政府储备土地相关问题的探讨及建议

◎唐映波

引言：储备土地出让取得收益与地方债务之间存在直接的联系，土地出让收益对城市发展非常重要，也是地方政府的主要经济来源。近年来，各地政府利用储备土地融资效用和贡献大增，不过系列风险也紧随而来，如金融机构过分依赖土地资产、政府信用，储备土地估价被人为夸大，贷款风险控制弱化等。

一、政府储备土地现状及存在的问题

1.土地储备机构职能错位问题：多年来各地土地储备对城市化中节约集约合理用地功不可没，但在实践中出现的一些问题也不容忽视，有的地方直接或间接将土地储备机构作为政府融资平台，最大化融资，突破了其职能定位；有的地方过度倚重土地收储，将其级别提升为与国土资源主管部门并列以便于运作；有的地方允许不具备法定职能的主体开展土地收储，各类城市投资企业反客为主推行土地储备。

《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277 号）规定，“土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为事先调控市场、促进土地资源合理利用目标、依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担”。土地储备机构应为“市、县人民政府批准成立，具有独立的法人资格，隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”。

储备类土地由当地政府负责后续使用，当地土地储备机构负责实施，因此该类土地本不应该出现在各类城市投资企业名下，而在实践中，大部分地方城市投资企业名下拥有大量的储备类土地，其主要原因分析有三：一是由于之前的土地储备机构在履行土地储备职能的同时，还需要向金融机构融资用于土地储备前期工作的开展（主要是征收、拆迁等），由于资金来源及自身融资规模有限，且当地政府短期内无法一次性拨付启动资金，这就使得土地储备机构在实际融资过程中存在较大的资金缺口；二是储备土地贷款只能用于土地收储等相关配套职能，不能挪作他用，这对于基建支出需求较大的当地政府来说存在用款障碍，而城市投资企业融资的用款要求相对宽泛；三是城市投资企业以及土地储备机构的设立、经营管理均由地方政府负责，地方政府便于在两大主体之间进行资源分配，以达到融资需求最大化的目的。

2.资金风险问题：城市土地资源的利用，需要通过大量资金支持才能实现，对于土地项目来说，资金的来源主要包括以下几个方面：第一，政府部门的直接拨款作为启动资金，推动土地项目的顺利开启；第二，土地储备机构的自有或自筹资金；第三，银行资金，通常是以储备土地作为抵押担保融资贷款。正常情况下，政府部门的资金到位以后土地资源储备项目发起，后续资金大部分是银行贷款支撑。2016 年以前，国家明确规定，项目承办单位可以利用储备土地资源获取银行资金支持，因此各地政府主要以项目抵押的方式来获取相应资金，并采用资金循环利用的方式，以满足巨大的资金需求，这种贷款方式本身存在严重缺陷，如金融机构过分依赖土地资产、储备土地估价被人为夸大、贷款风险控制弱化等，对项目开展有很大阻碍，并形成巨大的地方政府债务。

在土地出让项目开展过程中，资金用量具有变化性的特点，土地出让项目开展是一个复杂的过程，项目开展中的不同问题会使资金的用量出现很大的变动。为了保证项目的顺利进行，使土地出让项目具有足够的资金支持，财政部门在贷款额度上有所调增，但是额度变化程度较小，缺乏实际意义，对土地出让项目的帮助不大。另外，政府部门的财政款项下发时间经常与土地出让项目的建设时间存在不相匹配的情况，这种情况会对土地出让项目造成严重的影响。

鉴于以上原因，即使地方政府土地储备专项债券管理办法已近三年，各地政府为了满足资金的较大需求，仍难以全面规范土地储备及专项资金使用，土地储备机构成功申请储备债券发行后与城市投资企业合作，专项债券资金拨入城市投资企业全权使用，缺乏完善的批后监管机制，给专项债券资金用款形成一定的风险隐患。

二、进一步规范土地储备工作的建议

2017 年6 月1 日，财政部、国土资源部门出台了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62 号文），标志着储备土地融资新模式的诞生，也是地方政府转向债券的首个细分品种。从而也给各地政府进一步规范土地储备工作敲响了警钟。

1. 规范土地储备机构：每个县级以上（含县级）法定行政区划只设置一个隶属于国土资源主管部门管理的土地储备机构，将现有的土地储备机构中从事政府融资、基础设备建设、土地二级开发业务等职能剥离出去或转入企业，相对应的人员、资产和债务等也进行剥离或划转。土地储备工作只能由隶属于国土资源主管部门的土地储备机构承担，各类城市投资企业等机构不得从事新增土地储备工作，土地储备机构不得承担与土地储备职能无关的其他事务。

2.深化土地储备行为，拓展土地储备管理模式：首先强化计划管理，建立土地储备计划的制度考核体系，保障土地储备行为的规范有序。其次强化储备职能，真正体现土地“蓄水池”功能，避免沦为流水账机构，真正的实质储备、足够的“存货准备”，应对宏观调控、城市建设和社会发展需求。

3. 规范土地储备筹资方式及动态监管：“负责测算提出土地储备资金需求，配合提供土地储备专项债券发行相关材料，同时加强储备土地的动态监管和日常统计，规范使用土地储备专项债券资金，提高资金使用效率。”

4.完善储备土地出让机制：对土地储备工作加强全程管控。细化各部门的责任分工，做到科学合理分配；做好项目的前期分析及风险评估；根据土地的供需关系，进行针对性调整，尽可能发挥出储备土地应有的价值，保证储备土地出让工作的公平和公正。

5.规范土地储备规模，合理利用闲置土地。一是做好土地储备“存货准备”与“库存规模”的平衡。当前，土地储备作为城市建设用地的“蓄水池”，库存压力过大，土地供应作为“放水池”，减少供地成为必然，科学减轻地方政府债务压力。二是创新储备土地临时利用方式。重点考虑公共领域的需求，以解决社会公共问题为主要目标，在获得相关部门的同意后可以利用储备土地进行一些临时性的经营项目，比如设为临时停车场、交易活动临时市场等，既减少闲置土地成本，又优化土地资源。

三、结束语

综上所述，城市发展是社会进步的重要动力，也是社会发展的一种直观表现形式。随着土地储备资源的不断开发，我国城市的建设取得了非常瞩目的效果，地方政府部门的收益也在不断的提升。为了充分发挥土地储备资源及储备机构的重要作用，政府部门只有科学开发土地储备资源，保证土地储备资源与城市经济建设之间的关系平衡，才能更好地推动地方经济的稳定发展，为我国社会经济发展做出积极地贡献。