等项目”。扎实开展项目统筹谋划和投资论证，争取纳入中央生态环保资金项目储备库。

支持流域生态系统整体性发展。用好中央山水林田湖草生态保护修复工程20亿元试点补助资金，重点抓好汾河上游生态保护修复区、五台山及周边生态保护修复区、沿黄水土保持及生态保护修复区、太原西山矿区生态保护修复区建设。探索开展省级试点，通过重点生态保护修复治理专项资金，支持山水林田湖草生态系统保护修复，实施历史遗留矿山环境修复治理，促进生态环境修复和生态系统功能提升。

有序推动高排放高污染产业优化布局和转型升级。用足用好工业技改资金，推动我省煤炭洗选、焦化钢铁、火力发电等传统高耗水行业提标改造。以钢铁、煤炭、电力、水泥、电解铝、平板玻璃、造纸、印染等行业为重点，构建多标准、多部门、多渠道协同推进的格局，进一步明确和提高准入标准，推动一批能耗、环保、安全、技术达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能依法依规关停退出，加快推动工业企业退城入园，实现生态环境质量改善和产业结构逐步优化。

持续抓好汾河污染治理和景观建设。统筹安排水利发展资金，支持开展河流生态治理工作。建立市场化建管模式，发挥流域公司作用，与县级政府合作组建区域公司，吸引金融资本和社会资本，推进流域系统治理。用活土地资源收益，支持投资公司开展土地整治，按比例分享土地指标交易收益。导入多元产业增强收益，授予沿线投资公司产业招商职能，做大做强区域产业增量。以生活垃圾和生活污水为重点，加大垃圾分类和污水处理设施建设投入。探索采用BOT+供排水一体化模式，将污水处理项目与自来水项目打捆赋予同一主体，吸引社会资本参与治污设施的建设及后续运营。

支持水土保持和重大水利工程建设。认真贯彻落实退耕还林政策，加大对退耕还林农户的奖补力度，推动从源头防治水土流失、减少自然灾害，实现可持续发展。积极争取国家实施天然林保护、重点地区防护林、中央财政补助造林、防沙治沙、珍贵树种示范、湿地保护与恢复等政策支持，加大省级公益林管护和湿地保护资金支持力度，打造黄河生态景观，持续提升林业生态建设水平。用好中央预算内投资专项资金，做好省级资金配套，高水平推进古贤水利枢纽、南水北调西线工程、万家寨引黄工程、黄河干流大北干流、小北干流防洪体系建设等国家级重大水利基础设施建设。优化省级水利专项资金分配，优先支持大水网建设、水利工程维修养护、防汛抗旱水毁工程修复、水文测报、水质水源监测等项目。对政府公共服务类水利工作或项目采用政府购买服务方式组织实施，省级水利专项资金补助项目等探索采用先建后补、以奖代补、民办公助及PPP等方式组织开展建设。

（三）建立以大保护大治理为目标的生态保护和补偿机制

拓展流域横向生态保护补偿。按照谁受益、谁补偿、权责利对等的原则，开展汾河上下游横向生态保护补偿试点，以跨界断面的水质水量作为补偿基准，鼓励上下游相关市、县自主协商签订补偿协议。水污染防治专项切块安排黄河流域生态保护修复奖励资金，对达成协议的流域地区给予奖励，同时建立奖励资金退坡机制，鼓励相关市、县早建机制、多建机制。鼓励流域上下游地区探索对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式，鼓励流域上下游地区开展排污权交易和水权交易。及时总结试点经验，适时将横向补偿模式推广到沁河、涑水河等省内重要河流。

推动开展流域跨省横向生态补偿。借鉴生态补偿“新安江模式”，统筹黄河上下游、左右岸，加强与内蒙、陕西、河南等沿黄毗邻省份协调合作，共同探索开展黄河全流域横向生态补偿机制试点，积极开展综合生态价值核算计量等多元化生态补偿机制创新探索，完善排污权、水权、碳排放权交易等市场化补偿方式，逐步推动横向生态补偿逐步由单一生态要素向多生态要素转变，形成体现生态产品价值导向的生态补偿政策体系。以共同保护“华北水塔”为目标，继续深入落实国发〔2017〕42号文任务要求，加强与河北对接沟通，深入开展滹沱河、桑干河等跨省流域横向生态保护补偿，尽快形成生态保护修复治理齐抓共管的格局。

开展林草生态横向补偿试点。以提高林草覆盖率为主要目标，按照主体功能区划分，在县域间探索开展林草生态横向补偿试点，允许重点开发区县与限制和禁止开发区县间交易森林面积指标，购入指标可计入本区县林草覆盖率，推动吕梁山、太行山等重点生态地区和汾河谷地重点开发地区协调发展，增强国土绿化积极性，提升各类地区自我造血功能和自身发展能力，推动生态保护与经济发展形成良性互动。

（四）建立以税费调节为路径的水资源保护节约机制

积极发挥绿色税收调控作用。对企业从事环境保护、节能节水项目所得，落实企业所得税“三免三减半”优惠政策，企业购置并实际使用节能节水和环境保护专用设备，抵免企业所得税应纳税额。落实水资源税费差别化征收政策，对取用地下水从高征收税费，严格控制地下水超采地区开采地下水，促进水资源节约保护。

支持节水产业发展及技术提升。支持实施农业“特”“优”战略，推广农业旱作技术，打造特色优势有机旱作农业科研和功能食品生产基地。用好农田建设补助资金，支持高标准农田建设，实施大中型灌区基础设施建设和现代化改造。鼓励多渠道筹集精准补贴和节水奖励资金，深入推进农业水价综合改革，支持发展循环农业。

（五）建立以结果为导向的财政激励约束机制

构建目标评价财政考核体系。推动建立有针对性的黄河流域生态保护目标，重点构建与水土保持及污染防治目标评价相对应的财政考核体系，考核结果与重点生态功能区转移支付以及水、土壤污染防治专项资金、农业资源及生态保护补助资金等相关专项资金分配明显挂钩，对考核评价结果为优秀的地区增加补助额度；对水土流失治理不力、发生重大环境污染事件、主要污染物排放超标的地区，扣减或取消安排下一年度专项补助资金。

建立黄河流域治理效果评价机制。加快形成与生态保护职责以及流域生态补偿相匹配的评估体系。加强对相关财政资金使用的效益评价，重点从生态效益、社会效益、经济效益等方面衡量资金利用情况和投入产出比例。

建立绩效考核与责任追究机制。加快建立体现黄河流域生态保护目标要求的财政资金使用绩效考核办法，重点对由财政部门出资参与的水土保持和污染防治等黄河流域重大项目实施及工程建设进行考核，强化各级财政部门、行业主管部门、项目实施机构、工程建设单位的绩效管理意识与责任意识。