职业教育治理的制度逻辑

李阳

摘 要 职业教育治理是不同利益主体相互博弈促进职业教育发展的过程。从政策制定主体、执行主体和目标群体的角度，可将参与职业教育治理的主体区分为中央政府、地方政府和社会公众。在职业教育治理过程中，中央政府通过官僚体制和运动式治理机制维护中央政府权威的制度逻辑，地方政府通过变通执行方式和共谋应对方式维护地方政府利益的制度逻辑，社会公众通过有组织参与方式和无组织参与方式维护自身利益的制度逻辑构成了职业教育治理的深层制度逻辑。

关键词 职业教育治理;中央政府;地方政府;社会公众;制度逻辑

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）36-0032-06

一、问题提出

职业教育治理是不同利益主体之间相互博弈、协商、妥协、让步，共同促进职业教育发展的过程，其不仅关乎职业教育改革的成败，而且和职业教育治理体系与治理能力现代化的实现息息相关。更为紧要的是，职业教育治理还和国家的治理模式、政治体制及权力架构密不可分。改革开放以来，我国职业教育治理无论在理论上还是在实践上都取得了一定成绩。但是，这些成绩与职业教育治理的应然目标间还存在很大差距。对于这种局面的原因分析，学界一直存在一种“制度缺位造成职业教育治理问题”的解释路径，尝试将职业教育治理所牵涉的各利益主体的各个方面纳入制度规范之中，形成一个完善的制度体系，但是对职业教育治理背后的制度逻辑却鲜有关注。

在我国的职业教育治理过程中，一些现象始终存在或反复出现。宏观上，中央政府与地方政府的权力分配在集权和放权的抉择中交替，自上至下的运动式治理在职业教育治理领域中时常出现，致使职业教育治理的法治化进程和理性科层制度的发展举步维艰。微观上，众多基层职业教育治理问题，如地方政府在职业教育治理过程中的非制度化运作、职业教育治理主体的单一化等问题频繁出现。这些职业教育治理现象和问题有其发生的特定历史背景和现实原因，而且其发生的形式、内容、强度、节奏并不相同。这些现象或问题的反复出现让人不得不思考一个问题：在这些纷繁复杂的职业教育治理现象或问题背后是否隐匿着一个共同的、不变的制度逻辑？换句话说，是否有一种视角、一种思路可以将这些分散的职业教育治理现象或问题放在同一个分析框架之内，研究它们之间的关联和背后的制度逻辑？鉴于此，本研究尝试利用社会学的研究范式发掘和理解职业教育治理背后稳定的制度逻辑。在职业教育治理过程中，权力的运行过程、解决问题的方式、中央政府与地方政府的关系、政府与社会公众的关系等，都是建立在一系列制度架构之上的，这些制度架构形塑了职业教育治理的途径和方式，引起了相应的职业教育治理行动。本研究将这一系列制度设计所引起的因果关联视为职业教育治理的制度逻辑[1]。

中国职业教育治理面临的重要挑战是其治理规模庞大，以及由此产生的巨大治理压力。

首先，职业教育治理规模取决于一个国家或地区的物理空间和人口数量。中国幅员辽阔、人口众多，使得职业教育治理需要跨越不同地域、覆盖不同人群;而且，不同民族间的文化差异、不同区域间的经济发展不平衡等，更加重了职业教育治理的负荷。各种各样的职业教育治理问题，对某一特定地区而言或有或无;而对于整个国家来说，这些散见在全国各地的职业教育治理问题则是无时不在。在这种意义上，中国的国土面积和人口规模是职业教育治理的重要制约性因素。

其次，职业教育治理规模还取决于职业教育治理内容。所谓职业教育治理内容是指政府在职业教育治理过程中所承担的各种制度设计和资源分配的责任。在当代中国的政治架构中，中央政府通过各种正式组织和各种制度设计将职业院校高度组织起来，成为中央政府可以直接管理的对象。同时，政府在职业教育治理中还承担着办学、管理、评价等责任。可见，政府几乎包揽了职业教育治理的全部内容，增加了职业教育治理的难度。

最后，职业教育治理规模取决于职业教育治理模式。所谓职业教育治理模式是指中央政府、地方政府、社会公众等利益群体在职业教育治理过程中依据一定制度设计来控制职业教育，以期使职业教育达到稳定有序状态的实践模式。在中央集权的职业教育治理模式中，中央政府通过地方政府和基层政府来承担其治理职业教育的责任，地方政府和基层政府必须无条件服从中央政府。这意味着，中央政府必须承担来自于全国各地的职业教育治理问题并给出解决问题的方案。为了应对职业教育治理的巨大压力，中央政府在集权体制下利用官僚组织传达命令、执行政策，并在必要时候利用非常规的运动式治理方式解决一些职业教育问题或实现中央政府的某种意志。地方政府在中央政府的制度逻辑下展开具体的职业教育治理行动，在维护中央政府权威和实现自身利益的两难选择中摇摆不定。社会公众在政府的制度逻辑影响下，充分利用自身的优势资本，积极主动参与职业教育治理。中央政府、地方政府和社会公众的职业教育治理行动深受其所处场域的制度安排的制约，表征着各自场域的制度逻辑。

二、职业教育治理中的中央政府逻辑

职业教育治理特别是全国范围内的职业教育治理是中央政府回应职业教育关切、解决职业教育问题、实现职业教育目标的重要方式。在当代中国，职业教育治理主要依靠政府组织来推动，和其他正式组织一样，政府也面临着官僚组织中信息不对称、利益协调等问题。中央政府作为职业教育治理自上而下推行的主要推动力，通过制定统一的教育政策为职业教育治理设置制度架构，并通过官僚体制和运动式治理机制维护中央政府权威。

（一）通过官僚体制维护中央政府权威

为维护中央政府在职业教育治理中的权威以及应对职业教育治理规模扩张的挑战，中央政府在组织机制上将职业教育治理权下放或发包给地方政府。这些治理权力是在各级政府的官僚组织中推行的，其所对应的制度设计就是韦伯所谓的“官僚体制”。官僚体制是一种权责明确、等级分明的组织结构，通过专业人员和正式制度来贯彻执行上级的政府指令，提高决策和执行的效率[2]。一个严密有序的官僚体制可以有效贯彻执行中央政府的职业教育政策，保证地方政府和基层政府的步调与中央政府高度统一。中央政府拥有职业教育的管理和规划权力，特别是人事安排和资源分配的权力。在人事安排上，经由人事调动和激励制度来贯彻执行中央政府的职业教育政策，从而保证中央政府的权威。在资源分配上，中央政府拥有最终的决定权，可以集中全国各地的资源解决职业教育治理问题，并在对资源自上而下的再分配中加强中央政府的权威。然而，在官僚体制漫长的行政距离中，中央政府与地方政府利益不同、信息不对称，中央政府只能将职业教育治理的具体任务层层发包给各级政府[3]。中央政府职业教育治理的制度安排处在不断变动之中，并且在具体的贯彻执行中通过官僚体制中不同层级政府和不同政府部门之间的互动而变通实施，呈现出多样的实际的行动逻辑。而且，中央政府和地方政府并非完全的从属关系，地方政府在职业教育治理过程中也是独立的利益主体，经常与中央政府讨价还价。全国各地的经济发展水平、资源分配并不相同，一统性的职业教育政策并不可能兼顾不同地区的情况。因此，中央政府在职业教育政策制定过程中常常为地方政府变通执行预留一定空间，并且允许地方政府在执行过程中因地制宜、应变处理、相机执行，以增强地方政府的职业教育治理能力。在这个过程中，中央政府职业教育治理的一统性权威和地方政府职业教育治理权之间的矛盾主要是：中央政府制定的职业教育政策的刚性越强，地方政府职业教育治理权的范围和灵活性就越受限制;反之，地方政府职业教育治理权的范围和灵活性越大，中央政府职业教育治理的一统性權威就越受挑战。但是，中央政府拥有职业教育治理的绝对权力，可以随时自上而下通过人事安排、资源配置以及项目制定等方式干预地方政府的职业教育治理行动。而地方政府只能在中央政府授权范围内行使职业教育治理权力，或者在中央政府允许范围内变通执行中央政府的职业教育政策。

（二）通过运动式治理机制维护中央政府权威

运动式治理机制是针对常规式治理机制的失败而产生的应对机制[4]。其可以随时打断地方政府职业教育治理的常规模式，通过政治动员方式调动资源、集中力量来完成某一项职业教育治理任务，规定地方政府在职业教育治理中的非制度化运作的边界，维护中央政府权威。职业教育运动式治理机制的突出特点是暂停官僚体制的常规运行，通过非常规方式纠正职业教育治理常规机制的偏差，规约地方政府职业教育治理权力边界。

例如，2014年国家政策指出要引导600所地方本科高校向应用技术型转型、向职业教育类型转型，并在随后的几年中通过运动式治理方式调动地方院校参与转型的积极性。2019年政府工作报告中提出的高职大规模扩招100万人的要求以及随后教育部等六部门印发的《高职扩招专项工作实施方案》，彰显出中央政府可以在短时间内通过运动式治理方式将职业教育治理的理想付诸实践。当然，这些运动式治理的发生需要同时具备几个条件：首先，中央政府对职业教育的正向社会作用特别是促进就业的作用有着强大的信心，因而对参与和主导职业教育治理比较积极;其次，地方政府对于参与职业教育治理的积极性不高、动力不足，以至于中央政府的职业教育政策无法通过制度化、常规化的治理机制有效贯彻执行，不得不采取运动式治理机制;最后，中央政府在职业教育中拥有毋庸置疑的权威，采用运动式治理机制不需要经过地方政府和社会公众的同意[5]。但是，职业教育运动式治理模式需要在短时间内调动大量人力资源和物力资源，而且会将地方政府的注意力从其他地方性事务上转移到职业教育治理领域，常常为某些群体趁机谋取利益提供机会，造成高昂的治理成本。因此，职业教育运动式治理机制的启动和运行是建立在不计治理成本基础上的，是难以长时间运行的。而且，职业教育运动式治理机制常采用制造舆论、全面动员的方式暂停职业教育常规治理机制，打断常规治理机制的惯性和节奏，即使通过官僚体制进行运动式治理，也需要各级政府改变习惯，以最快速度将中央政府的职业教育治理命令和政策贯彻执行。同时，在职业教育运动式治理机制中，中央政府会通过对某一地区职业教育治理的问题进行严厉问责。但是，中央政府的运动式治理机制并不是为了解决地方政府和基层政府对职业教育政策变通执行的现象，而是通过这种方式展示中央政府在职业教育治理中的绝对权力，消除地方政府对于中央政府在职业教育治理中的一统性权威的威胁。需要特别注意的是，一旦职业教育运动式治理机制转为常规机制，便失去了运动式治理机制的非常规化特点，也呈现出职业教育常规式治理机制的特点和弊端，将会导致新一轮的职业教育运动式治理的酝酿与出现。

三、职业教育治理中的地方政府逻辑

中央政府的一统性职业教育政策通过严密有序的官僚组织自上至下层层传达，并以“下管一级”的“层层发包，层层负责”的考核制度保障地方政府与中央政府保持一致[6]。在此过程中，地方政府通过服从命令、执行任务等方式维护中央政府的一统性权威。但是，由于地方利益的显现，地方政府逐渐成为了独立的利益主体，有着独立的利益诉求，加上中央政府的职业教育治理存在“政出多门”的条块管理机制，而经常会出现不同部门之间政令相左的现象，致使地方政府需要综合考量不同部门与本级政府的利害关系，然后再作出相应的职业教育治理行动[7]。

（一）通过变通执行方式维护地方利益

在职业教育治理过程中，地方政府需要根据本地区的实际经济发展情况对中央政府的职业教育政策进行变通执行以维护地方利益。因此，基层政府在职业教育治理的具体行动中的角色和行为主要取决于地方政府对职业教育治理的重视程度以及职业教育和普通教育之间的规划和取舍。若地方政府以发展普通教育为主要任务，那么在“下管一级”的体制中，基层政府就必须按照这样的目标进行取舍;也就是说，职业教育治理的成效与官员升迁的关联程度高低决定了基层政府参与职业教育治理的积极性。因此，虽然上下分级的官僚体制是相对稳定的，但由于行政距离的问题，基层政府并不直接对中央政府负责，而是对地方政府负责，地方政府掌管着基层政府职业教育治理所需资源的分配权力和人事安排权力。这意味着地方政府有能力根据自身利益变通执行中央政府的职业教育政策。这可能会在一定程度上破坏中央政府一统性职业教育政策的完整性，造成一统性职业教育政策权威的碎片化。地方政府职业教育政策变通执行的方式主要有三种：第一，地方政府在职业教育政策执行过程中出于维护地方利益的考量会降低执行力度，从而导致中央政府的职业教育政策执行不力。第二，地方政府在职业教育政策执行中加入符合地方利益的新政策元素，以达到维护地方利益或官员自身利益的目的。第三，地方政府的职业教育政策执行中以地方政府政策替代中央政府政策或者在执行中央政府政策的过程中夹带地方利益，并突出地方利益的重要性[8]。中央政府的一统性职业教育政策是全国各地职业教育治理行动的主要依循，体现的是中央政府对于职业教育治理的意志和愿望，维护的是社会整体利益。而地方政府的职业教育治理行动更多体现的是地方政府的意志和愿望，维护的是地方利益。两者之间的矛盾诱使地方政府经常通过地方性、特殊的、弹性的非制度化运作方式取代中央政府全国性、普遍的、强制的制度化运作方式，使得职业教育治理趋于失控。而且，地方政府在职业教育治理过程中，常常在行政审批、监督检查等环节设定自由裁量权，并借此消解一统性职业教育政策对地方政府的约束力。设置自由裁量权是地方政府变通执行中央政府职业教育政策的常用方式，往往缺乏必要的外部监督和限制，它的无序扩张不仅不利于职业教育治理的法治化进程，而且还会造成社会公众认为中央政府职业教育政策制定的科学性不足的假象[9]。

（二）通过共谋应对方式维护地方利益

作为中央政府职业教育政策执行的最终环节，基层政府在职业教育治理中有着极为重要的地位。中央政府希望地方政府和基层政府在职业教育治理的过程中是“上传下达，令行禁止”的状态;但实际情况却是，地方政府和基层政府常常采用“上有政策，下有对策”的做法应对中央政府的职业教育行政命令和政策法律，共谋应对来自中央政府的各种检查，维护地方利益，致使职业教育政策执行常常偏离中央政府的职业教育政策初衷。一方面，地方政府和基層政府的共谋行为大多与中央政府的职业教育政策的规定相悖，旨在应付中央政府，且常以非正式形式呈现;另一方面，这些共谋行为并不是一种私人活动，而是在正式的官僚组织的权力架构中公开运行的政府活动。

地方政府和基层政府之间共谋行为的发生有以下三方面原因：第一，在中国的职业教育政策执行中，很多原则性的规定是通过带有意识形态色彩的话语呈现的，这些话语与职业教育治理现状并没有明确的对应关系，其精细化往往有赖于作为职业教育政策执行者的地方政府和基层政府在特定条件下的具体阐释;而当地方政府和基层政府需要迎接中央政府的监督和检查时，这种运作方式就为共谋应对提供了契机。使共谋应对具有合法性的一种方式就是软化中央政府职业教育政策的表述，以扩大职业教育政策的约束空间，使地方政府和基层政府的职业教育治理行为符合中央政府的要求[10]。第二，在职业教育治理过程中，中央政府通过对干部政绩的考核来激励地方政府和基层政府参与职业教育治理的积极性。然而，有时中央政府的激励设计与地方政府和基层政府的实际职业教育治理逻辑并不相符。这些冲突催生了与中央政府职业教育政策相悖的地方性利益共同体，为地方政府和基层政府的共谋行为提供了土壤。在职业教育政策执行过程中，中央政府的政策目标被地方政府和基层政府的官员利益所取代。第三，各级政府官员在职业教育政策执行过程中，借机经营与上级政府领导的非正式关系。于是，在职业教育治理中就出现这样一种局面：一方面，职业教育政策法规、正式制度不断出台;另一方面，上下级官员的非正式关系在职业教育政策执行过程中不断强化。对于中央政府的官员而言，在职业教育治理的正式制度缺失或运行不畅的时候，需要利用和地方政府以及基层政府官员的私人关系来落实任务;对于地方政府和基层政府官员而言，需要利用和中央政府官员的私人关系来降低在职业教育政策执行过程中问题产生的風险[11]。

四、职业教育治理中的社会公众逻辑

公众参与意味着不同利益群体可以通过国家认可的方式参与到职业教育治理中来。在职业教育治理中，社会公众为了维护自身利益或者维护社会正义而形成了一股参与职业教育治理的力量，并在不同情况下展现出不同的参与逻辑。

（一）通过有组织参与方式维护自身利益

职业教育治理赋予了每个人参与的权利，任何一个人都可以参与其中，提出自己的利益诉求，做出维护自身利益的行动。对于一些职业教育直接利益相关者来说，在与职业教育治理有关的领域，他们希望通过个体身份或组织身份参与职业教育治理，并与政府的职业教育治理实现有机结合，从而维护自身利益。在公民精神发达的社会中，社会公众的利益表达可以对职业教育治理中的政府权力形成有效制约，社会公众可以通过正规渠道影响政府的职业教育治理行动。但是，从职业教育治理制度变迁的动力机制来看，我国职业教育法律制度的制定和修订属于政府主导的强制性模式，这种模式内含了社会公众的利益诉求。但这种制度变迁模式缺乏对政府权力的有效制约和监督，它主要是通过政府的强制力来掌握职业教育治理的方向和力度，对社会公众的参与是有所限制的。也就是说，在权威型职业教育治理模式中，社会公众参与职业教育治理常常需要通过政府认可的正式组织才能实现，必须是在政府允许的有组织的前提下才能参与，是一种夹缝中的参与模式。这样的一种参与方式，限制了社会公众参与职业教育治理的规模，但给有正式组织的社会群众提供了参与职业教育治理的途径。例如，职业教育治理的专家参与，在过去很长一段时间内并未受到足够重视，但随着职业教育治理的深入推进，职业教育治理的复杂性、专业性、长期性凸显出来，人们对于职业教育治理的科学性和合理性的要求越来越高，希望避免职业教育治理的盲目性和不可预测性。因此，专家参与职业教育治理的重要性便体现出来，其在职业教育治理中可以提供科学论证和专业性的政策咨询建议。需要注意的是，专家一般来自于高等院校或者科研院所等正式组织，他们与职业教育治理的关系，属于一种嵌入式关系，即专家并不见得是职业教育治理的直接参与者，而是通过提供专业意见来指导职业教育治理，并从中获取物质或精神利益[12]。另外，职业教育治理在政府层面的制度逻辑表明，政府层面的职业教育治理决策体制中存在着利益博弈，这增加了政府职业教育治理行动的多变性，也增加了社会公众参与职业教育治理的不确定性。同时，社会公众并不是完全团结一致的，相互之间也存在利益分化。社会公众之间的利益分化和政府内部的利益博弈阻碍着社会公众有效参与职业教育治理。在这种情况下，政府往往选择有正式组织的社会公众参与职业教育治理，社会公众也只能通过正式组织参与职业教育治理[13]。

（二）通过无组织参与方式维护自身利益

中国国家治理逻辑从“总体支配”转向“技术治理”的过程中，总体性社会特点依然十分明显。在这种社会中，行政权力无所不在，覆盖了社会生活的各个方面，整个社会生活呈现出高度的行政化特征[14]。就职业教育治理而言，一方面，在国家高度组织化的管理体制中，中央政府的制度安排使得职业教育治理的社会自组织发展艰难，自治能力差;另一方面，在这样的体制下经常出现无明确组织联系的社会公众在某种特定条件下发起或参与针对政府权威的集体行动，并对职业教育治理的进程产生重要影响。这一现象不时出现，而且参与这类集体行动的常常是社会弱势群体，他们的矛头直指政府。这类集体行动没有长期稳定的组织基础，也没有动员资源，参与者由于某项共同的职业教育利益诉求暂时组成一个松散的利益联盟，而且这些参与者往往是来自不同工作单位、不同地区的社会公众。我们应该怎样理解社会公众无组织参与职业教育治理以维护自身利益的现象？政府职业教育治理的制度安排通过正式组织建立起规则制定方式和资源配置渠道，相应地也建立起参与职业教育治理的群体边界，在此基础上形成了稳定的职业教育治理行为。某种意义上，社会公众无组织参与职业教育治理，折射出政府职业教育治理的制度安排和政府与社会公众的关系。一方面，政府职业教育治理的制度设计越来越多，涵盖职业教育领域的方方面面，并且牵涉到越来越多社会公众的切身利益，这就会产生出越来越多无组织但有类似利益诉求的利益群体。例如，在普职分流政策执行的过程中，一些家长因反对普职分流比例而结成利益共同体并对政府提出相应利益诉求。另一方面，政府职业教育治理产生的非预期后果之一就是将这些无组织的社会公众通过相似的利益连接起来，并给他们参与集体行动提供机会，赋予他们挑战政府权威的意义。也就是说，这些无组织参与职业教育治理的集体行动是政府职业教育治理逻辑引导下的产物。在权威体制下，有组织的利益表达一定是官方的或者是倾向于官方的;无组织的利益表达则一定是非官方的。然而，无组织的职业教育利益表达在职业教育治理中的作用不容小觑，它们会打断政府职业教育治理的进程，削弱政府的组织力量，限制政府实施职业教育政策的能力，增加政府职业教育治理的成本。甚至，社会公众的集体抗争可能使得政府的职业教育政策改变或终止[15]。

当下职业教育治理中，中央政府、地方政府和社会公众之间的紧张关系构成了制约职业教育治理的基本矛盾。中央政府、地方政府和社会公众的三重制度逻辑不仅包含了不同利益主体的职业教育理想和利益诉求，也影响了各利益主体的职业教育治理行动[16]。无论是中央政府维护一统权威的制度逻辑压制地方政府积极性的问题，还是地方政府维护地方利益变通执行职业教育政策与基层政府共谋应对中央政府的监督考核的制度逻辑造成的政策困境，抑或是社会公众在政府职业教育治理的夹缝中通过有组织或无组织方式参与职业教育治理的制度逻辑造成的民主难题，都给当下中国的职业教育治理造成了诸多制度性困局。

当下权威型职业教育治理模式的制度逻辑表明，能否处理好中央政府职业教育治理的一统性权威和地方政府职业教育治理的变通性行为、社会公众参与职业教育治理的行动和政府职业教育治理行为、政府统筹协调与行业企业办学积极性的关系是职业教育治理能否取得成功的关键所在[17]。

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Abstract  Vocational education governance is the process in which different interest subjects play each other to promote the development of vocational education. From the perspective of policy-making subject， executive subject and target group， the subjects participating in vocational education governance can be divided into the central government， local government and the public. In the process of the governance of vocational education， the central government maintains the institutional logic of central government authority through bureaucratic system and sport-based governance mechanism， the local governments safeguard the interests of local governments through ways of alternative execution and conspiratorial response， and the public safeguards their own interests through organized participation and unorganized participation， which constitute the deep institutional logic of vocational education governance.

Key words  vocational education governance; central government; local government; public; institutional logic

Author  Li Yang， postgraduate of Shaanxi Normal University （Xian 710062）