住房公积金对房地产市场调控作用简析

■张锦斌

（三明市住房公积金管理中心）

伴随我国市场经济的发展，房地产市场也日益繁荣壮大，房地产相关行业已经成为我国经济领域中重要的组成部分。1991年，在借鉴新加坡经验的基础上，上海市率先建立起住房公积金制度，随后逐步向全国铺开。住房公积金制度实施近三十年的实践证明，它不仅为缴存职工实现“住有所居”的住房梦提供了有力的支持，同时也是国家和各级政府对房地产市场实施调控对重要手段。

1 住房公积金功能概述

《住房公积金管理条例》中明确定义，住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。长期性、专用性和累积性是住房公积金最本质的特征[1]。

从我国实践来看，住房公积金主要用于满足缴存职工购、建住房的需求。通过住房公积金低存低贷这一制度设计，减轻缴存职工住房贷款还贷压力，为缴存职工解决首套或改善性住房提供必要支持，是我国房地产市场重要组成部分，为住房消费提供了坚实有力保障。

2 住房公积金在房地产市场中调控作用

2.1 有力提升居民购房意愿

住房公积金对居民购房行为的支持主要体现在以下三个方面，一是缴存职工通过提取个人账户存储余额用于支付购房首付款，缓解购房支付压力；二是利用住房公积金贷款低利率优势，降低购房信贷支付成本；三是充分利用个人账户每月缴存额，减轻住房贷款还款压力。

我国住房公积金2018年年度报告显示，2018年全国住房公积金住房消费类提取11718.33亿元、个人住房贷款发放金额10218.53亿元。结合中国人民银行公布的数据来看，截止2018年末，全国金融机构个人住房贷款余额达25.75万亿元，其中住房公积金个人住房贷款余额为4.98万亿元、建设银行4.75万亿元、工商银行4.54万亿元、农业银行3.66万亿元、中国银行3.15万亿元，住房公积金贷款余额规模最大，制度成效明显。各地市住房公积金管理机构通过资金投放，很大程度上促进了住房消费、提升了缴存职工购房意愿。

2.2 有力支持保障性住房建设

根据财政部《关于印发住房公积金财务管理办法的通知》（财综字〔1999〕59号文件）等相关规定，住房公积金增值收益在计提了贷款风险准备金和管理费用之后，余额提取用于城市廉租住房建设补充资金，用于保障性住房建设。2018年，我国各级住房公积金管理机构合计提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金502.69亿元，累计提取城市公共租赁住房（廉租住房）建设补充资金3365.48亿元，为保障性住房建设提供了充分的资金支持。

2.3 有力支持房地产市场健康平稳发展

2018年，全国各级住房公积金管理机构通过办理住房消费类提取、发放个人住房贷款（含公转商贴息贷款）投入房地产市场资金共计22080.88亿元，占全国商品住宅销售额的17.47%；支持贷款职工购建住房面积2.87亿平方米，占全国商品住宅销售面积的19.42%。

由于住房公积金投入房地产市场资金量巨大，因此作为政府宏观调控房地产市场的重要手段，住房公积金提取、贷款政策的调整对房地产市场起到不可忽视的重要作用。一方面当房地产市场不景气甚至萧条时，可采取宽松的提取和贷款政策，用以提振居民住房消费热情，刺激房地产市场发展；另一方面当房地产市场出现过热情况时，可采取紧缩性的提取、贷款政策，进一步抑制住房消费需求。通过多种政策手段的综合运用，实现对房地产市场健康平稳运行的政策调控。

3 制约住房公积金调控作用发挥的主要因素

3.1 住房公积金制度覆盖面低

2018年，全国住房公积金实缴单位291.59万个，实缴职工14436.41万人。以福建省为例，截至2019年末，福建省住房公积金实缴单位12.42万个，实缴职工416.38万人。福建省统计局发布的《2019年福建省国民经济和社会发展统计公报》数据显示，截至2019年末，参加城镇职工基本养老保险人数1137.34万人，其中参保的职工938.2万人、参保的离退休人员199.14万人。与城镇养老保险参保职工相比，住房公积金缴存人数仅为养老保险缴纳人数44.38%，住房公积金制度覆盖面处于较低水平。

近年来，各地市陆续出台归集扩面相关优惠政策，部分地市甚至对新开户的缴存职工给予一定的财政补助，意图将新市民、个体工商户、进城务工人员、自由职业者纳入住房公积金制度覆盖范围。但由于住房公积金缴存强制性不足，导致将住房公积金由“制度覆盖”向“人群覆盖”推进难度较大，归集扩面政策效果不明显，制度覆盖面增长缓慢，影响住房公积金制度作用发挥[2]。

3.2 资金使用率地区不平衡

各地住房公积金管理中心采用属地管理原则，在《住房公积金管理条例》这一框架下，各地市住房公积金政策不尽一致。一方面在经济发展较均衡、房地产市场较活跃地区，住房公积金使用率高居不下，普遍存在资金短缺的问题。另一方面在经济欠发达地区，尤其是中西部地区，住房公积金使用率低，资金沉淀浪费严重。由于各地市之间缺乏资金相互融通的渠道，无法合理调剂资金余缺，住房公积金制度效能发挥进一步受到制约。

3.3 住房贷款中公积金贷款占比不高

按目前利率水平，5年期及以上住房公积金贷款年利率为3.25%，较年限相同的商业贷款具有明显的利率优势，能够显著降低购房人房贷支出成本。《福建省住房公积金2019年度报告》显示，2019年福建省缴存职工通过申请住房公积金贷款，节约购房利息支出102.92亿元。

尽管如此，公积金贷款在个人住房贷款中的占比仍然不高，2019 年，福建省住房公积金年末个人住房贷款市场占有率为11.85%。鉴于住房公积金贷款办理周期较长、流程相对繁琐等因素，许多房地产开发企业鼓励购房人采用商业住房贷款，并给予一定的购房优惠。影响公积金贷款市场占比最主要的因素在于最高贷款额度较低，以厦门市为例，公积金借款最高额度120万元，按厦门市2019年12月商品住宅成交均价4.8万元计算，100平方米住房价格为480万元，公积金贷款仅能满足25%资金需求。

4 进一步发挥住房公积金调控作用的建议

4.1 扩大住房公积金制度覆盖面

一是建立数据汇聚平台，实现与税务、医保、工商等部门信息共享，为归集扩面工作提供必要的信息来源。二是采取灵活多样的缴存方式，在全国为企业减税降负呼声日益高涨的情况下，应针对地区和企业实际，采取多种缴存比例并行、个人和单位可采取不同缴存比例等方式，满足企业和职工缴存需求。

4.2 进一步发挥住房公积金政策性住房金融职能

目前，我国尚未建立全国性的政策性住房金融机构，从住房公积金制度运行的实际来看，这一制度实质上履行了很重要的住房金融职能。正是基于现实的考量，2019年，中共中央、国务院《关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开发的指导意见》中明确提出：构建新型住房供给体系，支持在雄安新区设立住宅政策性金融机构，探索住房公积金制度改革。

因此，当务之急是对《住房公积金管理条例》进行修订，探索行业垂直管理，提升住房公积金管理中心管理和服务水平，进行住房公积金制度改革。只有进一步加强住房公积金政策性住房金融职能，不断提升资金运用水平、提高资金使用效果，住房公积金在房地产市场调控作用才能充分发挥[3]。

4.3 建立全国性的资金结算平台

搭建全国性的资金结算平台，建立一套规则明晰、运行有效的资金调拨体系，对住房公积金资金进行全国范围内的统筹管理。在各中心按规定提足贷款风险准备金、管理费用、提取和贷款备用金等资金等情况下，将结余资金以一定利率水平有偿划拨至资金结算平台。资金结算平台根据各地需求及时进行资金调拨，不断提升住房公积金资金使用效率，也进一步促进住房公积金闲置资金的保值增值，同时为各级政府宏观调控房地产市场发展提供必要资金支持。