职业教育提质培优的核心要义：大质量观视野下推进职业教育全面质量管理

韩玉?刘巍巍

摘 要 质量是职业教育的生命线，新发展格局下，国家制定了职业教育质量政策以推动职业教育高质量发展。比较分析职业教育质量政策中优选的“怎样的教育质量”内容发现，职业教育质量内涵十分丰富，职业教育质量管理主体的多元化、内容的拓展性决定了质量管理观念的转变。从单要素发展观转换为大质量观，以公平有质量的政策目标为导向，围绕“提质培优”“增值赋能”这条主线，在注重抓根本质量、整体质量、就业质量和质量标准过程中，正确认识并处理数量与质量、公平与效益、守旧与创新的矛盾和困惑问题。通过预防与检验、控制结合，“提质”“培优”相互促进，推动职业教育高质量发展。

关键词 职业教育;大质量观;高质量发展;全面质量管理;提质培优行动计划

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）36-0007-05

职业教育质量是提高职业教育作为类型教育的吸引力和社会认同度的关键，是职业教育的生命线。新发展格局下，2019年1月，国务院出台《国家职业教育改革实施方案》（国发[2019]4号）（以下简称“职教20条”），提出我国职业教育“由追求规模扩张向提高质量转变”[1]，全文提到“质量”一词多达22处。为推动职业教育高质量发展，2020年9月，教育部等九部门印发《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（教职成[2020]7号，以下简称《行动计划》），对“职教20条”部署的改革任务进行再分解、再落实，全文提到“质量”一词多达30处。职业教育质量政策是国家对职业教育高质量发展的宏观指导和系统操作规定，从“怎么看”转向“怎么干”，两个政策性文件的颁布，标志着我国职业教育迈入了提质培优、增值赋能的高质量发展新阶段。客观、科学、合理分析国家职业教育高质量发展政策，明晰职业教育高质量发展的目标，了解职业教育质量管理的新理念，前瞻性思考职业教育质量管理的主要内容及实践方略，对于政策的传播和有效执行以及职业教育高质量发展具有重要意义。

一、职业教育质量管理观念的转变、目标定位和总体思路

（一）职业教育质量管理观念的转变与目标定位

从“怎么看”到“怎么办”，“职教20条”与《行动计划》内容具有内在一致性，后者是对前者的进一步细化。比较分析两个政策中优选的“怎样的教育质量”的内容发现，职业教育质量内涵十分丰富，不仅包括“人才培养质量”“教学质量”，还包括教育管理质量，如“办学质量”“专业质量”。除狭义的一般意义的教育质量外，还从职业教育类型特质出发，对“就业质量”“服务终身学习质量”，如“企业举办高质量职业教育”“职业院校培训质量”“士官质量”的提升做出了部署。职业教育高质量发展关照了多元需求主体，体现了职业教育质量管理观念的转变。“在职业教育质量领域，传统的职业教育质量管理主要以职业学校‘个域共同体实现的管理为主，并形成相对封闭的质量管理‘自系统”[2]。传统的职业教育质量管理是单要素发展观的产物，质量内涵的拓展使质量管理的主体、内容发生改变，新发展格局下职业教育质量管理的综合性、系统性、全面性决定了要以大质量观为指导进行全面质量管理。“源于日益增长的质量危机，导致了‘大质量概念的产生，‘大质量的概念逐渐广为人们所接受，且成为不可逆转的趋势”[3]。管理观念的转变决定了职业教育质量管理不再只重视数量不重视质量，不再只注重教学质量管理不重视整体质量管理，不再只关注结果质量不重视过程质量。大质量观指导下的职业教育全面质量管理有助于实现“公平有质量、类型特色突出的职业教育”的政策目标。

（二）大质量观视野下职业教育全面质量管理的总体思路

落实好《行动计划》，必须抓住“提质培优”“增值赋能”这条主线，以大质量观为指导进行职业教育全面质量管理，必须厘清“提质”和“培优”二者的关系。质量最初的含义是“独有的”（distinc-tive）、“优秀的”（excellent）[4]，质量管理如果仅局限于确保底线、减少缺陷的话，易引发教育趋同化，“培优”即培育优质的意思，以“培优”不断发展优质教育，提升职业教育质量品质，“提质”“培优”相互促进，引导职业教育走向多样化，满足学生多元化需求。职业教育质量有宏观和微观之分，“提质培优”全面质量管理以问题为导向，明确自身质量不高、吸引力不強等长期制约职业教育发展的问题，以大质量观为指导实施全面质量管理，深化体制改革，理顺分级管理、地方为主、政府统筹、行业指导、社会参与的职业教育管理体制。构建国家宏观管理、省级统筹保障、学校自主实施的质量管理运行机制，使之各司其职，通过自主承接、任务驱动、契约管理，激发地方和学校改革活力，协同推进改革任务落实，使职业教育更好地服务于经济社会高水平发展、促进高质量就业。

二、大质量观视野下职业教育全面质量管理的主要内容

大质量观是指从系统的、整体的和综合的角度进行职业教育质量管理，质量观的转变意味着质量管理的创新。职业教育的跨界性决定了职业教育全面质量管理不同于一般产品或服务的全面质量管理，也不同于普通教育和高等教育的全面质量管理，必须理性认识质量管理的内容及对职业教育高质量发展的影响，为全面有效开展质量管理活动奠定基础。

（一）注重抓根本质量

职业教育需求主体的多元化，决定了职业教育全面质量管理的综合化、系统化。其中，面对诸多的教育主体对职业教育的价值期待与诉求，职业教育到底满足“谁的教育质量”，涉及根本质量问题。

人才培养是职业教育最根本的使命和最本质的要求，教育的本质属性决定了职业教育最核心的质量诉求是人才培养质量。《行动计划》按照“育人为本，质量为先”的原则，将“落实立德树人根本任务”作为十大任务之首，从政策层面明确开展全面质量管理活动，人才培养质量是根本。关注职业教育根本质量，必须切实巩固职业教育人才培养的中心地位，加强现代职业教育体系建设，促进纵向衔接、横向融通，并将思想政治教育融入其中，加快形成区别于普通高校、能够体现职业教育特色的育人体系。从微观质量层面入手推动职业学校从注重外延式发展转向注重内涵式建设，注重抓教育教学质量。体现全面质量管理的综合性特点，在大质量观指导下整体推动“三教”改革。从职业教育思政课“三教”改革入手，推动课程思政改革，创新职业学校思想政治教育模式，建立健全职业教育领域德育工作“三全育人”机制，丰富思想政治教育路径，使之常态化、制度化。

“三教”改革的关键是教师，《行动计划》中的系列政策措施从教师教育一体化角度，推进职业学校和教师重塑办学理念、教学理念，提高“双师”素养，提高教学质量。提高教师服务职业教育高质量发展的意识和能力，要求学校加强教师管理，进一步健全教师企业实践制度，提高教师培训质量，优化教师结构，完善绩效工资政策和教师晋升评价机制，激励教师努力提高教材建设能力，创新教材知识体系、内容体系和呈现形式，改革教法，因材施教，主动适应生源的多样化，提高学校人才培养质量，提高职业学校职业培训质量和继续教育质量。

（二）注重抓整体质量

按照《行动计划》提出的“固本强基，综合改革”的原则，首先，中等职业教育要优质化、多样化发展，发挥基础性作用。既要调整中等职业学校布局，提高专业建设质量、办学质量和效益，还要促进高中教育多样化，通过中等职业学校优质化和普职融通，为提高宏观“体系质量”奠定科学合理的结构基础。

其次，专科高职教育规范化、优质化、特色化发展。专业是高职院校人才培养的基本单位，高职院校高质量发展的基础是专业质量，而专业认证是规范专业建设的重要手段。规范专业认证工作，提高专业认证的认同度，必须推动专业认证标准、认证体系和认证平台建设，规范专业认证的同时也是规范高职院校办学和专业建设的过程。为促进高职教育优质化，进一步加强项目管理，通过“双高”计划推动高职院校办学和专业建设优质化、特色化，以便发挥典型示范引领作用，带动更多高职院校高质量发展，巩固高职教育主体地位。

再次，高层次职业教育要实现数量和质量协调发展。职业教育人才培养的高质量，表现在培养出多层次、高质量的技术技能人才。产业的高端化发展趋势要求职业教育层次实现高移化，稳定发展高层次职业教育。一方面，要提高学历教育质量。调整高职学校层次结构，推动部分高职学校专业升级，试办职业教育本科专业，普通本科高校向应用型转变以及扩大专业学位硕士博士培养规模，扩大高层次人才培养数量。为促进人才培养规模与质量协调发展，还要探索具有职业教育类型特质的以产学研用结合为途径的高层次人才培养模式，拓展产教融合的广度、深度。另一方面，要提高职业培训质量。《行动计划》明确了职业学校的职业培训职责和继续教育功能，引导学校重视提高服務全民终身学习的意识。服务面向的拓展要求职业学校重视建设示范性职工培训基地、继续教育基地、社区教育示范基地，切实提高硬件和软件服务质量。大质量观指导下的全面质量管理倒逼学校系统强化内涵建设，并促使“输入驱动”的教育管理机制转换为“输出驱动”的教育管理机制，以机制、制度改革提高职业教育治理能力，明确办学定位，深化课程教学和评价改革，促进信息技术与教育教学深度融合，提高教育适配新发展格局能力。

（三）注重抓就业质量

《行动计划》明确提出，职业教育高质量发展的目标是整体提升职业学校办学水平、人才培养质量和就业质量。这是大幅提高职业教育吸引力和社会认可度，有效支撑地方经济社会发展和国家重大战略的关键。职业学校办学水平、人才培养质量和就业质量相互关联，就业质量是衡量职业学校办学水平、人才培养质量的关键指标，也是职业教育高质量发展效益的体现。全面质量管理必须关注就业质量。

第一，要避免人才供需结构性矛盾，加强人才需求预测工作，增强人才培养的适应性和应变性。探索利用大数据、网络平台精准进行人才需求预测，不断完善产业人才需求预测制度，以需求预测为依据指导优化学校和专业布局，促进产业结构、人才结构和教育结构对接。

第二，要创新产教融合机制，形成校企命运共同体，提高行业企业对人才培养的认同度。为促进产教深度融合，教育方和产业方必须按照共建共享理念，在人才培养过程中，通过建设开放型、共享型、智慧型实训基地，开展现代学徒制和企业新型学徒制，组建示范性职教集团，技工教育集团（联盟）等产教融合形式，促进知行合一、育训结合，深化校企合作协同育人模式改革。同时，职业学校的职业培训和继续教育的功能决定了教育方与产业方除了开展人才培养培训合作外，还要积极拓展合作内容，进行技术创新、就业创业、社会服务、文化传承等多方面合作。合作内容的不断深化促进职业教育质量的共建及效益的共享，客观上要求改革职业学校管理体制和组织结构，产教双方要积极探索混合所有制、股份制办学模式，兴办产业学院、行业学院，建设产教融合型城市，服务国家战略。

第三，要建立内外互动的多元主体参与的质量监管评价机制，构建国家、省、校三级职业教育督导体系，保证人才培养的质量，提高毕业生就业竞争力。一方面，巩固和优化国家、省、校三级质量年报发布制度，地方切实履行质量评价职能，积极开展职业学校办学质量考核。按照人才培养质量的重要内容完善人才培养质量评价标准，制订职业学校办学质量考核办法。另一方面，学校要健全内部治理结构，建立健全校内规则制度体系，以制度文化建设引导学校形成正确的质量观。

（四）注重抓质量标准

《行动计划》明确提出，发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用，职业教育系统的多样性决定了职业教育质量的内涵及其标准的多样性。全面推动“提质培优”工作，必须从基础性工作做起，完善质量标准体系，为全面质量管理中的分类管理提供依据。质量是实体与设定的规定或标准的一致性程度，即质量是对预设的规格或标准的符合[5]。职业教育质量标准体系建设实现规范化、科学化和先进化的过程，也是职业教育走向规范化、国际化的过程。制定教育质量国家标准，建立健全教育质量保障体系，是世界多国教育发展到较高水平的重要特征[6]。职业教育标准建设的重要性决定了职业教育标准建设是个科学系统的工程，《行动计划》提出按照“标准先行，试点突破”的原则，健全国家、省、校职业教育标准体系，完善标准落地的工作机制。

加强职业教育标准的标准化建设，首先要规范标准开发工作。一方面，要完善国家标准体系。目前，我国已经完善了“五位一体”的职业教育国家教学标准体系，要继续完善国家标准体系，应结合我国职业教育国家标准建设的实际。按照中等职业学校多样化、优质化的要求，适时修订中职学校标准;按照高职学校规范化、优质化、高层次发展要求，适时修订高职学校设置标准;研制本科职业学校设置标准，研发具有职业教育特点的学位制度，将立德树人时代意涵融入人才培养质量标准。另一方面，地方、学校要加强职业教育标准体系建设。既要促进其与国家教学标准体系对接，以便落实国家教学标准，使标准之间保持内在一致性;又要补充制订区域性标准，不断更新标准，建立标准开发与落实的协同工作机制，推动职业学校开展基于标准的教育评价改革，让1+X证书制度真正做到“学校欢迎、学生愿意、社会认可”。为促进课程内容与职业标准对接，职业学校依据国家人才培养质量标准规范化开发课程标准、学生学业质量标准，形成具有校本特色的标准体系，以此为据优化职业教育考试招生制度，促进学习成果认定、积累和转换，提高学生学业评价的真实性、规范性、科学性和先进性，为技术技能人才持续成长拓宽通道，为提升职业教育国际影响力奠定基础。在规范化职业教育标准开发工作的基础上，发挥标准在高质量发展中的基础性作用，还要避免标准实施流于形式，完善政行企研校多方联动标准开发的工作机制和标准实施评价检验工作机制，通过对标准运行效果的检验，为适时修订职业教育标准提供可靠依据。

三、大质量观视野下职业教育全面质量管理的矛盾与突破

（一）着力解决职业教育高质量发展中规模扩大与质量提高的矛盾

职业教育内涵式发展中的数量与质量的矛盾表现在两个方面：一是规模扩大、职业教育资源短缺与质量提高的矛盾问题;二是规模扩大、结构不合理所造成的就业矛盾问题。解决这两个矛盾问题，需要实现质与量的协调发展。

第一，要健全质量成本管理体系，优化质量成本管理。为避免规模扩大稀释优质教育资源造成的教育质量下降，国家和地方要完善职业教育财政支持机制，建立与办学规模、培养成本、办学质量相适应的财政投入制度并确保其落实到位，为人才培养质量提升提供充足的經费。健全教育资源投入，切实提高职业教育质量，还要发挥企业重要办学主体作用，完善企业和社会力量参与办学的动力机制和约束机制。职业教育质量管理主体在增加教育资源投入的同时，还要以大质量观为指导从质量经济性角度出发，树立大责任意识，加强质量成本核算与控制。质量控制、质量保证虽然会增加职业教育人才培养所花费的总质量成本，但加强这些质量管理活动的教育质量成本控制，会减少不合格人才培养所产生的一切支出。通过推进专业认证，建立就业预警机制等以学生培养活动为中心的质量预警机制，严把质量关，优化预防成本、减少损失成本。为提高各类教育资源的使用效率，还要树立共享共建、集约化管理理念，促进教育资源集约利用，促进信息技术与质量管理深度融合，提升质量管理效益。

第二，实现区域职业教育的结构优化，从结构质量优化入手促进质与量协调发展。“规模、结构、质量和效益”是高效办学的四大要素，这四大要素之间的协调发展程度，最终决定教育发展的水平。规模决定效益，规模带来结构的改变;结构的优化又能促进规模，提升质量[7]。职业教育规模扩大的同时，如果单一考虑投入问题，而不考虑结构问题，结构性矛盾就会影响办学资源配置，造成人才供需矛盾。为了提高就业质量，地方政府通过行政决策干预方式，按照本地区产业结构布局、城市布局和产业高级化程度，从整体上优化职业教育的布局结构、形式结构、层次结构和专业结构，并系统规划教育资源的合理配置，促进教育结构、产业结构和人才结构对接，提高职业教育地方贡献度，使职业教育质量管理进入良性运行状态。

（二）着力解决职业教育高质量发展中教育公平与教育效益的矛盾

教育的类型层次不同，对公平与效益追求的侧重点也不同。以质量为核心的职业教育内涵式发展总会遇到公平与效益之间的矛盾问题。一种意见认为，强调教育公平就得以牺牲教育效益为代价。职业教育具有准公共产品属性，既有公益性特点，又有产业性特点，职业教育效益既包括社会效益，又包括经济效益。如果强调教育公平仅强调教育的社会效益而忽视经济效益，将不利于激发企业参与职业教育并发挥主体作用的积极性，进而影响职业教育质量的提升。另一种意见认为，效益的提高永无止境，强调教育效益就会使职业教育丧失对教育本体功能的关注而过于功利化，教育公平的缺失究其原因是教育质量管理的伦理向度弱化。与二者偏执一方不同，现实的职业教育全面质量管理选择以“公平有质量”为目标导向，意味着职业教育管理要走出单一效益型管理的怪圈。公平、有质量的教育并非高公平低效益，高公平低效益不是也不可能生成高水平的教育，高公平高效益才代表着现代教育发展的最终目的和归宿[8]。

第一，要努力扩大优质教育供给，促进教育公平，提高教育效益。提质培优既有“高标”，又有“底线”，通过双推进激励职业学校规范化办学、特色化发展，使之认识质量管理的价值，树立质量财富的管理理念，引导职业学校形成组织自我改进机制，自觉关注每名学生成长、满足每名学生学习需求的质量文化。第二，健全职业教育考试招生制度，使每个人都拥有相同的教育获得机会和人力资本增值空间，从教育起点、教育结果上保障教育公平。第三，完善校企合作激励约束机制，提高企业参与职业教育或作为主体举办职业院校的社会效益和经济效益。利用法律、政策等管理手段，确保企业独立举办职业院校，或作为主体参与职业教育的公益性，完善质量保障机制，建立健全德技并修育人机制，避免人才培养功利化。在兼顾社会效益基础上，努力帮助企业提高经济效益。允许举办职业院校或作为主体参与办学的企业享有相应的权利，健全产教融合创新机制，提高职业教育服务企业技术创新的能力，提高产教融合效能，增加企业的获得感。

（三）着力解决全面质量管理过程中守旧与创新的矛盾

回顾质量管理的发展历程可以看到，质量管理主要经历了质量检验、统计质量控制、全面质量管理，以及战略质量管理和组织持续改进五个阶段[9]。“守旧”与创新并非矛盾，二者相融合全面创新质量管理，既要注重汲取全面质量管理的经验，又要追求持续改善的效应。协调“守旧”与创新的矛盾，实施全面创新质量管理。一是形成与大质量观相匹配的上下协同、多元参与、民主协商的开放式职业教育质量管理模式。创新质量管理体制和机制并促进其有效运行，形成全员管理、全过程管理、全方位管理的新局面。二是引导组织形成质量文化。组织质量不仅关系组织生存和发展，而且是影响职业教育质量的关键因素，传统的管理比较重视对学校教育质量的外在约束而忽视学校质量文化的内在生成，比较重视学校教育组织质量而忽视职业培训组织质量。在大质量观指导下，应拓宽职业学校的职业培训职责和继续教育功能实现的路径，规范职业学校社会服务质量管理，促进育训结合、产教互哺，全面提高职业教育质量的社会认同度。

参 考 文 献

[1]国务院.关于印发国家职业教育改革实施方案的通知：国发[2019]24号[EB/OL].（2019-02-13）[2019-02-23].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-02/13/content_5365341.htm.

[2]徐小容，朱德全.职业教育质量治理：公共之“道”与理性之“路”[J].西南大学学报（社会科学版），2019（1）：90-98.

[3]約瑟夫·朱兰.朱兰质量手册（第五版）[M].焦叔斌，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.10.

[4]赵蒙成，周川.高等教育质量：概念与现实[J].江苏高教，2000（2）：32-35.

[5]林永柏.关于高等教育质量概念的界定[J].教育科学，2007（12）：32-36.

[6]中国教科院教育质量标准研究课题组.教育质量国家标准及其制定[J].教育研究，2013（6）：4-16.

[7]王少媛.区域高等教育的规模控制与结构优化[M].沈阳：辽宁人民出版社，2014：9.

[8]凡勇昆，邬志辉.我国农村教育效益的理论内涵与指标体系研究[J].教育与经济，2012（2）：13-16.

[9]朱守信.组织质量：学校教育质量管理的变革与成熟[J].当代教育科学，2018（10）：24-27.

Abstract  The quality is the lifeline of vocational education. Under the new development pattern， the state promotes the high-quality development of vocational education through vocational education quality policies. By comparing and analyzing the optimal content of “what kind of education quality”in the vocational education quality policy， it is found that the content of vocational education quality is very rich， the diversification of vocational education quality management subjects and the expansion of content determine the change of vocational education quality management concept. That means to transform from a single-element development view to a great quality view， guided by fair and quality policy goals， and centered on the main line of“improving the quality”and“increasing the value”， in the process of focusing on basic quality， overall quality， employment quality and quality standards， correctly understand and deal with the contradictions and confusions between quantity and quality， fairness and efficiency， conservation and innovation. Besides， it is necessary to combine prevention with inspection and control， mutually promote“improving quality”and“cultivating excellence”， and promote the high-quality development of vocational education.

Key words  vocational education; great quality view; high-quality development; total quality management; Improving Quality and Cultivating Excellence Initiative

Author  Han Yu， professor of Shenyang Normal University （Shenyang 110034）; Liu Weiwei， Principal of Fushun Experimental Primary School