职业教育提质培优的根本保证：以制度建设为核心推进治理体系与治理能力现代化

赵昕?高鸿

摘 要 加快推进治理体系与治理能力现代化是实现职业教育现代化的关键一环，是职业教育高质量发展的根本保证。制度设计是所有职业教育治理活动的逻辑起点。在国家顶层制度设计与政策推动下，我国职业教育治理建设改革实践已卓有成效。面对当前职业教育治理中存在的法律体系不健全、标准不完善、多元共治格局尚未形成的问题，全面提升职业教育治理能力应以制度建设为核心，着力于构建完善的法律体系，完善国家职业教育制度，理顺多元治理体制机制，强化产教融合制度，以及健全治理评价机制等五个方面。

关键词 制度建设;职业教育治理;治理体系;治理能力;职业教育提质培优

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）36-0012-06

党的十九届四中全会从十九大已确立的战略目标和重大任务出发，明确了提升教育治理体系和治理能力现代化水平的总体方向和重点任务。职业教育治理是教育治理的重要组成部分，加快推进职业教育治理体系与治理能力现代化是实现职业教育现代化的关键一环，核心就是要通过现代化的制度体系来解决谁来治理、治理什么、治理模式以及治理成效问题。其中，制度建设是具有根本性、全局性、稳定性和长期性的核心问题。面对职业教育复杂的发展环境和多元主体共治问题，制度设计应该成为所有职业教育治理活动的逻辑起点[1]，要充分发挥制度优势并将其更好地转化为治理效能。

一、全面提升治理能力是职业教育高质量发展的根本保证

2019年1月，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”），开篇提出了职业教育是不同于普通教育的类型教育的论断，明确了职业教育在我国教育体系中的定位，成为未来职业教育改革与发展的基本遵循;同时，“职教20条”进一步提出，要用5～10年时间，推动职业教育实现由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变[2]，为推进职业教育治理体系和治理能力现代化明确了目标和任务。2020年9月，教育部等九部门联合启动实施《职业教育提质培优行动计划（2020-2023年）》（以下简称《行动计划》），明确了职业教育改革的重心要转到提高质量上来，这既是对“职教20条”部署的改革任务进行的再分解、再落实，又突出了提质培优、增值赋能这条主线[3]。同时，为促进职业教育发展制度更为健全，《行动计划》中明确提出将“加快推进职业教育治理体系和治理能力现代化”列为职业教育改革发展的重大任务。党的十九届五中全会将“高质量发展”作为我国“十四五”时期经济社会发展的主题，并部署了“建设高质量教育体系”的目标任务。习近平总书记指出，新时代新阶段的发展必须是高质量发展。中国职业教育已经进入了高质量发展的新阶段。未来职业教育的发展必须坚持“质量为先、质量为线、质量为宗”。

治理现代化是职业教育现代化的重要组成部分。职业教育的“职业”与“教育”双重属性决定了其治理体系的复杂性。现代职业教育治理体系是一系列制度的集成，是新时代职业教育有序运行的制度载体与机制供给保障[4]。现代职业教育治理体系与治理能力是一个有机的整体，完善的治理体系是提升治理能力的基础，而治理能力提升才能更有效且高效地发挥治理体系的效能。现代化的治理体系、高水平治理能力可以有效提高职业教育制度的运行效率，降低治理风险与成本。以制度建设为核心推进职业教育治理体系与治理能力现代化，就是要坚持改革创新，推动职业教育从管理到善治的转变，实现以更优的制度保证更有活力、更高质量的现代职业教育。

二、顶层制度设计与政策推动下的我国职业教育治理现代化建设成效

职业教育治理体系与治理能力建设是职业教育综合改革的重点领域。这既是经济社会发展进入新阶段对职业教育改革与发展的客观要求，也是我国职业教育实现规模发展后走向内涵发展的必然选择。在这一过程中，国家层面的顶层制度设计、政策推动与基层的创新性实践相结合，以多样化的项目为载体，职业教育的治理体系建设不断推进，治理能力不断增强，“十三五”以来取得了显著成效。特别是“职教20条”的印发，对职业教育治理体系与治理能力现代化建设起到了巨大的推动作用。从中央到地方，积极贯彻落实“职教20条”相关规定，在完善制度标准体系，推进产教融合校企合作、鼓励多元主体参与构建多元办学格局等方面进行了卓有成效的改革实践。

在制度标准建设上，2018年11月，由国务院领导同志牵头负责的国务院职业教育工作部际联席会议制度正式建立，为进一步加强对职业教育工作的领导，强化统筹协调，形成工作合力提供了强大的制度保障。2019年12月，《中华人民共和国职业教育法修订草案（征求意见稿）》向社会公布，标志着《职业教育法》的修订工作已经取得实质性进展，将为构建职业教育现代治理体系提供坚实的法律支撑。五位一体的职业教育国家教学标准体系不断完善，现已发布中职专业368个，高职（专科）专业779个，本科层次职业教育试点专业80个，已修（制）订并发布347个高职和230个中职专业教学标准，以及51个职业学校专业实训教学条件建设标准和136个专业类顶岗实习标准[5]。2019年2月，1+X证书制度试点工作全面启动，遴选了73家职业教育培训评价组织，开发了92个职业技能等级证书和标准，绝大多数是行业龙头企业，充分调动了社会力量参与职业教育的积极性，促进了行业、企业对职业教育的深度参与。

在产教融合制度建设方面，我国政府引导社会力量参与职业教育治理的领域主要集中在资源共享、资源分配和人才培养等方面，其方式主要是政府通过政策来引导[6]。伴随着我国经济社会进入高质量发展阶段，国家层面不断加强产教融合发展的顶层设计，近年来出台了一系列推动产教融合、校企合作的相应法规与指导性政策，产教融合制度体系不断完善。2018年2月，由教育部、国家发展改革委等六部门制定的《职业学校校企合作促进办法》正式印发，健全了企业参与制度，为职业教育深化校企合作发展提供了具体操作性依据和法律保障。现代学徒制试点正在全面推进，现已布局558个试点单位，参与的企业达到2200家，覆盖了1000多个专业点[7]。依据2019年9月国家发展改革委、教育部等六部门印发的《国家产教融合建设试点实施方案》，24家企业被列入国家先期重点建设培育的产教融合型企业名单，全国31个省级行政区（除港澳台）中，有27个省市自治区以及几十个城市结合本区域实际发布了落实文件，现已培育产教融合型企业800多家、试点建设产教融合型城市21个，构建了以城市为节点、行业为支点、企业为重点的产教融合新模式[8]。职业教育集團化办学作为实现产教融合、校企合作最直接最有效的模式，将学校、行业企业等市场主体和人才培养的各个环节有机联结，形成了“政校企行”合作的良好局面，更好地发挥了企业主体作用。据统计，我国现已成立了1500个职业教育集团，参与企业达到3万多家[9]。企业、行业组织等社会力量越来越多地参与到职业教育专业教学标准制定、职业技能等级标准及证书的开发等实际环节中。2019年，26个行业教学指导委员会积极组织行业企业和职业学校的专家，指导牵头学校，完成了中等职业学校15个专业大类、46个新增专业教学标准和核心课程标准的研制工作。行业的全方位参与和指导，为推进职业教育的课程教学改革，提升人才培养质量奠定了良好基础。

三、当前我国职业教育治理现代化建设亟待解决的制度困境

职业教育的本质特征与现代治理的内在要求决定了职业教育治理主体的多元性。作为一种类型教育，职业教育治理体系建设的特色性在于行业企业的参与及其在其中扮演的重要角色。职业教育治理的现代化建设要求以完善的制度建设为依托，以实现职业教育现代化为目标，核心是使政府、行业企业、職业学校以及社会组织等各利益相关主体之间建立起协调关系，实现多元主体共同治理。职业教育现代化绕不开职业教育治理能力现代化，在近年来的职业教育改革发展实践中，促进行业企业深度参与、深化产教融合，健全行业企业参与制度始终是核心议题，也是热点、难点问题，尽管已取得可喜的成效，却仍面临着诸多瓶颈性的障碍，主要体现在法律、标准、结构与机制等方面。

（一）法律和制度体系建设尚不健全

目前，直接规范职业教育办学行为的法律主要是《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等，校企合作法律制度建设是职业教育法律制度体系建设的核心问题。在现有的法律体系下，对于政府、职业学校、行业组织和企业等各治理主体的责权利以及地位与作用并未予以明确，特别是行业企业等关键利益相关主体参与协同治理缺乏必要的法律基础与法律依据，参与的积极性缺乏法律保障，这在很大程度上阻碍了行业企业治理主体作用的发挥，致使行业企业参与办学的动力不足。当前的校企合作多为教育部门自上而下的政策导向驱动，但地方性法规和国务院相关部门制定的相关政策力度有限。同时，职业教育治理的相关基本制度，如决策管理制度、招生制度、质量评估与保障制度、国家资格框架制度、经费拨款制度、劳动力市场需求预测和反馈制度等也亟待制定并完善[10]。

（二）标准体系有待完善

当前，我国职业教育治理体系不完善，治理能力有限，导致我国职业教育治理现代化进程处于粗放、不均衡的状态[11]，其具体表现就是符合职业教育发展需求的标准体系尚不完善。提高职业教育治理质量、提升治理效能必须标准先行。高质量、现代化的职业教育体系应有符合其自身特色的标准体系与之相匹配，在学校设置、专业设置、层次结构、人才培养方案、教学实施、教师团队等相关办学要素上突出职业教育特有的类型特征，而不是借用普通教育的标准体系，如职业教育的学位制度、本科职业学校的设置标准，以及全面覆盖中等、专科、本科职业教育的专业目录及专业设置管理办法等。从这个意义上说，当前我国的职业教育并没有形成自身独有的健全的标准体系，标准的数量、结构尚未形成全覆盖，标准间缺乏协调性，需要从碎片化向系统化转变;现有的部分标准质量不高、定位不够清晰，存在老化滞后的现象，可操作性不强;同时，现有标准缺乏明确的运行机制，由谁制定、谁实施、如何实施以及谁来监督等问题亟待解决。

（三）多元共治的格局尚未形成

当前，我国职业教育仍然是以政府的行政管理为主，尚未形成多元共治或多元治理主体协调共振的局面。一是政府部门间对于职业教育的管理缺乏顺畅的统筹协调机制，权责分配不明确，存在条块分割、资源分散、效能不高的状况，难以形成发展职业教育的合力。如用人的劳动就业制度与育人的职业教育制度分离，劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管理职能上交叉，劳动力市场的用人需求与职业教育的育人供给之间存在供需关系上的脱节。二是市场仍是治理环节中的最薄弱因素，政府经常是集设计、管理、监管和评价等多重角色于一身，职业学校对于政府过于依赖，市场缺乏参与的能动性。三是行业组织（协会）未能深度参与到现代职业教育治理中来。由于目前我国的行业协会成熟度还远远滞后于经济转型和市场发展，行业协会组织能力较弱，参与治理的主体责任意识淡薄，缺乏职业教育委员会、考试委员会、仲裁委员会等部门专门负责职业教育的机构，目前仅有“行业职业教育教学指导委员会”（简称行指委）负责行业（专业）职业教育教学工作的指导和服务，咨询机构的组织定位限制了我国行业协会的治理权责。同时，行业协会较少参与职业教育与培训的质量监督与评价，在教育质量监督与评价中缺少话语权。四是职业学校在当前职业教育治理体系中的自主空间不足。职业学校自主办学的法律地位并不清晰，在行政主导的制度环境下，压缩了职业学校的自主空间，职业学校在现代职业教育治理体系中仍处于较为弱势地位。

四、以制度建设为核心全面提升职业教育治理能力的行动方略

2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“加大人力资本投入，增强职业技术教育适应性，深化职普融通、产教融合、校企合作，探索中国特色学徒制，大力培养技术技能人才”。《行动计划》中提出，要“实施职业教育治理能力提升行动”。推进职业教育治理体系和治理能力现代化，就是要适应国家治理体系和治理能力建设，根据职业教育发展的自身规律和实现职业教育现代化的基本要求，以类型教育为基点，以构建政府、学校、社会新型关系为重点，以制度创新为主要着力点，形成政府宏观管理、学校自主办学、行业企业及其他社会组织广泛参与的格局，为职业教育更有活力、更高质量的发展提供强有力的保障。

（一）构建更为完善的法律体系，奠定职业教育依法治理基础

依法治理是职业教育治理体系现代化建设的根本保障。《职业教育法》是推进职业教育治理体系现代化的制度逻辑起点。推进中国特色职业教育治理体系的现代化，涉及多元主体，利益关系错综复杂，需要构建一种新型的职业教育治理秩序，只有依法治理才是治本之策。当前，《职业教育法》的修订工作已经取得实质性进展，修订后的新法将有效加大职业教育发展的法律供给，针对现行法律法规中的空白点和滞后处，明确职业教育各治理主体——政府、社会组织、职业学校和企业的法律地位、权利、责任和义务，以及各主体在发展职业教育中的作用和功能定位，通过具有可操作性的激励性政策，激励行业企业参与职业教育。同时，《职业教育法》作为单项法律，其修订还涉及与上位法及其他相关法律的配套、衔接问题，以构建起更加完善的职业教育治理制度框架，为职业教育各利益相关主体参与职业教育治理提供程序原则与法律保障，从而实现职业教育治理从“权威型支配”到“法理型支配”的根本转型，走上依法治理的轨道。

（二）加强国家职业教育制度与标准建设，提升职业教育治理效能

职业教育治理体系和治理能力是中国特色职业教育制度及其执行能力的集中体现。推进职业教育治理现代化，保障职业教育高质量发展必须加强职业教育相关制度与标准建设，强化对国家教育标准体系的顶层设计，形成富有中国特色的职业教育标准体系，全面实现职业教育治理的制度化、规范化、程序化。

“职教20条”提出，要“将标准化建设作为统领职业教育发展的突破口”“发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用”“健全国家职业教育制度框架”。《行动计划》中提出，要“健全职业教育标准体系”，并明确了未来职业教育标准体系建设的导向与重点。近年来，国家职业教育标准建设成效显著，具有中国特色的职业教育国家教学标准体系框架基本形成，职业教育人才培养有了专门的制度和标准可以依据。未来一段时期内，我国职业教育制度框架与标准建设的重点将聚焦于新时代职业教育高质量发展的新需求，建立健全并完善相关制度标准，继续推进相关试点工作及制度建设工作，并切实推进各项制度、标准在职业学校落地。主要包括：一是保障职业教育宏观发展和体系完善的制度建设，包括国家职业资历框架体系、职业教育招生考试制度、职业教育学位制度等;加强职业教育经费投入制度建设，完善职业教育生均拨款制度，健全教育财政投入稳定增长的长效机制;执行严格的就业准入制度和劳动力市场公平待遇制度等。二是完善职业学校办学标准，包括适时修订中职学校、高职学校设置标准，研制本科职业学校设置标准，实施职业学校教师、校长专业标准，制定“双师型”教师标准，统筹修（制）订衔接贯通、全面覆盖的中职、高职、本科专业目录及专业设置管理办法并依据发展需求持续更新。三是分层分类构建国家、省、校三级专业教学标准体系。国家层面修（制）订面向产业急需领域和量大面广的专业教学标准，省级层面根据区域经济社会发展实际需求补充制定区域性标准，学校层面在全面落实国家和省级标准的基础上，结合本校实际开发具有校本特色的专业教学标准，形成完整的具有职业教育特色、符合职业教育发展需求的标准体系[12]。同时，职业教育标准体系的开发与构建要充分发挥行业企业的治理作用，使其深度参与其中，真正实现产教深度融合。目前已开发的中、高职专业教学标准以及1+X证书制度试点就是行业企业以及社会培训评价组织深度参与的典型范例。

（三）理顺多元治理体制机制，推动职业教育由管理向善治转变

目前我国职业教育实行的是分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制。实现职业教育治理体系和治理能力现代化的核心是管办评分离。推动职业教育向多元办学的格局转变，需厘清政府、学校、行业企业以及其他相关社会组织的边界、相互关系以及各自的权责定位，改变传统的政府单主体治理模式，逐渐转向新型的政府、市场主体和职业学校三维框架下的多元主体共治模式[13]。

一是坚持党的全面领导，加强统筹协调。扩大省级政府教育统筹权。整合政府职能，提升政府宏观统筹能力，理顺职业教育管理体制。按照中央关于政府机构改革和职能转变的要求，减少部门职责交叉和分散，改变教育、人社、工信等部门多头管理局面，建立从上到下的统一归口管理机构，实现职业教育和培训的统一归口管理。加强部门之间的政策协调，统筹教育行政部门、劳动人事部门和专业部委、行业协会及企业的相关资源，实现人力资源培养和使用的综合配置、协调发展。充分发挥中央和地方积极性，实现整体推进和先行先试相结合，继续鼓励和支持各地结合区域实际，开展职业教育管理体制改革试点，进一步理顺地方职业教育管理机构和职责分工。中央层面通过宏观管理和指导的方式统筹职业学校相关标准体系的建立，如专业目录的修订、专业教学标准体系的建立等;地方层面则主要通过指导的方式统筹地方职业教育发展。

二是推动学校依法自主管理，有效落实职业学校办学自主权。加快推进政府职能转变，积极简政放权。实现从一元治理到多元治理，从中央集权到地方分权，从管制政府到服务政府的转变。完善现代职业学校制度，落实且有效行使办学自主权。推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。国家和省级教育行政部门的主要职责是对职业学校的教育教学进行管理和指导，充分彰显学校的办学主体地位，减少政府不必要的干预，最大程度地保护学校的辦学积极性与主动性，激发学校办学活力。充分落实职业学校在依法自主设置专业，自主选用或者编写专业课程教材，自主设置教学过程和学习制度以及在人事管理、“双师型”教师评聘、内部收入分配和招生等方面的办学自主权，支持学校在限额内自主设立内设机构，按规定自主设置岗位、自主确定用人计划、自主招聘各类人才。建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向。

（四）进一步强化产教融合、校企合作制度保障，构建校企命运共同体

产教融合是职业教育治理的主线。近年来，国家层面一系列政策的出台为产教融合的不断深化提供了坚实的保障。产教融合型企业培育、现代学徒制试点、示范性职业教育集团遴选、1+X证书制度试点等项目的实施有效地促进产教融合校企合作向深度、广度发展。但与发达国家相比，与我国加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级对高素质、技能型人才培养的要求相比，我国职业教育产教融合校企合作在制度建设等方面还存在着许多瓶颈性的问题。因此，在“职教20条”和《行动计划》中，深化职业教育产教融合、校企合作仍是核心议题。

一是要完善并不断创新产教融合校企合作一体化协同育人机制。拓宽合作领域，寻找利益结合点，实现校企互利共赢。职业学校应根据人才培养需要主动与具备条件的企业进行深度合作，实施订单培养、引企入教、引企驻校、引教入企、现代学徒制和企业新型学徒制等多种合作模式协同育人;鼓励职业学校探索建立企业学院、产业学院，创新多元主体合作与运行机制，促进教育和产业联动发展。二是建立激励机制。通过经济手段调动企业参与职业教育校企合作的积极性。国家和省级层面建立健全产教融合型企业资质认证与保障机制，协调相关部门，切实将“金融+财政+土地+信用”组合式激励政策落到实处，以规范与激励相结合的形式，通过自上而下的政策推动与环境创设，鼓励更多企业积极参与到职业教育改革发展中，并保证参与质量，将企业开展职业教育的情况纳入企业社会责任报告。三是大力推进产教融合制度创新。鼓励多元主体多种形式参与办学，推进职教集团治理结构与机制创新，充分发挥职教集团作为产教融合制度创新的重要载体作用，探索多样化的发展模式，推进职教集团从规模发展转向内涵发展。支持发展产教融合型企业，探索建立基于产权制度和利益共享机制的校企合作治理结构与运行机制。完善相关法律制度，鼓励并支持混合所有制、股份制办学等多元主体办学形式，完善法人治理结构的法律保障，推进职教集团实现实体化运作、规范化运作。建立合理的投资人回报机制，吸引或调动社会与企业资源参与举办职业教育。将国家推动职教集团发展与建设产教融合型企业的有关政策相结合，实现政策层面的优化、配套与互补。四是强化行业组织在职业教育治理中的主体作用。以法律形式确立行业组织在职业教育中的地位和作用，设立由行业主导的职业教育管理机构，充分发挥行业组织在规划、参与、监督、评价职业教育中的重要地位。

（五）健全治理评价机制，保障职业教育高质量发展

《行动计划》针对“职教20条”中提出的完善办学质量督导评价机制要求进行了进一步细化。在推动职业教育高质量发展进程中，办学质量督导评价的作用将进一步凸显，推动办学质量督导评价标准与体系的客观性、规范化、综合化，评价主体的多元化，评价方法的多样化与科学化是建立并完善办学质量督导评价机制的核心内容。

一是完善职业学校办学质量考核机制。强化政府宏观统筹管理，建立并完善凸显职业教育特色的职业学校评价制度，明确评价导向，依据各类职业学校的发展实际与发展特点，制定科学合理、动态调整的办学质量考核指标。二是完善多方参与的质量监管评价机制。将社会评价作为衡量职业教育质量的重要指标，加快建立行业企业参与的质量评价机制，鼓励行业企业履行其参与职业教育质量评价的权利和义务，发挥其评价主体作用。加快培育独立于教育部门的专业教育服务机构，制定专业机构和社会组织参与职业教育评价的资质认证标准。扩大行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织参与职业教育评估评价。三是强化国家职业教育督导，构建国家、省、校三级职业教育督导体系。完善职业教育督导评估办法和评估指标体系，强化督导内容的规范化、标准化，发挥职业教育督导监督、导向、激励和调控功能;健全管理制度，逐步完善督导机构建设，建设一支数量充足、专业水平较高的职业教育督导队伍，提高督导工作的专业化水平。依法对职业教育办学实施督导和评估监测，完善职业教育督导和评估监测报告发布制度，巩固国家、省、校三级质量年报发布制度。建立健全公示、公告、约谈、奖惩、限期整改和复查制度;建立督导意见的整改落实保障约束机制，健全问责机制，提高教育督导的权威性和实效性。

参 考 文 献

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Abstract  To accelerate the modernization of vocational education governance system and capacity is a crucial part of the modernization of vocational education， and is also the fundamental guarantee for the high quality development of vocational educaiton. The system design is the logical starting point of all vocational education governance activities. With the promotion of the national top-level system design and policy， the great achievements have been made in the reform practice of vocational education governance. Facing with the problems such as the unsound legal system， imperfect system of standards and the unshaped governance model based on collaboration， participation and common interests， in order to comprehensively improve the vocational education governance capacity， we should put the institutional improvements at the core， focus on building a sound legal system， improve the national vocational education system， straighten out the diversified governance systems and mechanisms， strengthen the institutional system for promoting integration between industry and education， and improve the governance evaluation mechanism.

Key words  institutional improvement; vocational education governance; governance system; governance capacity; Improving Quality and Cultivating Excellence of vocational education

Author  Zhao Xin， research associate of Liaoning Institute of Education （Shenyang 110032）; Gao Hong， researcher of Liaoning Institute of Education