我国职业教育集团化办学的现状、问题与对策研究

刘立峰?李孝更

摘 要 基于全国职业教育集团化办学统计与公共服务平台的118个职业教育集团化办学的典型案例，运用内容分析法对其成立形式、集团类型、成员构成、牵头单位、管理和运行机制以及现存问题进行研究发现：我国职业教育集团的成立形式以批准成立为主，绝大多数职业教育集团是行业型和区域型，促进教育链与产业链融合的局面已基本形成，牵头成立单位多为中高职，基本建立了由决策、组织协调和执行组成的三层级组织构架，但知与行、建与用、责与利等矛盾并存。培育多元集团、建立对话机制、完善扶持政策等措施有利于破解当前职业教育集团发展的困境。

关键词 职业教育集团;集团化办学;内容分析法;办学现状;校企合作

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2020）36-0046-07

集团化办学是解决人们日益增长的对优质职业教育的需求与优质职业教育发展不平衡、不充分之间矛盾的主要路径，也是我国职业教育发展走向“多极化”并不断提高其“可选择性”的重要方略。党的十九大报告提出要“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，为新时代我国职业教育改革发展指明了道路。

1992年10月，我国第一个职业教育集团——北京蒙妮坦美发美容职业教育集团[1]诞生。到2001年时，全国只有7个职业教育集团[2]。2004-2007年间，全国也只新增了57个职业教育集团[3]。但经过20多年的探索实践，截至2018年，我国共组建职教集团1400余个，覆盖90%以上的高职院校、100多个行业部门[4]。可以说，我国职业教育集团化办学保持了强劲的发展势头，不仅数量大幅提升，也成为我国职业教育改革发展的重要亮点。

2020年3月1日，以“职业教育集团化办学”为关键词在中国知网（CNKI）进行全文检索，可查找到1994年至2019年的12889条相关文献。从图1可以看出，中国知网关于职业教育集团化办学的年载文量整体呈递增趋势，从2005年起，相关文献的年载文量几乎呈倍增发展态势。这与2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“要推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子”的政策直接相关。

然而，对照《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》（2015年）、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017年）、《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》（2019年）等文件要求，我国职业教育集团化办学的实践探讨和理论研究仍存在一定差距。对已有职业教育集团的办学“自述”进行研究，更有利于把握当前我国职业教育集团化办学的发展现状，厘清其面临的困境，从而提出有针对性的发展建议。

一、研究设计

（一）研究对象

2017年5月，《教育部关于开展2016年度全国职业教育集团化办学统计工作的通知》发布，要求各省级教育行政部门、行指委高度重视，及时通知本地区、行业各职教集团（包括在市、县一级备案或注册的集团）在全国职业教育集团化办学统计与公共服务平台（受教育部职业教育与成人教育司委托开发并于2014年下半年启用，以下简称“平台”）上填报数据。数据填报工作于2017年6月15日结束，2018年3月，在该信息平台“集团导航”版块可查找到122个职业教育集团的信息①。以这122个职业教育集团的名单作为资料源，整理平台上的“自述”案例材料，并于2019年12月1日至31日查找资料源官方网站、工作总结、年度报告等进行材料比对。经统计，可获取其中118个职业教育集团的详细资料，故这118个职业教育集团（其地区分布信息见表1）为本研究的研究对象，资料有效性为96.72%。

所选研究对象具有如下特征：一是可靠性高。研究对象所提供“自述”案例材料是由教育部职业教育与成人教育司征集和发布的，具有权威性和较高的信度。二是实践性强。信息检索平台所呈现的“自述”材料均由各职业教育集团撰写，为第一手资料，具有较强的研究价值。三是易操作性。所选“自述”材料的表述文本格式相对比较统一，便于整理和分析。四是代表性。《中国职业教育集团化办学发展报告2017》指出，2016年我国共有职业教育集团1406个[5]。本研究所选研究对象占当年全国职业教育集团总量的8.39%，覆盖了28个省市级行政区，涉及众多行业专业领域，这使研究过程和研究结论具有一定的代表性。

（二）研究方法

本研究采用的研究方法主要为内容分析法。内容分析法是一种将不系统的、定性的符号性内容如文字、图像等转化成系统的、定量的数据资料的研究方法[6]。研究过程主要分为确定研究对象、建立内容分析框架、进行文本分析及数据统计、形成结论与建议等基本环节。

对研究对象的“自述”案例材料进行内容分析，需要建立与之相应的内容分析框架。为此，首先确定内容分析的主要维度，包括基本信息、管理和运行机制、存在问题等几个方面。其次，确定每个研究维度的关键信息点，见表2。在此基础上，通过对关键信息点进行统计，揭示研究对象集团化办学的关键特征。

（三）研究工具

运用Excel对研究对象“自述”案例材料的基本信息部分进行定量统计分析，同时，使用美国德雷赛尔大学陈超美教授编制的CiteSpace软件作为研究工具，通过对关键词等进行可视化分析，能直观反映职业教育集团化办学研究领域的研究现状、研究热点并探索研究前沿。对研究对象的“自述”案例材料进行軟件处理，出现频次前20的关键词，见表3。

二、职业教育集团化办学的现状与问题分析

（一）职业教育集团基本信息统计与分析

1.成立形式

经统计，研究对象中，经批准成立的有94个，占样本总量的79.66%;未详陈成立形式的有21个，占样本总量的17.80%;经备案成立的有2个，占样本总量的1.69%;经法人登记的有1个，占样本总量的0.85%，见图2。可见，我国绝大多数职业教育集团的成立要经过一定的批准程序。而按照批准主体，又分为市委、市政府、市教委、市商委以及省委、省政府、省交通厅、省人力资源与社会保障厅、省农业局、民政局、文化体育局、经贸委、国资委等官方性质的行政主管部门，机械行办、商联会等带有半官方性质的社会团体，以及企业、公司等营利性组织。进一步统计发现，经批准成立的研究对象绝大多数（95.74%）由行政主管部门批准成立。

我国职业教育集团的成立形式以批准成立为主，而以契约为主要联结纽带（即职业教育集团成员原隶属关系不变、体制不变、产权性质不变、组织结构不变、人事关系不变“五不变”，成员以认可集团规章制度的人才共享、设备共享、员工培训共享、场地共享、信息共享“五共享”形式联结在一起）的职业教育集团普遍面临着职教集团自身的合法性问题。虽然2016年经法人登记的集团有53个（占2016年职业教育集团总数的3.77%）[7]，可以说在职业教育集团法人登记注册模式上取得了较大进展，但成立形式代表的产权问题与体制机制问题依然没有得到根本性解决。因为如不经法人注册或民政登记为合法社会机构，职业教育集团就没有公章，既不能发文，也不能颁发理事长、理事的聘书以及理事单位的证书等，在举办社会活动时更遭遇尴尬，影响职业教育集团化办学项目的实施。

2.集团类型

按照组建形式的区别，职业教育集团可分为围绕区域发展规划和产业结构特点，面向地区支柱产业、特色产业的区域型职业教育集团;围绕行业人才需求，强化行业内职业教育产教融合，以增强行业发展能力为目标的行业型职业教育集团;跨区域或跨行业的复合型职业教育集团;以招生就业、劳动力转移培训等为合作内容的特色型职业教育集团和涉外型职业教育集团等[8]。经统计，研究对象中，行业型职业教育集团有64个，占样本总量的54.24%;区域型职业教育集团有17个，占样本总量的14.41%;复合型职业教育集团有15个，占样本总量的12.71%;特色型职业教育集团有15个，占样本总量的12.71%;涉外型职业教育集团有3个，占样本总量的2.54%;另有4个（占样本总量的3.39%）职业教育集团的链接材料只论述了牵头学校的办学情况，未详陈其类型。见图3。

从集团的类型上可以看出，研究对象中绝大多数是行业型职业教育集团和区域型职业教育集团，一定程度上反映出职业教育集团成立多是立足行业并以推动区域经济社会发展为价值追求。而跨区域或跨行业的复合型职业教育集团、特色型和涉外型职业教育集团为数不多，表明目前研究对象的社会影响力不足，优质资源的辐射带动作用有限，在招生就业、劳动力转移培训等方面尚未形成优势资源，国际化办学水平有待提升。

3.成员构成

职业教育集团是开放式、动态性发展的，应不断吸收有合作意向、有发展潜力的多元化主体参与其中。经统计，研究对象中分别由中职学校、高职院校、成人高校、本科院校、政府部门、行业协会及培训与中介机构、企事业单位、科研院所、其他（本研究特指未指明成员性质、或直接用“其他”字样表述成员性质的情况）等不同性质的6085个主体（由于占有资料并未详陈各主体的名称，该数据可能包含重复的参与主体）组建。其中，中职学校、高职院校、成人高校、本科院校、政府部门、行业协会及培训与中介机构、企事业单位、科研院所、其他分别为1422、223、2、3、58、257、3675、119、326个，占参与主体总量的比例分别为23.37%、3.66%、0.03%、0.05%、0.95%、4.22%、60.39%、1.96%、5.36%，见图4。

从成员构成上看，职业教育集团以政府主导、学校主体、行业引领、企业参与等多元组建，促使教育链与产业链融合的局面已基本形成。其中，自上而下的政府行政驱动是职业教育集团建构的主推力，中高职是职业教育集团化办学的主体实施者，适应行业企业发展需求是职业教育集团化办学的基本要求。

4.牵头单位

牵头单位作用的发挥是职业教育集团运行的关键。经统计，研究对象中由中职学校、高职院校、成人高校、本科院校、政府部门、行业协会及培训与中介机构、企事业单位牵头组建的职业教育集团分别有53、48、1、3、2、1、2个，分别占样本总量的44.92%、40.68%、0.85%、2.54%、1.69%、0.85%、1.69%;另有8个未详陈其牵头单位，占样本总量的6.78%，见图5。

对研究对象的牵头单位进行统计可见，职业教育集团多以一所中高职学校为牵头单位（85.6%），以企事业单位牵头的职业教育集团少之又少。进一步分析发现，职业教育集团的牵头学校或牵头单位要么是省级示范（骨干）院校，有较高的办学水平和教科研成果;要么是规模以上企业，有生产经营特色项目和特色优势。一方面，不少职业教育集团的“自述”材料存在“一元办学”的悖论，即职业教育集团的各项信息均被其牵头学校的办学理念和办学方针等所覆盖式冲刷，其他成员在职业教育集团化办学过程中的作用并不突出。另一方面，《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》要求“职业院校集团化办学参与率进一步提高，规模以上企业参与集团化办学达到一定比例，……建设一批中央企业、行业龙头企业牵头组建的职业教育集团”[9]，而要使“规模以上企业参与集团化办学达到一定比例”“建设一批中央企业、行业龙头企业牵头组建的职业教育集团”，可谓任重道远。

（二）职业教育集团管理和运行机制信息统计与分析

经统计，从图6可以看出，研究对象中，有69个职教集团的决策机构是理事会，占样本总量的58.47%;34个职教集团的决策机构是专业教学指导委员会等，占样本总量的28.81%;有10个职教集團没有关于其管理和运行机制的陈述（分为论述了职业教育集团的运行情况但未说明其管理和运行机制的、只论述牵头学校做法却未论及职业教育集团管理和运行机制的两种情况），占样本总量的8.47%;5个职教集团设有董事会、监事会和秘书处（办公室），占样本总量的4.24%。进一步分析发现，在研究对象中，有28个职教集团制定了集团章程，占样本总量的23.73%，其他的基本是按合作协议等建立了相应的管理制度。其中，12个职教集团建立了考核奖励制度，占样本总量的10.17%。另有13个职教集团开设了集团网站，占样本总量的11.02%。此外，还有少数职业教育集团通过联合申报项目、举办学术论坛并出版论文集、举办技能大赛和就业推介会、举办企业家沙龙、编发集团简报、联合编写出版教材等方式积极增强内部吸引力和凝聚力。重庆工商职业教育集团更是创造性、探索性的提出了“职教股份”的概念。

对研究对象“自述”案例资料的管理和运行机制部分进行深入分析发现，我国的职业教育集团已基本建立了由决策、组织协调和执行组成的三层级组织构架。决策层，一般是理事会、董事会，通常的做法是定期或不定期召开大会，一般是在年初制订年度工作计划，统筹协调安排教学、实习、招生、就业、会议及相关建设工作。策划层，一般是专业建设（指导）委员会、人才培养培训工作委员会、招生就业指导委员会、技术合作协调委员会、实验实训与课程管理委员会、培训鉴定与考试委员会、职教发展战略与专家指导委员会等（也有一些职业教育集团的策划层即为决策层）。执行层则包括职业教育集团特设的办公室、秘书处以及集团成员组织。决策、组织协调及执行三层级组织架构有利于加强“政、行、校、企、研、其他组织”之间的沟通与合作，是职业教育集团化办学有效推进的重要保证。然而，相应的资产管理制度、考核奖励制度、定期交流制度、成员加盟与退出制度等建制落后，集团网站未建立或更新不及时等问题也使职业教育集团化办学效果不尽如人意、宣传推广力度明显不足。

（三）职业教育集团化办学困境信息统计与分析

职业教育集团在实际运行中利益各方存在着知与行、建与用、责与利等方面的矛盾。经统计，研究对象自述的329条问题中，“校企合作不深入”“集团管理松散”“政府扶持政策缺乏”“经费来源不明晰（足）”合计被论及154次，占论及问题总数的46.81%。这些问题可以归纳为各自为政的体制性障碍、各自为准的制度性障碍、各自为利的权益性障碍、信息不一的沟通性障碍、不平衡带来的心理性障碍，见表4。

1.各自为政的体制性障碍

职业教育集团化办学存在着诸多体制性障碍因素，制约职业教育集团的需求表达和各参与主体价值追求的实现，并带来了优质职业教育资源服务供给效率低下、投入不足和结构失衡等弊端。财权和事权不匹配、分权不彻底的压力型管理体制，中高职学校苦苦支撑、企业“袖手旁观”的供给生产体制，价值二元对立、公益性与逐利化博弈的文化管理体制，致使中职学校、高职院校、成人高校、本科院校、政府部门、行业协会及培训与中介机构、企事业单位、科研院所等多元参与主体越发地各自为政。职业教育集团良性发展迫切需要建立面向受教育者需求和权益的服务型供给体制。

2.各自为准的制度性障碍

在组织参与职业教育集团化办学之前，不同的参与主体都根据各自的实际情况制定了相应的规章制度和政策措施。比如一些企业将核心技术设定为商业机密;一些科研院所要求科研成果转化，使最新科研成果为经济社会发展服务;一些中高职院校重视引导学生到企业顶岗实习，掌握技术标准和专业技能。企业的核心技术可能有利于科研院所进行科研成果转化，更可能是中高职院校学生急需掌握的关键技术技能，反之亦然。然而，处于松散结合阶段的职业教育集团各成员间在人才信息、行业职业标准、职业技能标准等方面不对接，在资源配置、公共服务、财税体制、舆论氛围等方面还主要靠行政权力和长官意志推进，而当“政府”不能事无巨细地跟进时，就各自为政。这种障碍是造成许多职业教育集团长期得不到发展的根本原因。

3.各自為利的权益性障碍

在职业教育集团的发展进程中，不管是中高职衔接所需的实训基地共建共享、专业技术标准研制，还是校企深度合作、产教切实融合，或是“双师型”教师互聘互培，不同参与主体追求的权益不可能完全一致。处于竞争状态和各自为利状态下的权益观念，不仅使职业教育集团化办学的盲目性和消耗性不可避免，也使得职业教育集团的各种合作契约沦为虚设。从根本上说，职业教育集团的利益也是每个参与主体的利益，然而，“集而不团”仍是职教集团的严峻事实，各自为利的小圈子只会制约职业教育集团整体利益的达成和全局利益的实现。

4.信息不一的沟通性障碍

信息作为重要资源，在职业教育集团化办学过程中具有举足轻重的作用。职业教育集团在萌生、发展、成熟与日益完善的过程中，对各参与主体信息化程度高、内容统一、服务规范的信息服务网站的需求十分迫切。建设职业教育集团的专门网站既是宣传其成功经验以便吸引更多参与主体、扩大优质职业教育资源辐射面的重要途径，也有利于提升其合作内涵，探索发展经验，逐步形成职业教育集团文化的新窗口、新载体、新纽带。然而，不少职业教育集团既未建立正式、公开的沟通渠道，也不利用恰当的媒介，各成员间长时间不沟通、不合作，影响了信息的及时性和有效性，致使职业教育集团没有凝聚力和向心力。

5.不平衡带来的心理性障碍

职业教育集团在组建过程中，既吸引到了规模以上企业，又引来了新建的小公司;既有在校生近2万人的国家示范性高职院校参与，也有常年招不满学生、面临招生困境的中职学校在其中。职业教育集团的参与主体有大有小、有强有弱、有好有差，一方面，强者不甘心把自己最优质的资源全部贡献出来，对其他主体有“教会徒弟饿死师傅”的防护心理，使多元主体的合作紧密度、有效性、凝聚力、纵深化受到影响;另一方面，那些规模偏小、基础能力偏弱、资源整合能力较差的参与主体，如若既不努力提升自身实力，也不体谅优势方的需求和难度，一味进行“道德绑架”，终致职业教育集团发展步子迈不大、上不了新台阶。

三、研究结论及对策建议

研究发现，职业教育集团化办学是集主体的整合性、目标的共同性、资源的共享性、工作的高效性和效益的共赢性于一体的：对教育培训对象而言，通过塑造其适应社会的能力来满足生活工作需求;对学校而言，完成立德树人的根本任务和推动办学效益提升;对企业而言，满足生产经营和社会美誉度的需求;对政府而言，推进现代职业教育的发展、为人人提供人生出彩的机会;对科研院所和行业组织而言，满足科研成果转化和提升服务行业经济发展的需求，等等。这些需求和目的交叉着、重叠着、进一步延伸着，推动职业教育集团管理和运行机制的不断丰富与完善。期间，也产生不少问题，其存在的原因比较复杂，但主要症结在于：对职业教育集团的“外部”而言，行政主管部门对职业教育的集团化发展重视不够，相关政策资金支持缺乏力度，推动职业教育集团化良性发展的外部环境尚未真正形成。对职业教育集团的“内部”发展来说，职业教育集团缺乏与其自身发展相配套的制度安排，没有理顺政府、行业、企业和学校等在职业教育集团中的地位、角色和作用，各方的积极性均未调动起来，各方的利益需求均未得到实质性满足。

要破解职业教育集团发展困境，建议从以下三方面入手。

其一，培育多元集团。一是行政主管部门要有意识地引导、培育更多进行法人登记的职业教育集团，丰富职业教育集团的成立形式。对已经进行法人登记的职业教育集团，应引导其肩负资金筹措、经费管理、完善法人治理结构的探索责任，以便为后继者提供更多的成功经验。二是各职业教育集团要通过整合优质资源、推进各方联动发展、扩大受益范围、升级开放式办学，坚持以服务国家“四个全面”战略布局和“一带一路”倡议，促进提升职业教育现代化和国际影响力为宗旨，培育占更高比例的跨区域或跨行业的复合型职业教育集团、特色型职业教育集团和涉外型职业教育集团。

其二，建立对话机制。研究表明，职教集团重“贯通”轻“融合”、重形式轻内涵，“立交”特点并不明显[10]。职业教育集团内部成员之间需要建立常态化的定期对话机制和信息沟通平台，共同对职业教育集团建设问题、发展难点问题开展交流协商，特别是涉及集团章程修订、制度设计、考核评比、重点项目推进等重大决策内容时，要有规范、科学的工作机制和程序并进行信息公开。总之，需要多元主体对其原有制度性障碍进行清理整顿，即对集团化发展有利的应修订完善，对集团化发展造成阻碍的应及时废除。

其三，完善扶持政策。职业教育集团化办学的产权问题、资金问题、深入合作问题、人才培养问题等还缺乏相应的政策扶持。比如，在推动校企（尤其是规模以上企业）合作方面，要通过税收减免、资金投入、委托项目、购买服务等方式，建立专业共建、人才共培、科研共攻、文化共传的“四共”机制。政策和资金扶持要在教育的公益性与企业的逐利化中找到平衡点，推动形成长远合作的利益链，从而提高利益相关者整合优质职业教育资源的积极性和参与度。职业教育集团发展前期可以试验“无门槛”，中期要在扶持政策方面设置条件、设计动态调整机制和遴选机制，后期完善以改革和绩效为导向的扶持政策。

四、结束语

集团化办学是一种以契约为纽带构建的大规模多层次组织样态，可以通过“校企合作、产教融合”推动优势互补和以强带弱、推进教育资源优质均衡发展、扩大优质教育资源覆盖面，这也是我国推进现代职业教育体系建设的重要方向和战略任务。虽然本研究囿于信息检索平台的“职教集团”版块最新信息已不再对普通网民开放，相应数据可能有一定的滞后性，但鉴于研究对象绝大多数成立于2009年并持续开展着职业教育集团化辦学活动，故文中数据仍然部分反映了我国职业教育集团化办学的工作进展，可据此对职业教育集团化办学趋势进行研判。特别是从研究对象“自述”案例材料出现频次前20的关键词上进行分析，职业教育集团正向集团化与产业化、市场化与多元化、集“教育-服务-培训”于一体化方向发展。若能掌握全国1400余个职业教育集团的最新“自述”案例材料，既有利于客观分析我国职业教育集团化办学的现状与困境，又有利于“对症下药”，还将成为其他教育类型集团化办学的重要参考。

参 考 文 献

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[3]孙琳.职业教育集团化办学实践的思考[J].教育研究，2007（10）：62-66.

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[6]Sullivan， T. J. Methods of Social Research[M].Orlando： Harcourt College Publishers， 2001：296-297.

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Abstract  Based on the 118 typical cases of vocational education collectivization of national vocational education statistics and public service platform， this paper uses content analysis method to study its establishment form， group type， member composition， leading unit， management and operation mechanisms as well as existing problems. It shows that the establishment form of Vocational Education Group in China is mainly approval， and most of groups are industrial and regional. The education chain and industrial chain has been basically integrated， the leading units are mostly secondary and higher vocational colleges， which have basically established a three-level organizational structure of decision-making， organization coordination and implementation， but there are contradictions between knowledge and practice， construction and use， responsibility and benefit. Measures such as cultivating multiple groups， establishing a dialogue mechanism and improving supporting policies are conducive to solving the dilemma of the current development of vocational education groups.

Key words  vocational education group; collectivization school-running; content analysis method; school-running situation; school-enterprise cooperation

Author  Liu Lifeng， experimentalist of Jilin Engineering Normal University （Changchun 130052）; Li xiaogeng， research assistant of Jilin Engineering Normal University