牟糖醇
(北京理工大学 法学院,北京 100081)
《突发公共卫生事件应急条例》将突发公共卫生事件定义为突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件[1]。在这其中,重大传染病疫情以其传染性强、传播迅速、波及范围广、发病率异于普通病症等特点,引发了社会各界的重点关注。因此,本文以防控新冠状病毒肺炎为研究背景,探析志愿者法律保护途径。
《突发事件应对法》主要明确了县级以上地方各级人民政府的职责,对公民、法人和其他社会组织的规定为鼓励积极应对并提供帮助。并未开展十分详细的说明。
域外志愿者服务立法中,美国制定了志愿服务法[2]。日本在《志愿活动保险》中将“伤害事故”定义为突如其来的伤害,其中包括传染病伤害,将“赔偿事故”定义为造成他人损害提供的赔偿。对比国外法律实践,我国目前欠缺关于突发事件志愿者保险保障的立法[3],现行有效的法规中,只有志愿者服务条例对此做出了说明,缺乏高位阶统一立法。
武汉志愿者车队一名成员因感染新型冠状病毒肺炎不幸去世(1)参见澎湃新闻:武汉一志愿者感染新冠离世,曾称“有一份力量就出一份力量”.htttps://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_5775060.,这种民间自发形成的志愿者团体是否在志愿者法律法规所保护的范围之内?笔者选取国务院发布的《志愿服务条例》作为重点进行分析说明。
志愿者的定义分为广义观点和狭义观点。广义观点包含非注册登记和注册登记的志愿者,而狭义观点仅包含注册登记志愿者。《志愿服务条例》第十一条规定:“志愿者可以参与志愿服务组织开展的志愿服务活动,也可以自行依法开展志愿服务活动。”[4]参与志愿服务组织的为注册登记志愿者,而上文提到的武汉志愿者车队,则是条文中自行依法开展志愿服务活动的非注册登记志愿者。由此可见,我国在统一的全国性行政法规中明确了非注册志愿者的地位。
2020年2月20日,在国务院联防联控机制新闻发布会上,国家卫健委人事司副司长段勇表示:“一线医务人员临时工作补助发放的人员范围,不受编制、身份等限制,以具体参加实际工作为准。”[5]2020年3月5日,一份名为“我们也是医护人员,武汉医护志愿者寻求身份认可”的报道[6]诉说了来自民营医院医护志愿者的心声,他们渴望获得有关部门给与的“医务人员”身份的认可以及工作补助。
那么医护志愿者是否与医护人员享有同等身份?疫情期间,患者入住公立医院却接受志愿者医护人员的治疗照护,若引起医疗纠纷,是否可以参照医疗侵权纠纷进行归责?还是按照不当得利进行赔偿?然而我国志愿服务条例尚未对侵权责任主体做出详细清晰的说明。
笔者参照日本志愿者保护相关法律法规做简要说明。根据日本民法第709条,当发现志愿者有侵权行为时,该志愿者就是责任主体。若该志愿者是注册登记志愿者,则根据日本民法第715条,志愿组织应对受侵害方负责。如果该志愿组织是非营利组织(即NPO公司),则由NPO公司对受侵害方负责。如果承担侵权责任的志愿者是NPO公司的主要负责人,则根据日本《非营利促进法》第8条对侵权行为承担责任。[7]
我国志愿服务条例规定志愿者在从事可能影响人身安全的志愿服务活动或大型社会公益活动时,应当为其购买保险。然而对于购买的险种、保险时长、保险缴费额度并未做详细规定。
此外,在突发事件志愿服务活动中受伤或死亡的志愿者,志愿服务组织和突发事件发生地政府是否应该提供医疗费、丧葬费,亦或是将志愿服务纳入社保体系?
《工伤保险条例》规定“在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的,视同工伤”[8]。然而我国目前没有统一的突发事件志愿服务立法,志愿服务条例中也未明确说明。那么,医护志愿者被感染新型冠状病毒肺炎是否能定为工伤,这一问题的解决可以参照域外法律规定。
法国将志愿者分为两类:无偿志愿者和带薪志愿者。前者不被视为工人,后者根据志愿者法而受到约束。例如,如果带薪志愿者被派遣到非洲进行国际合作,则可向带薪志愿者提供长达6年的病假、产假等福利。匈牙利在2005年颁布了《志愿者活动法》,非营利组织和志愿者必须签署合同并向主管部门登记。如果注册受伤或发生意外,NPO也应赔偿;如果志愿者在活动中对第三方造成损害,则NPO也应承担责任。[9]日本工伤保险仅部分志愿者可适用,例如:在足球比赛中受伤的志愿者可视为工伤,并规定在18个月间可获得失业保险,社会保险和工人赔偿保险。
日本的志愿者保险中也有值得借鉴的地方。由日本社会福利理事会作为联络点的志愿者保险计划于2004年提供的责任保险,每次事故的最高限额为5亿日元。当前,存在针对受伤的志愿者的事故险以及对伤害他人的志愿者侵权责任的多种类型志愿者保险。[9]
《志愿服务条例》并未明确规定纠纷产生后,如何解决纠纷。志愿者活动中,如若发生摩擦诉至法庭,志愿者们可能会由于繁琐的诉讼程序和令人望而却步的律师费而忍气吞声不再维权[10],甚至不会再参与志愿者服务活动,这显然不利于我国志愿服务事业健康蓬勃的发展。政府是否应为他们提供法律救济,则是接下来我们要讨论的问题。
我国的根本大法《宪法》中明确规定:“国家尊重和保障人权。”“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务。”[11]志愿者作为公民,国家应当保障其基本的权利,即:生命权、健康权、身体权以及其他私人权利,这些都是人权所涵盖的内容。国家应当依法提供保障。
无因管理是指市民在没有义务或法律规定的情况下,将助人为乐等优秀道德品质法律化的行为。笔者认为在衡量如何保护志愿者权益时应当参照无因管理的求偿权来解决此问题。罗马法中曾记载:“自己享有利益者,使他人负担损失,是不公平的。”也就是说,在无因管理活动中,如果管理人基于此受到损害或支付了必要的管理费用或替本人偿还债务,则本人应当对管理人进行必要的赔偿或补偿。如果这些费用都由管理人承担,这样显失公平。在志愿者服务活动中,志愿者为管理人,被服务对象为本人。虽然志愿者的志愿服务是出于自身意愿,但在志愿者服务活动中产生的费用和损失是无法预料的,全然不顾志愿者的支出与损失,长此以往难免会削弱志愿者投身社会服务的热情,淡化疫情当前急速凝聚起来的正能量。所以基于无因管理的求偿权,保护志愿者权利迫在眉睫。
中国民法典学者建议稿及立法理由第1163条规定:管理人因管理本人事务遭受人身伤害的,如果管理行为是为了本人的生命健康利益,本人应赔偿全部损失。[12]疫情期间的医护志愿者是为了患者的生命健康利益而投身志愿服务活动中,若他们遭受人身伤害,笔者认为则患者有义务赔偿其全部损失。
侵权请求权是一种救济权,当生命权、健康权、身体权受到侵犯时,应当予以优先救济。设立侵权请求权优先权,能够保障被侵权人的合法权益以及帮助他们得到及时救济,使之尽早恢复原状,而且设立侵权请求权优先权还彰显了社会主义法治社会中的人道主义精神。
《民法总则》第183条规定,“因保护他人民事权益使自己受到损害的,由侵权人承担民事责任,受益人可以给予适当补偿。没有侵权人、侵权人逃逸或者无力承担民事责任,受害人请求补偿的,受益人应当给予适当补偿。[13]第三人对志愿者(管理人)的赔偿义务,以及本人对志愿者(管理人)的赔偿义务将成立不真正连带责任。基于侵权责任法的损害救济权,志愿者受损害时应当得到法律救济。
首先,赔偿条件成立前提不同。在无因管理中,只要管理人在管理活动中遭受损失,就可以向本人请求全部赔偿。而《侵权责任法》第23条规定只有当第三人侵权行为成立且第三人存在逃逸或者无力承担责任的情形时,受益人才承担补偿义务。
其次,两者对于管理结果的要求不同。无因管理不要求管理结果一定利于本人,即使管理行为全无效果,管理人也可要求本人对损失承担全部赔偿责任。而《侵权责任法》第23条规定受益人承担补偿义务需以实际收益为前提,而且补偿数额在收益范围之内。《侵权责任法》第23条调整的只是有第三人侵权行为介入的类型,并不调整因自然原因发生损害的类型。疫情之下的志愿服务活动还可以依据《民法通则意见》第142条和《人身损害赔偿司法解释》第15条的规定责令受益人给予一定的经济补偿。
在《志愿服务条例》的基础上尽快出台志愿服务法。根据志愿失灵理论,志愿者服务离不开政府的指引。第一,我国应将公共卫生事件志愿者服务列为未来突发事件志愿服务法的单独一章,由此公共卫生事件中志愿者寻求救助便有了法律依据。第二,结合《中华人民共和国突发事件应对法》应在未来立法中把志愿者分为日常生活志愿者和突发事件志愿者,随着信息化时代的到来,在疫情紧急时刻,民众足不出户,网络媒体成为了大众共享信息的平台,应该充分利用这一优势,在网络上召集组织拥有专门知识和医护经验的志愿者,由他们组成团队,以应对不时之需。可根据突发事件的严重程度分成特别重大、重大、较大和一般四级,并以此决定调用多少数量、类别的志愿者,这样可以减少盲目性[14]。第三,应由立法规定建立一支相对稳定的应急志愿者队伍。在召集组织有专门知识的医护团队之后,政府应定期组织医护志愿者对突发公共卫生事件进行演习训练,系统上课,强化医护专业知识。突发公共卫生事件具有紧急性、传染性迅速等特点,为此我们理应未雨绸缪。
完善对非注册志愿者登记制度和途径。充分利用社交网络尤其自媒体平台进行宣传,对自发形成的志愿者组织微信群进行统一筛查登记,尤其微信实名制之后,更加便于管理。同时加强对非登记注册者的心理关注,有突出贡献者可适当给予其子女在升学考试中的优惠政策、授予本人荣誉称号,对其工作升迁、考核进行一定嘉奖,逐步落实对非注册志愿者切实可行的保护政策。
1.参照第三人侵权行为的归责制度《侵权责任法》第37条第2款规定第三人在公共场所或者群众性活动中实施侵权行为造成他人损害,管理人或者组织者未尽安全保障义务的,承担相应的补充责任。[15]笔者依照杨立新教授的观点将此条规定下的第三人侵权分为三种情况:
第一种情况:适用第三人侵权行为的一般规则,免除实际加害人的侵权责任。
原因作用是否有过错实际加害人间接原因辅助作用无第三人直接原因直接作用有
第二种情况:竞合侵权行为,承担不真正连带责任,不适用第三人侵权行为的一般规则。
概念图模型的建立能够帮助学生快速理清各概念之间的联系,特别有利于联系前后章节,建立大单元学习背景,在整体教育思想的指导下,高瞻远瞩地看问题。
原因作用是否有过错实际加害人间接原因辅助作用有第三人直接原因直接作用有
第三种情况:当第三人的行为不是致使损害发生的全部原因的,应当分情况讨论:
行为种类责任类型共同侵权行为连带责任分别侵权行为按份责任竞合侵权行为不真正连带责任第三人侵权行为第三人责任
2.参照医疗损害责任制度目前尚未明确医护志愿者是否属于医护人员,因此医护志愿者引起的纠纷能否适用医疗损害责任制度也尚未明晰。笔者提议将组织医护志愿者的机构拟制为医疗损害责任制度中的医疗机构,适用侵权责任法第34条第1款规定的用人单位责任原则。或将医护志愿者视为医护人员,享有同等待遇,则可直接适用侵权责任法第54条医疗损害责任制度。
依照杨立新教授的观点:侵权责任法第54条是第34条第1款的特别规定。“患者在诊疗活动中受到损害,医疗机构及其医务人员有过错的,由医疗机构承担赔偿责任”。志愿服务活动组织与医务志愿者之间的关系可以拟制为劳动关系,前者拟制为用人单位,后者拟制为员工,当医护志愿者因志愿活动造成他人损害时,其后果应当由志愿组织(或医疗机构)承担。[16]当医护志愿者存在管理过错时方可适用第54条,此时志愿组织(或医疗机构)才能够承担责任,这显然对医疗机构更为有利。我国志愿服务条例并没有对志愿活动中的侵权法律责任做出说明,应当在今后的志愿者服务立法中加以衡量。
抗疫支援过程中,若志愿者不幸被传染新型冠状病毒肺炎甚至产生死亡后果,怎么办?人力资源社会保障部事业单位人事管理司就进一步完善激励机制,落实关心关爱一线医务人员的人事激励措施,提出:“感染新型冠状病毒肺炎或因感染新型冠状病毒肺炎死亡的,应认定为工伤;已参加工伤保险的,由工伤保险基金和单位按照工伤保险有关规定支付,未参加工伤保险的,由用人单位按照法定标准支付,财政补助单位因此发生的费用,由同级财政予以补助;开辟医护及相关工作人员工伤保险绿色通道”。从身份上识别,这些救助措施似乎不适用于医护志愿者。
针对以上情况,笔者认为应建立突发公共卫生事件志愿者保障体系,即通过保险、专项基金、社会保障的有机结合,全方位、兜底式确保医护志愿者感染后能得到及时救助和赔偿。
1.完善针对突发公共卫生事件志愿者的保险制度第一,在立法层面应设立强制保险制度,即强制要求用人单位或志愿组织为突发事件中的志愿者,尤其针对服务于公共卫生领域,面对散布快、传染性极强的病毒而奋战的医护志愿者,必须为他们购买意外伤害保险和健康保险。第二,要明确规定财产险和第三者责任险。志愿者可能会遭受财产损失,仅仅规定人身保险是不够的。如今医患关系紧张,若意外事件或由于医护志愿者疏忽大意的过失造成患者不可逆人身财产性损失的,可由第三者责任险进行兜底性赔偿,有助于减轻医护志愿者的赔偿压力、维护医护人员形象[17]、减少社会医患冲突。志愿组织应与金融保险行业合作,针对医护志愿者的保险产品,来保障白衣天使的安全。第三,规定保险期限。一般以志愿服务活动之前双方明确的期限为准,若实际操作中,时限与订立时不同,则应当重新订立保险合同。若志愿者想续保,则与保险公司协商。第四,对于志愿组织未购买保险的处罚。因志愿组织未购买保险而造成的损失,应由志愿组织承担责任,产生严重后果的需要追究单位及其主要负责人的法律责任。初犯或情节显著轻微的,当地政府或志愿者登记管理机关可给予其警告,责令改正;累犯或多次没有为志愿者办理保险业务的志愿者组织,可以令其限期停止活动并处以行政罚款[18]。
2.设立专项基金政府应鼓励志愿服务组织开展设立专项基金,用来弥补意外保险赔偿不到位的缺憾,尽量避免志愿者无法得到相应赔偿的情形。专项基金的来源可由两部分构成,在社会广泛捐助之下,政府也应该做出相应的财政补贴和拨款,以防出现资金不到位的情况。但同时志愿服务组织也应该定期公开专项基金的使用情况,用在哪,用多少,是否真正落实,后续进展等。要公开透明地接受社会群众监督,让爱心人士的钱花得明明白白,杜绝出现以公济私的郭美美事件,以免对社会捐助产生不利影响,造成恶性循环。
3.将志愿服务保障同社会保障体系相结合例如,此次疫情当中,若医护志愿者感染新型冠状病毒肺炎,则应该一视同仁地让医护志愿者也享受工伤待遇。此举措合情合理,为突发公共卫生事件医护志愿者创造更强劲有力的保护措施。志愿服务具有公益性,社会保障是一种社会再分配方案。将志愿服务纳入社会保障体系,此举有利于促进公平,尤其体现在突发性事件之中。
志愿者权益受损的救济途径大致分为两种,即非诉讼途径和诉讼途径。
1.拓宽非讼救济途径若在志愿服务过程中发生纠纷,矛盾双方可自行协商解决。比如当志愿者和志愿服务对象之间发生纠纷,则可以引入志愿服务组织作为第三方协商主体,以期达到公平公正的效果。如果无法通过此种方式解决纠纷,还可以适用人民调解制度促使矛盾双方达成调解协议并解决纠纷,非诉救济途径并不妨碍矛盾双方继续采取其他救济途径捍卫自己的权利[19]。
非讼救济,既可以是矛盾双方采用一种相对温和的方式解决问题,共同解决各自诉求,避免了矛盾双方产生类似庭审程序中剑拔弩张的僵化关系,解决了诉讼成本,简化了解决矛盾的程序,从而更加便捷高效地处理纠纷,有利于防止矛盾扩大,建立和谐社会。
2.完善诉讼救济途径笔者认为,应当将突发事件中的志愿者纳入法律援助范畴。《法律援助条例》明确了符合当地政府规定的最低生活保障线或失业救济标准,或者能够提供其经济条件特别困难的公民可以无偿获得法律服务。突发事件中的志愿者无偿帮助他人,在祖国最需要的时候第一时间舍己为人、冲锋陷阵,理应受到道德与法律的鼓励和保障,拥有接受法律援助的正当性基础。通过仲裁机构仲裁以及向人民法院提起诉讼是司法救济的最后保护屏障,其维权所要承受的昂贵成本和不为民众所熟悉的诉讼程序,成了民众所谓的“打官司”,这让老百姓望而却步,此时则需要专业的律师协助志愿者进行维权。
目前我国的司法救助制度仅限于对减免诉讼费用的相关规定,笔者认为还可以考虑减免志愿者的执行费用,从而达到对整个诉讼过程的救助目的,为我国突发事件志愿服务活动的平稳发展披荆斩棘。