晋中市政府投资基金的管理

晋中市促转型增动能产业投资基金是2017年设立的政府性投资基金，基金由政府部门通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本向晋中市战略性新兴产业和特色产业聚集，支持全市经济社会发展的重点领域和薄弱环节。市基金拟定总规模100亿元，母基金由晋中市政府单独出资设立，总额为20亿元，子基金按1：4放大，募集社会资金80亿元。截止2020年上半年，晋中市促转型增动能产业投资基金母基金完成投资1.79亿元（资金到位2亿元），带动社会资本7.18亿元，为10户企业成长性好、技术含量高、附加值高的项目建设提供资金支持。

一、基金发展运行特点及成效

（一）创新投资模式，积极应对融资困境

晋中创投以创新合作模式提高基金投资灵活性，拓宽融资渠道，为企业提供有力的资金支持与精准帮扶，有效解决了募投企业募资普遍不足的问题。晋中创投投贷联动模式和联合投资模式的试行，在山西省人民政府2018年《关于推进政府投资基金更好发挥作用的意见》中得到省政府的充分肯定和支持。

（二）坚持“投管并重”，促进企业转型发展

三年来，晋中市创业投资基金管理有限公司统一思想、精准定位，切实发挥好政府投资基金的引导和撬动作用，将项目投后服务管理做为重头戏，对于拟投、已投企业不仅在经营策略、运营管理、团队建设等方面提供支持，而且在内控流程、后续融资、拓展战略及迈向资本市场等方面提供帮助。其中，山西梁汾醋业有限公司在产业投资基金的积极推动下，引进战略投资伙伴，先后对接山西杏花村汾酒集团有限公司、佛山市海天调味食品股份有限公司、益海嘉里金龙鱼粮油食品股份有限公司，最终与益海嘉里金龙鱼粮油食品股份有限公司达成并购协议，促使梁汾醋业谷物固态智能化酿造技术与益海嘉里集团渠道、资金、品牌价值完美结合，充分发挥各方优势，形成“技术改造、产业升级、全国布局”的产业化经营格局，为我市、我省农产品深加工、附加值提升提供新动力。

同时，充分发掘基金拟投项目与已投项目产业的关联性，基金先后帮助山西海玉园食品有限公司对接国泰君安证券股份有限公司，促成企业启动上市辅导程序；帮助山西华彩包装对接海玉食品和梁汾醋业，强强联合实现降本增效。基金通过“投管并重”，实现以资金引导为主向技术引导、管理引导、资本市场对接等全方位引导转变，快速、精准的帮助进企业实现转型发展。

（三）依法规范基金运营，健全完善基金管理制度

晋中市创业投资基金管理有限公司依据《晋中市人民政府办公厅关于印发晋中市促转型增动能产业投资基金实施办法（试行）的通知》和基金理事会工作要求，建立健全内部控制和风险防范机制，制定落实《投资管理制度》《私募股权基金宣传推介及募集相关制度》《内部控制制度》《运营风险控制制度》《防范内幕交易、利益冲突管理制度》《项目尽职调查流程和投后管理服务流程》等制度，初步建立起基金运营工作机制，进一步明确决策程序，促进基金依法规范运营。同时，公司设立审计、评估、法务等第三方机构备选库，使项目评价更具合理性和规范性，确保投资评价体系客观性、公正性。

（四）推动市县联动，放大基金带动效应

聚集资本力量，汇聚创新要素，不断壮大晋中市产业投资基金规模。晋中市尝试在县级成立县域基金，在出资结构上，按照省、市、县资金配套投入比例，实现三级联动，积极引导社会资本参与子基金和重大产业项目基金。三年来，晋中创业投资基金管理有限公司先后与晋中开发区、祁县设立县区级政府产业引导基金，全力支持县域特色经济发展。2020年，按照“一个实体经营、一套机制联结、一个龙头引领”思路，推动祁县玻璃器皿行业产业转型升级，发挥政府、行业协会和民营企业三方优势，以祁县山西大华玻璃实业有限公司为主体，整合祁县玻璃制造企业，打造以山西大华玻璃实业有限公司为龙头的中国特色玻璃加工区域企业，对我市玻璃行业智能制造与工业生产结合有重大的示范效应。按照工作计划，晋中市创业投资基金管理有限公司还将与太谷区达成现代农业示范产业基金框架；与昔阳县达成精细化工新材料产业基金框架；联合太行基金促成山西省生态环境厅、晋中开发区、山西金融投资控股集团形成全方位合作。逐步把政府投资基金做为地方政府招商引资、调整产业结构的重要手段和金融工具，由投企业向投产业转变，由投单一项目向投产业园区转变。

（五）坚持效益导向，推动企业转型升级

晋中政府投资基金坚持市场化运作，专业化管理，提高资金使用效益，为我市产业化转型升级发挥推动引领作用。最具有代表性的，主要是食品制造业海玉食品为代表。产业投资基金以投贷联动模式先后两次对该公司投资共计1亿元，其中基金出资0.2亿元，带动社会资本投资0.8亿元。目前该企业已成华北地区最大的烘焙食品加工企业，产品远销全国30多个省市，出口10多个国家，深受消费者的喜爱。企业去年销售额由1亿元增长到了4亿元，新建设的功能食品产业园投产后预计可实现销售收入10亿元，贡献税收1亿元，有力地带动晋中食品产业的发展。其次，以先进制造业为代表的中晋冶金科技有限公司，在产业投资基金的带动下实现融资1亿元，其中基金投资0.2亿元，撬动社会资本投资0.8亿元。该公司于2019年10月1日成功点火试产，建成全球首套以焦炉煤气做为气基直接还原铁生产装置，为我省焦炉煤气综合利用提供全新应用途径，对全省能源革命有重大示范作用。另外，我市产业投资基金还有效支持高行液压股份有限公司研发高铁GRTSIII型轨道板液压自动化生产线，成功填补国内空白，成为我国新建高铁主要无砟轨道的结构类型，成功用于郑徐高铁线路建设中。

二、困难与问题

（一）契约型基金风险隔离能力较弱，存在较大投资风险

晋中市政府投资基金由晋中创投公司代为出资，晋中创投公司既是基金管理人又是基金出资人，在工商登记系统中无法体现双重身份，无法在工商系统注册登记，随着各项业务的不断完善，已经难以适应行业的发展要求。

2017年以前，我国政府投资基金普遍采取契约式基金模式。从契约型基金的模式看，主要存在委托人和受托人间存在责任不对称的现象，做为受托人（基金管理人），无论基金盈亏，均能获得稳定的报酬，亏损多少不与其财产之增减挂钩，经营风险全部由委托人（投资人）承担。因此，契约制仅适用于比较简单、管理松散的基金。随着基金的规模不断扩大，契约型基金的风险隔离劣势有可能导致基金财产作为基金管理人的财产，用于偿还基金管理人的债务，对于基金投资人的风险明显增大。

（二）决策机制市场化程度不高，影响基金投资效益

政府投资基金投资审核流程较长，而被投资企业一般处于初创期或成长期，对资金需求比较急切，因此容易错失投资项目机会。同时，政府投资基金作为政策性基金，投资意图与基金市场化运作存在一定冲突，投资领域多为社会资本不愿意进入或偏向于公益性事业领域，风险比较大，回报比较低。市场化基金管理团队在利益和风险影响下，往往选择变现快、流动性高、风险小的成熟型企业，两者投资方向往往存在差异。

（三）运作监管程序复杂，交易成本明显增大

目前国有资本参与投资的创业企业上市须接受多部门的监督和审批，相对影响运作效率，退出周期明显较长。同时，根据《企业国有产权转让管理暂行办法》《企业国有资产评估管理暂行办法》等相关规定，国有产权有偿转让应当通过依法设立的产权交易机构公开进行，交易价格需经评估并核准或备案，运作效率较低，容易错失退出机会和风险补偿机会，也增加了交易成本。

（四）基金管理团队建设需要加强，政府人才配套措施亟待完善

基金管理团队不仅需要具备金融、财务、法律、所投产业专业知识，还需要充分了解地方产业结构、政策及相关产业资源。随着全国各地政府投资基金纷纷设立，对高端基金专业人才的竞争十分激烈。特别是受地域限制，我市优质项目较少，难以吸引更多优秀的基金管理团队和高端专业人才，一定程度上限制了产业投资基金的发展。在实际运行中，除了基金管理公司、出资人派出代表外，主要依托外聘专家和第三方专业机构，高额的费用导致运营成本增加，降低基金收益。目前，政府没有出台相应的人才配套措施，不能吸引更多高素质专业化基金管理人才为晋中经济服务。

三、建议

（一）提高财政出资效益，强化基金管理效能

建议设立晋中市促转型增动能产业投资基金合伙企业，明确基金出资人法律地位，保障出资人投资权益，回避可能出现的法律风险；加强投资收益管理，避免资金闲置，完善、优化基金运营和项目投资流程；建立内部激励机制，吸引更多优秀的基金管理团队和高端专业人才，强化基金管理效能，推动基金积极稳妥地发展。

（二）加快投资进度，扩大投资规模

建议基金公司加强与其他金融机构和投资机构的合作，加快投资进度，根据产业发展趋势，适度参与市场化高、收益面广的投资项目，培育符合政策导向、管理先进、前景乐观的企业，实现基金投资收益稳定增长。适度加大财政对基金出资规模，逐步完善形成创投基金—产业基金—并购基金全链条政府投资基金架构，完善政府基金对企业不同发展阶段相对应的支持手段，加强政府部门、大型企业、企业集群的合作，在政府投资基金政策范围内扶持产业链发展，在非煤、低能耗产业内打造产业集群。

（三）提高运作效率，完善收益考核机制

建议政府部门发挥牵头作用，开展基金总体规划和统一布局，避免碎片化管理。同时，政府性投资基金具有特殊性，无法完全按照市场利益最大化原则运作，因此基金收益考核应以社会效益为主、经济效益为辅，在项目投资退出后进行综合考核，将政策性亏损、向社会资本让利纳入绩效评价指标体系，建立全方位、多维度的绩效评价框架。

（四）因地制宜，设计差异化基金项目投资方案

建议政府部门根据我市产业发展和项目资源的实际情况，确定政府投资基金规模和投资方向，不盲目跟风，不片面追求扩大基金规模。借鉴成熟基金的经验，集中力量支持中小企业发展，根据企业投资标的规模，制定支持金额上限比例，以确保基金能够有效引导社会资本真正投向中小企业。

积极探索创新投资模式，针对不同项目在子基金层面设置不同的筹资杠杆，多层次、多角度设计差异化项目投资方案。例如：对一些市场化程度较高、退出前景较好的项目可以给予基金管理公司更多自由度；对于实现特定政策目标的项目，可以增加政府部门的决策参与权；对于一些非市场化的特设子基金降低筹资杠杆，控制社会出资比例。通过细化管理规则，针对不同类别的项目设计不同的实施方案，以满足企业不同的需求。