援助安全：一个基于援助载体的新议题*

毛维准

安全理论

援助安全：一个基于援助载体的新议题*

毛维准

对外援助是国际政治学与国际政治经济学研究中的重要议题。一方面，作为一种由援助国提供的特殊性国际公共物品，它是全球治理和国际发展领域的重要变量；另一方面，作为国家的一种对外政策工具，对外援助在国际竞争舞台上发挥着战略性功能。在国际政治中，有志于发展的对外援助都与安全问题息息相关。援助与安全之间的联结经历了从一般关联到深入互嵌再到“安全化”的演变历程，安全思维越来越多地影响对外援助过程，冲击着连接援助国和受援国的援助资源载体。面对嵌入对外援助过程的“安全化”趋势，通过聚焦援助与安全之间的复杂关系和发展趋势，试图诉诸安全视角来审视援助载体,并因此提出了“援助安全”概念框架。该框架致力于从国际结构转型、援助国和受援国关系及相关国家国内政治等不同角度探寻援助过程中财力资源、人力资源与制度资源分别面临的多元安全威胁和风险来源。援助安全可以从技术条件性、透明性、实施预算管理、提供援助安保人员训练和改革全球援助体系等举措得以保障。

对外援助；安全化；援助安全；援助载体；发展与安全

一 引言

对外援助是国际政治学与国际政治经济学研究中的重要议题。首先，对外援助在当前全球治理体系中扮演着重要的角色，[1]也是国际社会开展国际发展与合作的一种重要形式，[2]更是大国履行国际责任的重要着力点。[3]单从投入资源上来看，经济合作与发展组织（OECD，简称“经合组织”）的统计显示，2018年，经合组织发展援助委员会（DAC）成员国总计提供了1 432亿美元的发展援助；这些援助被分配到近150个中低收入与最不发达国家或地区，其援助部门覆盖教育、社会组织、交通、基建、培训、政府与金融等领域。[4]在人道主义援助方面，2017年，面对全球1.4亿多民众的人道主义援助要求，各援助国与非国家行为体提供了总额达273亿美元的人道主义援助。[5]两种援助共约1 706亿美元，这个数据尚不包括中国和阿联酋等非经合组织成员国的援助数额。

其次，对外援助也是特定国家实施对外战略的重要工具。[6]汉斯·摩根索（Hans Morgenthau）将对外援助视为一种“争取人心的斗争”，其目标是成为“充分有效的宣传武器”。[7]国家施行对外援助的政策往往带有多种考量，例如经济利益、安全目标与人道主义驱动等，具体言之，包括“嘉奖友邦，争取中立国，对目标国的内外政策施加杠杆，为受威胁盟友提供支持，撬开外国市场，提升援助国在国内外的形象”等。[8]一般而言，对外援助本质就是一种外交政策工具。[9]从类型上看，对外援助可以分为发展援助、人道主义援助和安全援助等；从路径上看，对外援助分为双边援助与多边援助。[10]除此之外，对外援助也包括安全援助与军事援助等类型，援助国或者通过军事等具体议题领域，或者加强具体功能领域的合作，推动国家之间的关系前进。

但是，对外援助的全球治理功能和国家间关系调节功能却并没有发挥得尽如人意。近年来，海地、尼泊尔、巴基斯坦、利比里亚、埃及、叙利亚、马拉维、阿富汗和肯尼亚等国都曾经被打上过“援助失败”的烙印。2013年，一位资深的德国外交官承认，3/4的德国援非发展项目最终以失败告终。[11]“项目表现数据库”（Project Performance Database）也显示，大约40%的援助项目“必然失败”，只有14%的援助项目被认为“运转良好”。[12]同时，援助的有效性（aid effectiveness）问题成为学者们的关注点。相关研究认为，援助并未展现出其推动经济增长的预期功效，甚至会滋生援助依赖性与腐败现象等。[13]有学者甚至宣称，“援助已死”。[14]

在实践中，援助的实际功效问题也贯穿援助实施运行过程中的每一个环节；直到现在，该问题依然处于争论之中。[15]特别是在政治效果方面，学界对援助的工具性功能提出了若干质疑。例如，有研究发现，西方国家的对外援助并不必然服务于美欧预设的民主推进功能，[16]在实际运行中，对外援助也并不会必然促进援助国与受援国之间的合作。[17]其实，摩根索很早就对对外援助的工具性提出了不同看法，他认为对外援助的“益处”并不会必然“造就受援者的政治效忠”，在缺乏相应条件的前提下（如“不赞成援助者的政治哲学、制度和目标”），即使受援者接受援助，那些“援助在政治上……仍然是无效的”。[18]

以欧盟为例，对外援助是其共同安全与防务政策（CSDP）的支柱之一，这也是欧盟外交中颇为突出、且能彰显欧盟价值规范的有力工具，欧盟也一直自认为是发展合作和人道主义援助领域的“领导者”。[19]数据显示，欧盟已经连续多年成为全球发展援助的引领者。2016年，欧盟机构及其成员国的官方发展援助达到了755亿欧元，占欧盟国民总收入的0.51%；同年，全球发展援助总额为1 420亿美元，欧盟贡献率超过一半。[20]但是，近年来，欧盟的对外政策却屡屡遭遇挫折。在欧盟大力诉诸对外援助工具的过程中，它实际上不得不面对“内外交困”的窘境。特别是当前在难民危机与全球大国竞争的形势之下，欧盟自身的外部安全环境与内部安全局面都面临着巨大挑战。这种内外的安全驱动也会影响到欧盟对外援助政策的实施评估，其实施效果会进一步对欧盟的安全产生重要影响。因此，有学者认为，2016年欧盟的全球战略实际是一种“更为政治化”的外交政策，包括人道主义援助等要素都要求被纳入欧盟“政治整合”（political integration）中。[21]

基于此，当前研究或者聚焦于受援国或援助国等行为体内部因素，或致力于发掘宏观的国际援助体系抑或微观的援助项目实施，从而试图探讨对外援助失效的背后原因。例如，李小云认为，西方援助处于“碎片化”之中，其中包括援助主体、援助对象、援助机构以及援助领域的碎片化，这种碎片化恰恰是援助有效性低下的重要原因。[22]如果说当前的研究视角都集中在援助的主客体上，那么作为一种连接援助国与受援国并桥接（bridging）[23]宏观国际规则与微观本土实践的载体，对外援助自身的特征与属性势必也会影响整个援助体系的运行，并制约不同行为体和不同层次因素之间的互动。我们既关注援助实施的外部环境与具体的政治运行过程，也需要关注援助实施所造成的针对援助国和受援国的相应政治后果，还应该凸显援助自身的载体安全，如此才能够全面剖析援助—安全联结。依此角度探讨援助与安全的关系，有利于从理论上弥补当前研究的不足，同时也可以从一个侧面展示日益明显的“援助安全”议题。

从实践来看，以载体视角来讨论对外援助活动也对中国有重要的政策启示。目前，中国在对外援助方面的表现被视为“中国式对外援助攻势”。[24]中国一直是国际社会对外援助领域中的重要主体；特别是近年来中国正处于走向扮演国际发展主要角色的转折阶段。[25]2011年发布的《中国对外援助》白皮书显示，截止到2009年底，中国累计对外提供援助金额达到2 562.9亿元人民币，其中无偿援助1 062亿元。从2010年到2012年，中国三年间的对外援助金额为893.4亿元，无偿援助323.2亿元。[26]2016年，《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书又进一步指出，中国六十多年来共提供近4 000亿元人民币援助，派遣了60多万名援助人员。[27]

2015年9月，国家主席习近平在联合国峰会上提升了“中国援助计划”。[28]中国政府之后又决定设立“南南合作援助基金”，在特定条件下免除相关国家的债务，对不发达国家追加投资，继续推进“一带一路”倡议；首期提供20亿美元，用于支持发展中国家落实“2030年可持续发展议程”。在2017年5月举行的“一带一路”高峰论坛上，中国宣布向“南南合作援助基金”增资10亿美元；在2017年9月厦门金砖峰会期间，中国再度作出承诺，将在该基金项目下向其他发展中国家增投5亿美元援助。[29]同时，中国还针对发展中国家提供培训、奖学金名额与技术人员培训等，还承诺向世界卫生组织提供200万美元的现汇援助。[30]

根据西方学者的测算，从2009年到2015年，中国平均每年的援助承诺可能会达到1 740亿美元，当然这种援助主要是以借款形式为主。[31]但是，中国的对外援助历程表明，中国也一直在摸索更加有效的援助模式，尽管国内外存在质疑声音，但这也有助于我们更好地反思并探索援助资源的高效利用问题。[32]同时，中国政府也正在严肃审视援助的使用与效果，[33]例如，中国设立了专门的国家国际发展合作署并发布《对外援助管理办法（征求意见稿）》，试图进一步规范中国援助。[34]因此，如何高效利用中国的援助资源，提升全球治理与国际发展的效果，并同时维护中国的对外战略目标，也成为中国学界需要关注的重要课题。

二 脆弱载体的安全逻辑

脆弱性是对外援助资源或者对外援助流程载体的重要特征，它事关对外援助资源的分配。[35]首先，作为一种国际公共产品或者特定国际公共产品的资源支柱，[36]对外援助资源势必面临供给不足、需求过盛与搭便车等困境；与其他公共产品相比，对外援助资源的投入也更容易在政治环境下遭受冲击。其次，作为一种致力于战略目标的外交工具，对外援助资源的投入容易受到援助国与受援国互动关系变动以及援助国内部其他政治议题竞争的挤占，例如李小云认为，西方援助已经退化为一种“高度敏感的国内政治工具”。[37]

近年来，对外援助资源的构成要素遭遇多重挑战与威胁，这主要体现在援助国删减对外援助预算、援助行为体侵吞援助资源以及援助领域人力资源的折损等三个方面。

（一）主要援助国对外援助预算遭削减

对外援助的预算在多个经合组织国家中遭到削减，各国在对外援助的投入方面也处于浮动状态。国际社会的援助承诺（如追加某项具体援助或者发达国家追求的0.7%国民总收入目标[38]）实际上没有得到信守。[39]在国内政治议程上，对外援助预算屡次遭受战争与安全等优先议题条目预算的挤占。[40]2017年，美国特朗普政府将国务院与美国国际发展开发署（USAID）预算从现有水平削减28%，特朗普明言，其“美国优先预算”包含着对外援助的“大削减”。[41]2019年，特朗普政府依然试图继续削减20亿~70亿美元的“对外援助”。[42]作为最大的援助者，欧盟及其成员国近年来也面临着预算削减的压力。例如，2013年，欧盟做出历史性的预算削减，将对外援助预算削减了340亿欧元。[43]2013年以来，多个欧盟成员国如法国、德国和芬兰都曾削减其对外援助预算，从而使欧盟成员国追求的0.7%国民总收入目标实现难度增大。[44]如果按照实值计算，2017年国际官方发展援助额度比2016年减少0.6%，其中澳大利亚、奥地利、匈牙利、西班牙、瑞士和挪威等国在实值投入上都有10%~45%的下降；官方发展援助额占国民总收入份额也下降了0.01%，只有瑞典、卢森堡、挪威、丹麦和英国等少数几个国家达到了0.7%的目标；其他24个经合组织成员都没有达到该目标。[45]有评论认为，澳大利亚的2019年预算法案是一场“对外援助的触底竞逐”。[46]据相关数据的统计，官方发展援助自2016年后已经连续两年呈现下降趋势，并且有12个发展援助委员会成员国的援助水平出现下降。[47]

（二）援助资源被侵蚀

援助国投入的援助资源在受援国经常遭遇寻租腐败等资源侵蚀的威胁，其发挥的功效也大打折扣。有研究指出，发展中国家的腐败问题严重影响外来援助，因为这些资源可能会被用于中饱私囊或者其他非功用目的，导致对外援助的有效性受到损伤。[48]单是从援助金额损失上来看，2012年，联合国前秘书长潘基文在出席欧洲经济和社会委员会（ESC）高层论坛时指出，2011年，发展中国家政府官员的腐败行为侵占了30%左右的发展援助额度。[49]有学者通过对75个受援国的数据进行研究发现，尽管援助对经济增长有直接的积极作用，但是“寻租”行为却会显著降低援助对经济增长的正面功能。[50]与此同时，援助被腐败侵蚀的信息又返回了援助国，从而引发援助国民众反对对外援助的态度。例如，2015年，英国向20个最为腐败的国家投入13亿英镑的对外援助，占英国2015年度官方发展援助总额（121亿英镑）的近11%。对此，以“纳税人联盟”为代表的英国民众团体表示了担忧，他们强调，英国政府应注意提升纳税人金钱的“价值”，防止这些财政资源落入“错误之手”。[51]当援助国的负面民意与受援国的腐败严重程度同时加深时，损害对外援助投入可持续性的恶性循环便会出现。此外，对外援助“产业”的自身运转和相关政治因素障碍等也会导致对外援助资源的损耗。2011年的一份报告显示，在西方援助国中，大约有1/5的援助资源从未转出援助国；另一份报告显示，2016年，超过25%的援助资金并未进入发展中国家。[52]

（三）援助人员面临严重安全风险

在对外援助实施过程中，对外援助的专业人员与志愿者资源面临着越来越严重的安全风险。有学者将其称为国际援助工作人员处境的“地堡化”（bunkerisation）趋势，并认为该趋势是援助领域的一个“永久特征”。[53]研究发现，人员离职率是“援助有效供给”的主要挑战。[54]还有的研究将援助人员的境遇等同于“濒危援助”（Aid in Danger）自身。[55]尽管目前尚没有参加援助领域相关人员的权威数据，但据估计，2008年，单是在联合国机构、红十字会机构与大多数非政府组织机构工作的援助领域工作人员就有59.5万人，这还不包括维和人员和在国内组织工作的相关人员与志愿者，其中发展援助领域估计为38.4万人，并且这些工作人员数量以每年6%的速度在增长。[56]问题在于，对外援助受援国一般经历着较混乱的政局与较严峻的治安形势，在这些国家中工作会使援助人员面对着自身的各种安全问题。根据统计，从1997年到2016年，针对援助工作人员的袭击共有2 173次，总计有4 168名工作人员被攻击，其中1 552名遇难。[57]近十几年来，援助人员遭受攻击的趋势与各地的冲突烈度（以战争死亡人数衡量）紧密相连。2015年，援助工作人员遭受攻击的频发地区是阿富汗、索马里中南部、南苏丹、也门与叙利亚等地区。[58]然而，这些工作人员一般具有较高的专业技术水平与丰富的经验，对国际发展与人道主义援助事业至关重要。经合组织认为，确保（securing）并培育（developing）“足以胜任且积极性高的本地或国际人员”在高效发挥援助机构职能中扮演“实质性”角色；同时，这也是经合组织发展援助委员会所总结的12条经验之一。[59]单是2015年，在25个受援国中发生了148起针对援助人员的攻击事件，其中造成287人伤亡或被绑架。从近几年的数据来看，人道主义援助环境恶化的趋势依然不容乐观（参见图1）。

图1 援助工作人员受攻击情况，1997~2016年

资料来源：Humanitarian Outcomes, “The Aid Worker Security Database (AWSD),” 2017, https://aidworkersecurity.org/incidents/report/summary。

2017年，联合国负责人道事务的副秘书长兼紧急救济协调员斯蒂芬·奥布莱恩（Stephen O’Brien）更是强调，保护援助工作人员“至关重要”。[60]联合国人道主义事务协调办公室（OCHA）呼吁“必须解决”援助人员被拒绝进入和被攻击的问题。[61]特别是，一国人员受到攻击而发生伤亡，其整个援助团队都可能面临撤退，并危及具体援助项目的开展。[62]2016~2017年，在全球获得官方发展援助最多的十个国家中，其中有五个（阿富汗、埃塞俄比亚、叙利亚、巴基斯坦和伊拉克）被认为是安全风险方面的高度限制进入国家，两个国家（约旦和肯尼亚）被认为是中度限制进入国家。[63]危险局势会对人员招募产生较大的“寒蝉效应”。[64]

可见，对外援助资源作为一种载体自身尚且处于极为脆弱的境地，再苛求其发挥全球治理与国家对外战略工具等多重功能可谓缘木求鱼。对外援助资源是一种联结援助体系行为体和贯穿援助流程各环节的“血液”，它既受援助国与受援国政治气候以及国际援助规制的影响，同时也影响到援助国与受援国在援助体系下的具体表现。在这种双重结构之下，面临多重威胁的援助资源需要安全视角的审视。

三 援助与安全：从关联到互嵌

在国际政治舞台上，安全与对外援助紧密联系，又同时发挥不同的功能。其一，国家安全、地区安全与国际安全等是援助国投入援助的出发点与战略目标之一；其二，安全问题也是影响对外援助得以运行的环境因素；其三，对外援助还是构成国家间安全问题的诱发因素，又是大国相互竞争的安全议题领域。实际上，自美国推行“马歇尔计划”对西欧进行重建与援助之时起，对外援助便一直处于安全与不安全的二维网络之中。一般来说，援助与安全间的关系大抵经过了三阶段的发展。

（一）一般视角下的援助与安全关系

从国际安全与国家安全角度来说，美国实施国际援助最初的目的便是致力于维护西欧的地区安全，将欧洲命运与美国安全问题捆绑在一起；无论其政治动机如何，随后的国际援助大多致力于维系或改善特定国家之间的关系，推动国际安全与地区稳定。但是，在某些情况下，加大特定援助的力度会同时损害他国的国家安全，例如，“马歇尔计划”在确保西欧地区安全的同时，却在冷战结构之下引发了美苏之全球对峙中的不安全状态。[65]在当前国际权力转移和大国竞争背景之下，新旧援助国之间的对外援助项目也更多地附加地缘政治考量，因此也引发了因援助目标与援助力度冲突而导致的大国间的地区与全球竞争。例如，许多研究已经发现，传统援助国（尤其是七国集团成员国）与中国在非洲地区存在着日趋激烈的援助竞争；结果显示，经合组织发展援助委员会成员国通过双边援助试图钳制中国在非洲拓展影响，双方的战略利益和经济竞争会影响非洲国家所接受的援助构成。[66]

从国内安全角度来看，对外援助会同时影响援助国与受援国的安全。首先，对外援助的本质是援助国维护自身安全的工具。以美国为例，战略性是美国援助外交的首要特性。[67]2004年，全球发展中心资深研究员斯蒂芬·拉德勒（Steven Radelet）在美国众议院国际关系委员会听证会上指出，美国对外援助政策的重要性和目标至少包括以下诸方面，如促进美国国家安全，推广美国之开放、繁荣、自由和民主价值，促进经济发展和减贫，推动政治稳定与政治发展，以及有效应对人道主义危机等。[68]其次，作为一种国家间媒介，对外援助也是受援国政治稳定等安全指标的重要诱发因素。对西方援助国而言，受援国的政治稳定是它们实施援助的出发点之一，但是，对于受援国而言，援助国在对外援助设计中的制度改革、民主价值推广或“稳定化”要求，很可能威胁受援国的政权安全与政局稳定。[69]其中，军事援助更是政治暴力升级和政权脆弱性加剧的重要因素。[70]

同时，援助国对受援国的援助投入方式也会影响到受援国的政治稳定。从整体上看，一国获得更多的援助有助于降低本国发生国内冲突的可能性。[71]但是，援助浮动（volatility）或者援助冲击（shock），即国际社会对受援国的援助资源投入出现了大幅减少状况，则会显著增加受援国发生武装冲突的概率，因为资源大幅减少可能冲击政府与潜在竞争者之间的权力平衡。[72]现实中的国际援助及其他援助性资源经常施加在已经危机重重的受援国之上，使其局势进一步恶化，从而引发诸多危机，甚至于激化国内冲突，最终导致与援助初衷截然相反的不安全状态。[73]如在2003~2008年间，世界银行为菲律宾提供贷款，开展全面综合社会服务（KALAHI-CIDSS）扶贫项目，旨在通过支持基础设施和制度建设来促进地方治理改革和发展。但是，事与愿违，该项目的引入实际上激化了菲律宾对峙各方的冲突与升级，并造成了冲突伤亡人数的显著增加。[74]

因此，对受援国而言，其与援助国或者援助机构关于对外援助的互动（例如项目对接、资源获取和项目主导等阶段）都需要纳入国内政局和国家利益的考虑，在一般并不对等的对外援助互动中，受援国也需要考量其自身战略目标和援助接受决策的匹配性。

（二）援助与安全“互嵌”

近年的国际政治发展显示，援助与安全之间不仅仅是一种简单的线性相关关系。对援助国而言，安全议题已经系统性地嵌入到对外援助议程的提出、实施与评估等环节之中。安全与援助实际上处于一种更为明显且复杂的多行为体“互嵌”脉络之中（参见图2）。在此，对外援助充当了援助国构建自身安全战略、捍卫本国多层次安全利益并实现既定战略目标的重要工具，这也同时构成受援国在双边关系中接受援助、寻求主导并维护自身利益的一种互动平台。

在援助与安全关系日益紧密的背景下，援助国和受援国之间的关系也被嵌入到安全结构中。援助国在设定援助议程、实施援助项目并评估援助效果过程中必须制定安全导向的相关政策、运用辅助安全的相关政策工具并实施面向安全的战略目标。受援国则需要立足于安全关注，并从国内政局稳定、国家利益捍卫与自身战略目标实现等维度来考虑援助项目对接、获取更多援助资源并致力于得到援助项目的主导权等。从近年来的全球国际援助实践来看，西方援助国在援助预算调整和援助对象选择方面的大多数动作都会引起本国精英、国民、受援国、国际组织和国际舆论的关注，例如英国、美国和澳大利亚等国的预算削减都引起轩然大波。[75]需要援助资源的受援国在是否愿意接受援助、是否掌握援助项目主导权、是否改变原有援助国或接触新援助国的举动，经常会夹杂吸引国际社会眼球的利益与安全考量。例如，在项目所有权争夺方面，受援国也被认为遵循战略逻辑行事。[76]

图2 转变中的援助—安全联结：从关联到互嵌

资料来源：作者自制。

一般而言，安全考量本来就是援助国作出援助决策时的主要逻辑之一。伴随国际局势调整、全球议题嬗变和大国竞争强化，安全战略考量开始在援助国决策过程中扮演越来越重要的角色。以美国为例，除开放市场与对外投资外，从援助西欧重建对抗社会主义阵营到冷战中争取第三世界国家的支持，从冷战后的民主价值推广到进入21世纪之后美国面对的恐怖主义活动、人权保护与本土安全等战略利益问题，这些安全与地缘政治因素的转移实质上决定着美国对外援助的流向与使用方式，同时也在很大程度上影响着援助资源自身的使用效率与功效发挥。[77]在安全战略设置过程中，外援政策工具的重要性也处于越来越显著的地位。例如，对外援助是欧盟共同安全与防务政策同欧盟设定的“全球欧洲”战略的支柱之一。若干政策分析者将对外援助视为推进美国国家利益与相应价值，甚至将其视为解决21世纪各种挑战的有效且经济适用的基本途径。[78]

（三）对外援助“安全化”

近年来，对援助与安全关联的关注又有了新的趋势，即对外援助的“安全化”（Securitization）与“政治化”（Politicization）问题。[79]一般来说，九一一恐怖袭击提升了该趋势在对外援助政策议程中的优先性。面对这些冷战后的新型打击，美国开始重新思考发展与安全这两个具有较大独立性领域之间的关系，试图在政策策划上模糊军事利益、安全利益、发展活动和人道主义活动之间的界限，从而将安全与发展相“融合”。[80]例如，小布什政府在2002年《国家安全战略》报告中强调了发展议题与防务外交等在对外政策体系中的“不寻常突出地位”（rare prominence）。[81]特朗普政府2017年版的《国家安全战略》报告亦特别指出：“当无法抉择时，我们将停止援助，而不是听任其被腐败精英所榨取。”[82]

对外援助议题在相应话语体系与制度框架方面都试图展现更为鲜明的安全与利益考量。学者认为，欧洲在对外援助方面的话语体系在21世纪之初便完成了从“发展决定安全”之单一因果思维向两变量“复杂关系”的转变过程。[83]2010年，欧盟委员会明确指出：“安全与发展是相互依赖且彼此强化的……混乱、危机与冲突会阻碍援助的有效使用。”[84]在2011年第6479次联合国安理会会议上，潘基文也再次强调和平、安全与发展之间的“相互依赖性”。[85]在欧洲，恐怖主义袭击、难民危机和地区性武装冲突等若干问题既被看作是安全议题，也开始被看作是发展议题，赋予了对外援助政策以更大的“安全”解决的角色。欧盟国际合作与发展专员内文·米米察（Neven Mimica）就认为，“移民目标便是发展目标”；也有官员指出，欧盟已经认识到既没有“安全缺位的发展”（development without security），也没有“发展缺位的安全”（security without development）。[86]

“安全化”与“政治化”趋势的加剧也影响到援助国在对外援助方面的实施路径。面对“安全化”趋势的提升，欧盟着力提升了对外援助的安全化设置，欧盟在政策文件、机构设置与工具运用等方面均展现出较强的安全与发展相互联结，较多地诉诸相应的话语（如“失败国家”等），并采取较为实用的方式来进行援助分配。[87]从案例上来看，发达国家针对冲突、和平与安全甚至军事方面的援助承诺居高不下，在讨论发展与援助相联结时，援助国也往往加入安全变量作为新的评价指标。[88]尤其是在右翼民粹主义崛起等因素驱动下，对外发展援助成为美欧公众舆论的聚焦点，各种民粹主义话语对国家的对外援助预算与投入施加的压力日益上升。[89]若干学者都发现，西方国家对外援助政策“安全化”是发展领域的一种全新趋势，其中包括美国对外援助的“军事化”倾向、英国联结发展与安全的援助路径、日本对外援助的“人类安全化”偏好、法国的“自利”对外援助、加拿大对外援助的“工具化”操作和欧盟发展政策“更综合路径”中的悄然安全化趋势等。[90]根据2018年数据，美国、英国、法国和日本位于全球官方发展援助前五名之列，加拿大位列第十名；如果不算欧盟和经合组织发展援助委员会投入的发展援助额，这五个国家发展援助贡献在经合组织纳入统计的41个国家中占比超过48.8%。[91]

当然，对外援助的“安全化”还对受援国接受或拒绝对外援助形成冲击，影响了国际紧急情况的相关应对。有学者通过研究发现，从1982年到2006年，国际社会共有15个国家曾经19次拒绝特定国家来源的援助。[92]近年来，印度、委内瑞拉和巴西等国在面对自然灾害和其他紧急状况的时候，都曾拒绝过其他国家援助提议。[93]援助人员进入特定国家更是在“安全化”与“政治化”情势之下面临较难的处境：如2018年10月，印尼面对一场损失巨大的海啸时，依然要求参与救援的对外援助工作人员和相关机构“立即撤走其人员”。[94]有学者认为，当受援国将国家安全考量置于人道主义危机之上时，可能就会出现拒绝援助的情况，也就是所谓拒绝“特洛伊木马式的礼物”，因此，拒绝援助“就其核心而言”是一种政治行为。[95]

由此可见，因为对外援助的资源性和工具性特征，援助的“安全化”比其他领域的安全化在“言语—行动”方面呈现出更为明显的冲突性或不一致性。无论是援助国还是受援国，它们作为安全化行为主体，都针对相关听众（如国内精英、选民和利益集团等）积极提出相应安全化话语，并建构战略目标之“援助无用”或者援助效果之“援助有害”等威胁框架和新安全话语（如“失败和脆弱国家”“国家脆弱性”“流氓援助”“全政府路径”“综合路径”“平衡路径”“反恐战争”等），从而来获取操纵援助国对外援助政策或受援国援助资源和项目利用方面的主导权和合法性；除此之外，援助“安全化”还表现在援助资源分配变化与国内政策空间变更等方面。[96]但援助“安全化”的确对全球援助治理框架带来若干风险。[97]援助安全化之副作用直接在援助国与受援国互动中将援助之初衷如“不为害”（Do No Harm）和中立原则等边缘化。有的援助实践机构认为，尽管援助“安全化”为发展工作共同体“重申作为满足贫穷且脆弱民众的安全和正义”提供了机遇，但这种“安全化”趋势却可能会“丧失援助在提升贫困人口真正安全与正义关切中的潜能”。[98]因此不少实践者认为，应该“拒绝”这种安全化趋势的蔓延，并且这种安全化是有失偏颇的，它会操作援助“更多地服务于援助国所认知的安全利益”而“更少地关注普通民众的利益关切”。[99]

综上所述，援助与安全之间的联结愈来愈深入，并逐渐显现出从一般关联到深入互嵌的基本趋势。在当前权力转移、大国竞争加强与全球动荡加剧的情况下，这种源于不同层次和主体的针对援助的“安全化”趋势实际上扭曲了援助国或者援助机构对受援国的正常援助过程，造成了援助相关资源的不足状况，更从两端将援助资源置于危险境地。这也将“援助安全”问题提上了研究议程。

四 从援助“安全化”到“援助安全”?

当前，学术研究依然没有完成援助与安全之间全面联结的完整“拼图”。学界还集中在从援助国之援助实施与受援国之援助效果角度来讨论其联结，忽视了从援助资源自身讨论其与安全联结的视角。尽管有学者呼吁对外援助的评估范式应该从“援助有效性”迈向“发展有效性”；[100]但是，仅仅从功能与效果方面予以关注，将无法从整体上囊括援助实施过程的全貌，缺乏从“安全”视角洞察援助“载体”自身，这种范式转变必然沦为一种无本之木。更重要的是，安全化趋势已经嵌入到援助国和受援国之主客体互动结构之中，主要援助国的安全化举动已经对援助资源的投入、分配和功能发挥等过程造成了负面影响。可以说，援助资源实际上处于一种话语框定和政策实践的多重且实质的“威胁”下。在“安全化”趋势下，援助载体自身必须接受“安全”思维的检视。

本文将对外援助视为特定国际结构背景下连接援助国与受援国的一种循环反馈过程。在此，作为过程的对外援助至少包括三个要件，即援助主体、援助客体与援助载体。援助主体是援助国和国内精英与选民，援助客体包括受援国及受援助影响的目标人群与团体等。援助载体就是指援助资源本身，可以细化为支撑对外援助的财政资源、具体实施对外援助项目的人力支持资源、支撑国际援助顺利开展的规范规则和治理架构等制度资源。

因此，当联结主体和客体的援助载体在运行过程中遭受威胁，并波及主体和客体间的关系以及国内民众与受援助人群时，“援助安全”的关切便会被激发出来。从狭义上来看，如果将对外援助看作是外交政策工具箱中的工具，“援助安全”概念实际指向的是对此工具使用过程及工具自身的安全关注。从根本上说，如果援助载体自身出现了问题，那么对外援助最终的效能发挥将成为不可能。

图3 援助安全框架：基于载体的过程视角

资料来源：作者自制。

如图3所示，援助载体深陷援助国和受援国的“安全化”与“政治化”结构之下，这势必会影响财力资源、人力资源和制度资源在援助国和受援国之间的正常流动和发挥功能。它们都展现出援助资源发挥作用所面临的难以调和的“张力”。“援助安全”的指涉对象是援助资源自身，但是援助资源来源于援助国，又输出到受援国，因此，这种安全同时会影响援助国和受援国，形成安全指涉对象的多重性。具体言之，援助安全的结果可以分为两个维度，即损失与否和有效与否。在载体方面，“援助安全”主要涉及援助资源是否在援助运作中遭致侵占、援助人员是否在援助运行过程中遭遇伤亡、全球援助制度是否在全球援助竞争中遭到威胁，等等。

（一）“援助安全”的财力资源安全

第一，从结构层面而言，“援助安全”问题是当前大国竞争与严重武装冲突蔓延的必然结果。对外援助实际上运作在充满实力斗争的国际关系之中，它很容易受到国际局势变迁与国家间外交关系波动的影响，从而导致援助国对受援国所承诺援助的变化。在极端状态下，特别是受援国与援助国之间互动关系的恶化，可能造成国际援助的缩减甚至中断。如特朗普曾经在竞选时宣称“中断对那些恨我们国家的援助”。[101]此外，外援分配受制于援助国的地缘政治与总体战略考量，也受经济利益等因素的制约。[102]例如，美国近期的援助越来越多地反映其地缘战略上的考虑。九一一恐怖袭击后，对抗恐怖主义已成为美国对发展中国家提供援助的重要战略考虑。[103]同时作为一种载体，对外援助连接着强势的援助国与弱势的受援国，地位差别所内含的负面影响制约着援助的实际功效发挥。在具体援助实施过程中，受援国往往被剥夺了若干相应的发言权，从而受制于援助者的要求，导致援助偏离其初始目标，甚至危害受援国自身。例如，在低效对外援助运行与不平等受援国—援助国结构下，阿富汗等国甚至出现了援助“上瘾”状况。[104]对此，学界呼吁受援国应该获得更大的“自主权”。[105]

第二，援助国与受援国国内层面政治势力的嬗变与政治风险的提升，也会分别从援助过程源头与终端上置援助于危险的境地中，从而损害对外援助的正常实施与功能发挥。国家内部政治的重新调整很可能将目标放到对外援助上。例如，从援助国方面来讲，特朗普上台之后的新预算将美国对外援助削减256亿美元，从而为其他政策议题（如战争与减税）等腾出增长空间。[106]受制于难民危机与经济低迷等影响，欧盟多国滋生出较强大的右翼民粹势力，也开始削减对外援助预算。[107]2015年，有观察者指出，难民危机“正在损害对外援助”；他们发现，长期以来，欧盟国家积极利用经合组织的一项规则，即允许使用官方发展援助预算以支付难民在东道国的第一年基本所需费用。近年来，面对数量攀升的寻求庇护者和日益减少的公众同情，越来越多的欧洲国家利用其对外援助预算来为国内难民提供食物和住房。所以，难民危机刺激了部分欧盟国家考虑从相应发展援助项目中转移大量资源。[108]同时，援助国之内部民众的支持态度变化也必然会影响国家对外援助的力度。[109]若干欧盟民调显示，欧盟及其成员国的预算削减受制于国内经济压力、社会福利压力与右转的政治规范压力，如英国选民希望能够削减对外援助，从而挽救其国内健康保险体制。[110]

第三，在受援国方面，其国内冲突与政治风险的增加往往会迫使援助国的援助分配望而却步。大多数援助国都会削减有严重冲突的国家的援助，并且这种援助既包括双边援助也包括多边援助。举例来说，因为若干受援国自身面临冲突或者毗邻冲突地带，比利时、加拿大、法国、新西兰、葡萄牙、瑞士、西班牙和英国等援助国都不同程度地削减其援助。[111]各个援助国应对难民问题的成本也挤占着对外发展援助的投入计划，这已经对2017年发展援助的投入状况产生了很大影响。[112]

第四，受援国国内的政治制度设置也影响着援助载体的功效发挥。首先，腐败问题是援助运行的公害。公众对受援国国内腐败程度的认知程度，显著地降低了援助国对其援助的支持程度，并可能最终导致“援助乏力”（Aid Fatigue）情况的出现；[113]同时，对受援国而言，其国内的腐败不可避免地导致援助资源的流失。[114]其次，国内政治制度与治理体制等为对外援助的实施提供了国内层面的相应规则与秩序。在此，政治制度（如“寻租”空间、腐败控制、问责制度等）决定着其援助资源得以运用的方式，当援助面对的是一个良善的制度环境时，援助往往能够展现出较高的效率。[115]研究发现，善治与腐败控制等制度因素能够显著影响援助项目的成功可能性，从而推动国家的发展与减贫。[116]

（二）“援助安全”的人力资源安全

援助专业人员的经验、知识、技术和能力是发展援助和人道主义援助行动成功与否的关键要素。[117]但在当前国际结构之下，援助工作人员也面临援助国和受援国互动带来的安全冲击；甚至有学者针对此提出了“人道主义安全”（Humanitarian Security）的概念。[118]

第一，受援国政治风险增加与政局动荡的重要后果之一是援助专业人员损失和过高离职率。援助活动大多在冲突国家或者不稳定国家内开展，与其他制约因素相比，这类活动受制于当地的安全条件；有研究发现，在冲突高发的国家和地区，人道主义援助活动的存在度处于极低水平。[119]这实际上也造成了一个恶性循环，诚如国际红十字会指出的，如果人道主义援助员工无法得到保护，那么“民众将会承担后果”。[120]全球人道主义危机越来越多，但是并没有足够的全球资源予以应对，包括援助领域的人力资源。[121]对援助工作人员而言，被绑架和抢劫等安全威胁与火灾和事故等安全隐患都是影响援助工作人员人身福祉的重要因素，并构成了援助领域工作人员高离职率的环境因素。[122]快速的人员离职被认为是国际发展机构能力建设和组织学习的重要限制要素，这导致援助部门面临日益严重的“技能短缺”（skills shortage）问题。[123]

第二，日益恶化的国际和局部地区不稳定状况将援助机构人员的工作和生活置于危险境地。一位国际发展机构从业人员感受到国际安全形势对当前援助工作带来的重大安全变化，“在15~20年之前，驾驶带有我们机构标志的吉普车出入本来就是一种安全保证，但是，现在这一切都完全改变了。”[124]对若干政府和武装冲突团体而言，援助工作人员为其提供了一笔可供榨取的财源。[125]如南苏丹政府曾要求为其进行援助的国际工作人员缴纳100~10 000美元的工作许可费用；[126]而针对国际工作人员的绑架勒索事件层出不穷，并成为援助员工日益关注的重要议题。[127]“援助员工安全数据库”显示，从1997年到2019年，1 587名援助员工遭遇过绑架威胁。[128]尽管国际援助机构认为获得当地人的支持是弱化援助员工安全风险的重要途径，[129]但是，在“政治化”和“安全化”持续深入的背景下，援助员工正遭受着受援国及其国民的过度政治化审视。若干受援国国内民众与武装团体经常指责援助团体和员工从事间谍行为、具有政治目的、侮辱当地民众或持有西方意识形态等，并以此为理由攻击援助工作人员。[130]

第三，现有国际制度架构无法为援助技术人员提供有力保护。国际人道主义法为不安全环境下的援助工作人员提供了一定的原则性法律保障，但是，其保护对象分类过于粗糙，适用环境时过境迁，甚至有专家认为，在当前政治环境中，如果修改人道主义法的话很可能弱化人道主义原则；此外，国际人道主义法的执行问题面临着能力和有效性的约束。[131]2014年，联合国副秘书长扬·埃利亚松（Jan Eliasson）向安理会陈词时指出，缺乏对国际人道主义法的尊重是援助人员面临攻击日益增加的重要原因。他呼吁安理会在援助员工保护中扮演一定角色，希望各方都能遵守国际法律义务，并诉诸多种工具问责实施攻击的行为者。[132]尽管若干学者和实践者提出相关建议，但是直到现在，援助工作人员的保护问题依然“在国际舞台上缺乏进展”。[133]这也意味着援助人员的安全问题依然面临国际制度架构支撑不足的限制。

（三）“援助安全”的制度资源安全

全球援助的治理体系架构也面临援助国团体内部冲突和援助国与受援国互动关系调整的冲击。首先，国际层面的传统援助国与新兴援助国之间的大国援助竞争会对国际援助体系造成挑战，从而在制度维度上触发各界对“援助安全”的关注。作为国家外交战略的重要政策工具，对外援助承载着特定国家的外交战略特质，同时也是援助国吸引力的重要表现。

例如，美国通过对外援助方式参与作为全球公共物品的国际发展，从而使其“软实力”合法化并得以增强。[134]美国将对外援助视为其“国际事务预算中的基本组成部分”以及美国外交政策的“实质性工具”；“美国式对外援助”被认为具有独特的运行机理（国家利益、商业利益与人道主义关注）与基本目标（如和平安全、促进经济增长、民主治理、民众投入与人道主义援助等）。[135]对外援助是欧盟共同安全与防务政策的三大支柱之一，承担着诸如减贫发展、促进欧盟价值（人权、民主与法治）、应对全球挑战、强化睦邻政策与危机解决等功能。伴随着新兴国家崛起，中国和印度等也开始在援助舞台上施加更大的影响力，以追求与其实力相符的国家利益，这也恰恰是对外援助方面呈现出来的“新地理”，援助格局很可能会发生改变。[136]援助格局的改变必然会冲击现行全球援助治理体系。每个国家都有自己视为特质的对外援助构成要素，其在国际舞台与地区层面的援助竞争也必然会影响其援助模式的被接受程度以及在援助领域的竞争力。

中国的援助模式经常被阐释为有别于西方的不同援助方式，其特征是不附加政治条件以及可以更有效地达到发展目标等。[137]在话语方面，大国援助竞争的一个极端例证便是西方国家针对中国“一带一路”倡议和相关对外援助的“债务陷阱”污蔑。例如，美欧等西方援助国家和印度等新兴援助国通过官方或者学术路径大肆指责中国的“一带一路”倡议导致了受援国“债务陷阱”等问题，建构所谓的受援国“债务”问题或者将西方援助之下的“债务”问题归咎于中国的“一带一路”倡议，这些话语操作与国际宣传试图将中国的援助资源和援助模式“政治化”，阻碍了中国与相关受援国的正常援助和发展互动。西方媒体也一直在向受援国“警示”所谓的中国“债务外交”，这也在一定程度影响了中国的受援国如赞比亚等对中国援助模式的信任程度。[138]在大国竞争环境下，这种污蔑式话语建构实际上直接损害了作为一个公共物品的国际发展与援助体系的正常运转。

其次，全球援助体系和治理架构也在援助国与受援国互动中呈现出自身具有的越来越多的结构性和功能性问题，从而可能制约对外援助资源的正常功能发挥。当前世界援助格局日益复杂，不同的援助国与私人援助者日益增多，其行动协调面临越来越大的挑战。[139]全球经济实力的转变正在动摇发展援助的世界格局，包括阿联酋、沙特、韩国、印度和巴西在内的新兴援助国正在逐渐挑战并试图改变援助规则。私人援助或者其他非国家援助团体的兴起也对当前的全球援助体制形成了挑战。[140]联合国经济和社会事务部认为，当前的国际援助架构是一种碎片化的复杂援助体系；该架构无法聚力提供有效的援助供给，扭曲了援助国和受援国互动渠道，贬低了受援国角色，包含过多“特殊目的”的援助渠道，无法应对援助波动性等。[141]特别是国际援助的流动和相关项目的开展还受制于国际援助体系组织架构复杂性的挑战，国际合作与协调以及透明性等要求都在实践之中被弱化了。[142]有研究指出，援助的成功依赖于援助国和受援国中所有主体面临的“激励”，双方都必须获得聚焦目标并实现目标的“必需信息”。[143]但是，当前全球援助制度架构的复杂性无法为实施援助提供这种信息。也有研究断言，当前的全球援助架构在全球经济大变局之下面临着至少三重危机，即金融危机对援助资源的负面影响、气候变化程度加剧以及与食品价格上涨相关的营养不良和饥饿等。[144]因此，当国际援助治理架构面对大国竞争结构时，已承载多种内在局限的国际援助体系在效力发挥方面雪上加霜；在面对国际重大危机（如叙利亚战争）时，联合国官员坦承，国际援助架构难以“适得其用”，它“无法应对叙利亚难民危机的严峻程度”。[145]

可以说，现行的国际援助治理架构无法激励援助国更好地供给国际公共物品，也难以调适各援助大国之间（例如传统援助国与新兴援助国）在规则制定权和话语权方面的结构性冲突。西方国家主导的援助体系在现阶段也无法获得受援国的足够信任，并满足受援国在援助方面的常规性与应激性需求等。因此，援助载体的制度资源维度已经变成大国竞争的新场域和援助国与受援国关系的断裂带。

综上所述，进入21世纪之后，伴随国际结构转变和援助领域自身发展逻辑的深入，援助载体在财力资源、人力资源和制度资源等都面临着更加严峻的威胁挑战，直接影响着援助资源在援助国和受援国之间的正常流动和功能发挥，“援助安全”已经成为国际援助领域的一个新关切点；这也是援助与安全互嵌和援助“安全化”趋势深入的必然结果。所以，全球援助治理体系重构和改革的当务之急是解决援助载体面临的安全问题。

五 保障“援助安全”

实际上，“援助安全”指向的援助资源的安全程度是目前对外援助讨论中所涉及“援助有效性”与“发展有效性”的基础。如果没有援助资源这种载体的安全，无论是“援助有效性”还是“发展有效性”都无法得到实现，遑论援助所承载的国家外交工具功能的达成。为实现援助“物尽其用”，学界很早就从理想意义上聚焦“最好的援助实践行为”，从而试图为解决援助实践中的碎片化、选择性、无效渠道与中间费用等问题提供方案。他们提出了五种最佳对策，即透明性、最小化中间成本、援助分散化、有效渠道递送援助和向较不腐败的贫困国家分配援助等。[146]当然，有学者批评这些举措在实际运作中往往流于“修辞”，并没有在实质性的援助活动中发挥效用。[147]

面对既定的国际结构制约，要保障援助之安全，至少需要援助安全主客体在条件性、透明性、预算管理、援助工作者安保培训与系统保障和全球援助体系改革等五个维度进行调整。其中，条件性、透明性和预算管理试图从财力资源角度确保援助的安全，提升援助财源效率，降低援助资源损耗；援助工作者的安保培训与系统保障是为应对援助人力资源所遭受的威胁、并持续性地输送援助领域工作人员；全球援助体系改革则是希望能够维护援助安全必需的制度资源弹性，建构更有效的国际援助治理体系，赢得受援国和目标群体民众的信任，并满足其基本需求。

第一，尽管存在若干争议，但是“条件性”或“选择性”[148]依然是保障“援助安全”的一个可能选择。条件性的实质是一种“契约”。[149]它可以分为政治条件性和技术条件性两个维度。首先，政治是对外援助的应有之意，贯穿于援助过程的始终，当前的西方援助大多内置政治条件性。从设计上来说，西方援助国试图通过特定标准选择受援国与援助方式，在援助前尽量减少腐败与不良治理等因素造成的援助资源损失，并偏向选择具有良好国家间关系的受援国，从而避免援助波动对受援国造成不利影响，提升援助在减贫方面的效能，也能够进一步保证援助国的国家利益。然而事与愿违，政治条件性在实践中被认为是阻碍援助有效性的一种因素，因此，当前对外援助的一个基本趋势是减少附加条件的捆绑式援助。《关于援助有效性的巴黎宣言》虽然没有完全禁止捆绑式援助，但是，该宣言提出2020年的一个目标便是继续努力降低这种援助份额。鉴于对外援助的政治内涵，政治条件性无法从根本上禁绝，援助国还是会通过“条件性”工具在一定程度上控制对外援助过程。有观察发现，包括世界银行在内的国际发展机构在援助治理方面的发展方向便是“更多选择性、更少条件性”，依然强调援助国对受援国的选择。[150]

其次，对外援助是介于政治与技术之间的政策工具，势必受到政治和技术的双重影响。因此，技术条件性在“援助安全”的底线保障中也可以发挥一定作用，即使对以“不附加政治条件”为原则的中国对外援助而言也是如此。基于此，中国已经有相关部门实践者认为，加强对对外援助的综合性评估与受援方关系评估便成为当前“不附加硬性改革条件”前提下的必然选择。[151]这也是“技术条件性”的一个主要内容。因此，在对外援助谈判和双方互动中，嵌入相关的最低标准的“技术条件性”条款有助于区分真正需要援助资源且处于良好关系互动中的伙伴国家，也能够通过有效监测与评估来尽量维系援助资源运行在正确轨道上。

第二，提升“透明性”是保障“援助安全”的第二个必要选择。对外援助研究学界的一个共识是，援助活动的透明性是提升援助有效性与防止腐败侵蚀的重要手段。[152]从逻辑上来说，透明性能够带来问责与监督，[153]使援助活动可以通过不同的方式对受援国与援助国的民众负责，以信息透明和公开增加受援国政府与官员在援助资源上寻租的成本，以尽力保全援助资源的完整性。在实践上，国际发展机构认为透明性是安卡拉行动议程（Accra Agenda for Action）的“紧要”议题，透明性还会塑造有效援助的“可预测性”，因此经合组织指出，国际援助体系需要呈现援助国在援助捆绑条件方面的更大“透明度”以及援助国与受援国一道强化信息发布问责性等。[154]

第三，预算是援助项目设计、分配和实施过程中的重要一环。首先，预算管理是援助国对对外援助进行精细化控制的一种基本方式。[155]预算方式能够较为明确地规定资金的具体分配与相应用途，它旨在保证对外援助的基本资金支持持续性，防止受援国对对外援助资源的滥用，并抵制受援国针对援助国的援助“狮子大开口”，从而保证对外援助财力资源的可持续性。其次，预算透明化与预算支持是援助国对受援国援助成功传输的一种控制手段，也是提升援助有效性的重要工具之一。[156]一般来说，受援国的国内政府系统是援助资源传递的主要渠道，因此提升援助有效性的重要一步便是为援助运行做好计划，并以国内预算的方式清晰而恰当地确定下来，明确受援国政府在援助施行方面的责任隶属。在此，国际发展援助机构和援助国应主动参与并监督受援国在援助资源递送与运作方面的预算信息。[157]

第四，国际援助制度和专业组织需要建立人员安全训练、信息、防卫等系列机制，减少实施援助过程中的人员伤亡状况。根据目前援助人员保护的专家意见，[158]无论是发展援助还是人道主义援助实施人员，都应该积极接受安全训练，与当地民众和社区保持良好关系，建构通畅的信息反馈系统，推动善治的实现；同时，在条件允许的情况下，援助人员可以接受海外安保公司的保护。目前，越来越多的人道主义援助项目开始雇佣私人安保公司保证援助人员的安全与项目的顺利施行。[159]除此之外，为保护援助人员（特别是人道主义援助领域）的安全，国际社会也需要修订相应的国际人道主义法和相关规则，提升各相关行为体对国际法的尊重，并切实加强这些法律的威慑效应。[160]2011年，联合国人道主义事务协调办公室提出了诸如风险管理、超越“地堡化”、关怀义务与负责任伙伴、获取保障等措施，试图保障援助工作人员的安全问题。[161]

第五，全球层次与国内层次上的援助体系改革与规则重调是确保“援助安全”的制度保障。国际援助体系要将目前援助面对的“安全化”与“政治化”特征纳入考量范畴，设置专门的规则与机构来应对可能出现的针对援助资源本身的安全威胁，采取相应措施减少援助议题遭受其他政策选项威胁的程度。“援助治理”是一项难题，它需要通过改善援助国之间的协调与合作，以安全保障的思维致力于提升援助的有效性。[162]全球援助体系应致力协调不同援助主体间的援助行动，降低重复援助的可能性，提升有限援助资源的利用率，同时要规范不同援助国的援助恶意竞争，提高援助公共物品的效能发挥。同时，全球援助治理体系需要通过重新调整援助体系与相应规则，改革传统组织架构和流程设计，塑造集援助国的积极性和受援国的主动性于一体的良性互动结构，致力于协调新兴援助国与传统援助国之间和援助国与受援国之间的多重摩擦，也聚焦于为提供有效的国际援助建构制度框架。[163]面对当前国际援助体系的援助国霸权问题，国际援助治理规则需要强化援助国的“需求导向”而不是“援助国驱动”，[164]并在援助国和受援国二元结构中将更多的注意力投射到援助载体功能发挥与安全威胁应对上。

六 结论

对外援助是当前全球治理体系中的重要议题，也是推动国际合作的重要形式，更是特定国家履行大国国际责任和实施对外战略的重要工具。在实际运行过程中，对外援助与发展和安全等变量密切相关，它经历了从一般关联到互相嵌入的发展历程，对外援助更为强烈地受到安全和政治考量的制约。与此同时，在大国竞争格局和民粹主义风潮下，作为一个载体，对外援助自身也面临着形形色色的威胁与挑战。援助领域的诸种要素正经受着安全逻辑的支配，影响着全球治理体系中的援助功效发挥。因此，我们对对外援助之载体进行安全视角的考察，能够从理论上实现对援助与安全联结的全面考察，推动对外援助理论研究的进一步发展。

基于此，本文初步提出“援助安全”概念和分析框架，将援助安全操作为全球援助制度是否在全球援助竞争中遭到威胁、援助人员是否在援助运行过程中遭遇伤亡、援助资源是否在援助运作中遭致侵占或挪用，试图从结构转型、国家间关系、援助目标国国内政治限制与大国援助竞争方面来分析“援助安全”运作的动力因素。目前在大国竞争和各国国内“安全化”气氛之下，援助领域也正处于“安全化”的进程之中。[165]当然，援助之“安全化”成功与否尚未可知，但是，援助载体面对的多维度威胁却在这一过程之中展现得淋漓尽致。迄今只有联合国等全球治理机构和几个发展援助领域的智库机构等从财源和人力等角度表达了其对“援助安全”议题的较多关切，但这种关切能否成功进入主要援助大国和经合组织等援助机构的政策视野，值得学界予以进一步观察。作为一个初步的理论化尝试，“援助安全”框架未来还需要更为严谨的因果机制分析和更为详尽的实证案例佐证。

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[22] 李小云：《发展援助的未来：西方模式的困境和中国的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第64-68页。

[23] “桥接”是指在宏观层次和微观层次之间通过某种载体建立动态联系的过程。在援助发展研究中，宏观与微观之间的关系互动是学界关注的重点议题；宏观层次与微观层次间的“鸿沟”（Gap）、“分化”（Divide）与“悖论”（Paradox）更是近年来学者试图解决的重点。因此，援助学界提出了桥接宏观与微观鸿沟或者剖析宏观—微观联结（Linkage）的研究纲领。参见Paul Mosley, “Aid-effectiveness: The Micro-Macro Paradox,”, Vol. 17, No. 2, 1986, pp. 22-27; Ellen van Reesch, “Bridging the Macro-Micro Gap: Micro-Meso-Macro Linkages in the Context of Sector-Wide Approaches,” European Union, 2007, https://europa.eu/capacity4dev/public-pub. sector-reform-decentralisation/documents, pp. 83-98。

[24] Charles Wolf, “China’s Foreign Aid Offensive,”, July 6, 2015, http://www.weeklystandard.com/chinas-foreign-aid-offensive/article/978676.

[25] Naohiro Kitano, “China’s Foreign Aid at a Transitional Stage,”, Vol. 9, No. 2, 2014, pp. 301-317.

[26] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外援助》（白皮书），中国政府网，2011年4月21日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-04/21/content_1849712.htm。

[27] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《发展权：中国的理念、实践与贡献》（白皮书），人民网，2016年12月1日，http://world.people.com.cn/n1/2016/1201/c1002-28917442.html。

[28] 胡鞍钢、张君忆、高宇宁：《对外援助与国家软实力：中国的现状与对策》，载《武汉大学学报（人文科学版）》2017年第3期，第5页。

[29]《习近平在联合国发展峰会上的讲话》，新华网，2015年9月27日，http://news.xinhuanet. com/world/2015-09/27/c_1116687809.htm；《习近平：中国将在南南合作援助基金项目下提供5亿美元的援助》，新华网，2017年9月5日，http://world.people.com.cn/n1/2017/0905/c1002- 29516275.html。

[30] 中华人民共和国国务院新闻办公室：《发展权：中国的理念、实践与贡献》（白皮书），人民网，2016年12月1日，http://world.people.com.cn/n1/2016/1201/c1002-28917442.html。

[31] Charles Wolf, “China’s Foreign Aid Offensive,”, July 6, 2015, http://www.weeklystandard.com/chinas-foreign-aid-offensive/article/978676.

[32] 张中祥：《中国对外援助为什么会遭到前所未有的质疑》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2019年第3期，第179-184页。

[33] 程思炜：《中国援外重定位，携“一带一路”“走出去”》，载《南方都市报》2017年2月14日，第AA08版；Kristin Huang, “China Must Act more Wisely in Giving out Foreign Aid, Says Xi Jinping,”, February 9, 2017, https://www.scmp.com/news/article/2069414/ chinas-president-xi-wants-wiser-approach-foreign-aid-donation; Gu Chun, “China’s Aid Approach Gains Momentum,”, October 8, 2017, http://www.chinadaily.com.cn/kindle/2017-10/08/ content_32984027.htm。

[34] 国家国际发展合作署：《对外援助管理办法（征求意见稿）》，国家国际发展合作署网站，2018年11月13日，http://www.cidca.gov.cn/2018-11/13/c_129992970.htm; Denghua Zhang, “China’s New Aid Agency,”, March 19, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/ china-s-new-aid-agency。

[35] Patrick Guillaumont,, The E15 Expert Group on Trade, Finance and Development, International Centre for Trade and Sustainable Development & World Economic Forum, September 2015.

[36] 参见[美] 斯科特·巴特雷：《合作的动力：为何提供全球公共产品》，黄智虎译，上海：上海人民出版社2012年版；Operations Evaluation Department,, World Bank, April 2000; Duncan Knox and Cordelia Lonsdale,, Development Initiatives, July 2016; 当然，也有学者不同意将国际发展纳入到国际公共产品的框架中。参见Francisco Sagasti and Keith Bezanson, “Global Public Goods: Opportunities and Threats,”, 2004, http://ec.europa.eu/development/ body/publications/courier/courier202/pdf/en_15.pdf。

[37] 李小云：《发展援助的未来：西方模式的困境和中国的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第78页。

[38] 关于官方发展援助占国民总收入0.7%目标的基本历史，请参见OECD, “The 0.7% ODA/GNI Target: A History,” http://www.oecd.org/dac/stats/the07odagnitarget-ahistory.htm。

[39] [美] 布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，秦亚青、朱立群、王燕、魏玲译，北京：世界知识出版社2009年版，第219页。

[40] Ngaire Woods, “The Shifting Politics of Foreign Aid,”, Vol. 81, No. 2, 2005, pp. 393-409.

[41] US Office of Management and Budget,, Washington, D. C.: Executive Office of the President, 2017, pp. 2, 33.

[42] Robbie Gramer and Colum Lynch, “Trump’s Plan to Slash Foreign Aid Puts Humanitarian Programs in Jeopardy,”, August 16, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/08/16/donald- trump-plan-to-slash-foreign-aid-puts-humanitarian-programs-in-jeopardy/.

[43] Mark Tran, “EU Budget Cut Spells Bad News for Foreign Aid,”, February 8, 2013, https://www.theguardian.com/global-development/2013/feb/08/eu-budget-cut-foreign-aid.

[44] Cécile Barbière and Henriette Jacobsen, “Commission Laments EU Development Aid Cuts,” EURACTIV.fr, July 13, 2015, http://www.euractiv.com/section/development-policy/news/commission- laments-eu-development-aid-cuts/.

[45] OECD, “Development Aid Stable in 2017 with More Sent to Poorest Countries,” OECD, April 9, 2018, http://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance- data/ODA-2017-detailed-summary.pdf.

[46] Jonathan Pryke, “Budget 2019: The Race to the Bottom for Foreign Aid,”, April 4, 2019, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/budget-2019-aid-downward-trend.

[47] OECD,, Paris: OECD Publishing, 2019.

[48] Carl Jan Willem Schudel, “Corruption and Bilateral Aid,”, Vol. 52, No. 4, 2008, pp. 507-526.

[49] United Nations, “At High-level Discussion, UN Officials Highlight Costs of Corruption on Societies,” July 9, 2012, http://www.un.org/apps/news/story.asp?NewsID=42430#.WcWj7GhL_IV; 美国参议员兰德·保罗（Rand Paul）曾经指控美国对外援助中的七成被援助国的腐败行为所侵蚀，参见The Situation Room, “Interview with Senator Rand Paul,”, January 26, 2011, https://www.realclearpolitics.com/articles/2011/01/26/interview_with_senator_rand_paul_108684.html。

[50] George Economides, Sarantis Kalyvitis and Apostolis Philippopoulos, “Does Foreign Aid Distort Incentives and Hurt Growth? Theory and Evidence from 75 Aid-Recipient Countries,”, Vol. 134, No. 3, 2008, pp. 463-488.

[51] Department for International Development,, Department for International Development, UK, 2016; Telegraph Reporters, “Britain Spends £1.3bn on Foreign Aid for Most Corrupt Countries,”, December 22, 2016, http://www.telegraph. co.uk/news/2016/12/22/britain-spends-13billionon-foreign-aid-corrupt-countries/; Laura Hughes, “Taxpayers Should Accept Foreign Aid Money Will Be Lost Because of Corruption, MPs Say,”, October 19, 2016, http://www.telegraph.co.uk/news/2016/10/18/taxpayers-should-accept-foreign-aid- money-will-be-lost-because-o/.

[52] Claire Provost, “Researchers Find One-fifth of Foreign Aid Never Leaves Donor Countries,”, September 24, 2013, https://www.theguardian.com/global-development/2013/sep/24/ foreign-aid-never-reaches-intended-recipients; Mauro Lanati and Rainer Thiele, “Foreign Assistance and Emigration: Accounting for the Role of Non-Transferred Aid,”EUI Working Paper RSCAS 2019/18, 2019.

[53] “地堡化”直译就是建造堡垒，日本政策界将该词翻译成“掩蔽壕化”。在援助研究中，它是指在偏远且危险的援助环境中，员工为规避风险而脱离具体援助项目，在安全据点中实施援助项目远程管理的趋势。有学者认为，地堡化包括军事化（militarization）和偏远化（remoteness）两个维度，前者是通过安全军事手段来维系发展目标的持续执行；后者是指国际发展援助员工对主要援助地点的物理撤离。“地堡化”被认为将导致国际援助工作的多种分离，包括国际员工与受援国本地人员间、国际援助员工与其工作社会间、国际援助机构与援助项目实施间的疏离。参见Mark Duffield, “Challenging Environments: Danger, Resilience and the Aid Industry,”, Vol. 43, No. 5, 2012, pp. 475-492; Jonathan Fisher, “Reproducing Remoteness? States, Internationals and the Co-constitution of Aid ‘Bunkerization’ in the East African Periphery,”, Vol. 11, No. 1, 2017, pp. 98-119；ティエリー・ターディー：《第2章国連の平和維持活動―21世紀における諸課題》、载日本防卫省防卫研究所编：《平成26年度安全保障国際シンポジウム報告書》、日本防卫省防卫研究所、2015、第82页。

[54] Valeska P. Korff, Nicoletta Balbo, Melinda Mills, Liesbet Heyse and Rafael Wittek, “The Impact of Humanitarian Context Conditions and Individual Characteristics on Aid Worker Retention,”, Vol. 39, No. 3, 2015, pp. 522-545.

[55] Larissa Fast,,Philadelaphia: University of Pennsylvania Press, 2014.

[56] ELRHA,, Enhancing Learning and Research for Humanitarian Assistance (ELRHA), 2010, p. 11；另一份研究估计，2012年，全球人道主义援助组织中的活跃人数为35.9万人。参见ICF-GHK,, ICF, July 2014, https://ec. europa.eu/echo/files/euaidvolunteers/EUAV_Study_Needs_Assessment_en.pdf。

[57] Humanitarian Outcomes, “Major Attacks on Aid Workers: Summary Statistics (2006-2016),” The Aid Worker Security Database, August 15, 2017, https://aidworkersecurity.org/incidents/report/ summary.

[58] Kristian Hoelscher, Jason Miklian and Håvard Mokleiv Nygård, “Understanding Attacks on Humanitarian Aid Workers,”, No. 6, 2015.

[59] OECD,, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2009, p. 14.

[60] UN, “Increased Attacks on Aid Workers Due to Lack of Respect for International Humanitarian Law, Deputy Secretary-General Tells Security Council (SC/11524),” August 19, 2014, https://www.un.org/press/en/2014/sc11524.doc.htm; UN, “Protecting Aid Workers ‘Paramount,’ UN Relief Chief Says Ahead of World Humanitarian Day,”, August 17, 2017, https://news.un.org/en/story/2017/08/563512-protecting-aid-workers-paramount-un-relief-chief-says-ahead-world-humanitarian.

[61] Jan Egeland, Adele Harmer and Abby Soddard, “To Stay and Deliver: Good Practice for Humanitarians in Complex Security Environments,” Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2011, p. ix.

[62] Jun Hongo, “Japanese Aid Agency May Withdraw from Bangladesh,”, July 4, 2016, https://www.wsj.com/articles/japanese-aid-agency-may-withdraw-from-bangladesh- 1467614752.

[63] OECD, “Interactive Summary Charts by Aid Recipient,” December 22, 2017, http://www. oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance.htm; ACAPS, “Humanitarian Access Overview World Map,” August 2017, https://www.acaps.org/key_document/ key_document/305.

[64] Valeska P. Korff, Nicoletta Balbo, Melinda Mills, Liesbet Heyse and Rafael Wittek, “The Impact of Humanitarian Context Conditions and Individual Characteristics on Aid Worker Retention,”, Vol. 39, No. 3, 2015, pp. 522-545.

[65] Derek H. Chollet and James M. Goldgeier, “The Faulty Premises of the Next Marshall Plan,”, Vol. 29, No. 1, 2005, pp. 7-19.

[66] Eric Gabin Kilama, “Evidences on Donors Competition in Africa: Traditional Donors versus China,”, Vol. 28, No. 4, 2016, pp. 528-551.

[67] 舒建中：《美国的战略性对外援助：一种现实主义的视角》，载《外交评论（外交学院学报）》2009年第3期，第82-94页。

[68] Steven Radelet, “U.S. Foreign Assistance after September 11th Testimony for the House Committee on International Relations,” Center for Global Development in Europe, February 26, 2004, https://www.cgdev.org/doc/commentary/Radelet%20HIRC%20Testimony.pdf.

[69] Sarah Blodgett Bermeo, “Foreign Aid and Regime Change: A Role for Donor Intent,”Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 2021-2031; Martin C. Steinwand, “Foreign Aid and Political Stability,”, Vol. 32, No. 4, 2015, pp. 395-424.

[70] Andrew Boutton, “Military Aid, Regime Vulnerability and the Escalation of Political Violence,”, 2019, https://www.cambridge.org/core/journals/british- journal-of-political-science/article/military-aid-regime-vulnerability-and-the-escalation-of-political-violence/F8506D910745BE5F849BA3DFC96EC7CC.

[71] Paul Collier and Anke Hoeffler, “Aid, Policy and Peace: Reducing the Risks of Civil Conflict,”, Vol. 13, No. 6, 2002, pp. 435-450.

[72] Richard A. Nielsen, Michael G. Findley, Zachary S. Davis, Tara Candland and Daniel L. Nielson, “Foreign Aid Shocks as a Cause of Violent Armed Conflict,”, Vol. 55, No. 2, 2011, pp. 219-232.

[73] Martin C. Steinwand, “Foreign Aid and Political Stability,”, Vol. 32, No. 4, 2015, pp. 395-424.

[74] Benjamin Crost, Joseph Felter and Patrick Johnston, “Aid under Fire: Development Projects and Civil Conflict,”, Vol. 104, No. 6, 2014, pp. 1833-1856.

[75] Jonathan Pryke, “Budget 2019: The Race to the Bottom for Foreign Aid,”, April 4, 2019, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/budget-2019-aid-downward-trend; Patrick Wintour, “Boris Johnson Backs Call for Multibillion Cut to UK Aid Budget,”, February 11, 2019, https://www.theguardian.com/politics/2019/feb/10/boris-johnson-backs-call-for-multibillion-

cut-to-uk-aid-budget.

[76] Malin Hasselskog and Isabell Schierenbeck, “The Ownership Paradox: Continuity and Change,”, Vol. 44, No. 3, 2017, pp. 323-333.

[77] Subhayu Bandyopadhyay and E. Katarina Vermann, “Donor Motives for Foreign Aid,”, Vol. 95, No. 4, 2013, pp. 327-336; Carol Adelman, “Foreign Aid: Effectively Advancing Security Interests,”, Fall 2007, pp. 62-67; James Meernik, Eric L. Krueger and Steven C. Poe, “Testing Models of U.S. Foreign Policy: Foreign Aid During and after the Cold War,”, Vol. 60, No. 1, 1998, pp. 63-85; Alberto Alesina and David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?”, Vol. 5, No. 1, 2000, pp. 33-73; Christopher J. Fariss, “The Strategic Substitution of United States Foreign Aid,”, Vol. 6, No. 2, 2010, pp. 107-131.

[78] Lael Brainard, “Organizing U.S. Foreign Assistance to Meet Twenty-First Century Challenges,” in Lael Brainard, ed.,, Washington, D. C.: Brooking Institution Press, 2007, pp. 33-66; Lael Brainard, “U.S. Foreign Assistance: Advancing National Security, Interests, and Values,” Brookings, April 23, 2008, https://www.brookings.edu/testimonies/u-s-foreign-assistance-advancing-national-security-interests- and-values/; James Cook, “Foreign Aid Belongs in America’s National-Security Toolkit,”, March 12, 2017, http://nationalinterest.org/feature/foreign-aid-belongs-americas-national- security-toolkit-19756.

[79] 张春：《“发展—安全关联”：中美欧对非政策比较》，载《欧洲研究》2009年第3期，第68-90页。

[80] Mario Novelli and Susan L. Robertson,, the Centre for Globalisation, Education and Societies, University of Bristol, 2007, http://susanleerobertson.com/publications/.

[81] Steven Radelet, “U.S. Foreign Assistance after September 11th Testimony for the House Committee on International Relations,” Center for Global Development in Europe, February 26, 2004, https://www.cgdev.org/doc/commentary/Radelet%20HIRC%20Testimony.pdf.

[82] United States,, The White House, December 2017, p. 52.

[83] Jan Orbie and Simon Lightfoot, “Development: Shallow Europeanisation?” in Amelia Hadfield, Ian Manners and Richard G. Whitman, eds.,, Oxon: Routledge, 2017, p. 211.

[84] European Commission,(MEMO/10/565), European Commission, November 10, 2010, http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-565_en. htm?locale=en.

[85] United Nations Security Council, S/PV.6479, February 11, 2011.

[86] Jessica Abrahams, “Europe’s Risky Experiment: Can Aid Be Used to Deter Migration?”, July 4, 2017, https://www.devex.com/news/europe-s-risky-experiment-can-aid-be-used-to-deter- migration-90426.

[87] Mark Furness and Stepen Gänzle, “The European Union’s Development Policy: A Balancing Act between ‘A More Comprehensive Approach’ and Creeping Securitization,” in Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 138-162.

[88] Stephen Brown and Jörn Grävingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 4-6.

[89] Henry Mance, “Populist Rhetoric Increases Pressure on Overseas Aid,”, April 21, 2017, https://www.ft.com/content/831a9ddc-1a21-11e7-a266-12672483791a; J. Alexander Their and Douglas Alexander, “How to Save Foreign Aid in the Age of Populism,”, August 13, 2019, https://foreignpolicy.com/2019/08/13/how-to-save-foreign-aid-in-the-age-of-populism- usaid-dfid/.

[90] 相关论述可见Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015。

[91] 数据源于OECD, Net ODA (indicator), 2020。

[92] Travis Nelson, “Rejecting the Gift Horse: International Politics of Disaster Aid Refusal,”, Vol. 10, No. 3, 2010, pp. 379-402.

[93] Manuela Andreoni, “Brazil Angrily Rejects Millions in Amazon Aid Pledged at G7, Then Accepts British Aid,”, August 27, 2019, https://www.nytimes.com/2019/08/27/ world/americas/brazil-amazon-aid.html; Anatoly Kurmanaev, Ana Vanessa Herrero and Ernesto Londoño, “Venezuela’s Opposition Plans to Deliver Aid, Undermining Maduro,”, February 5, 2019, https://www.nytimes.com/2019/02/05/world/americas/venezuela-humanitarian-aid. html; Amy Kazmin, “India’s Rejection of $100m Foreign Flooding Aid Sparks Anger in Kerala,”, August 27, 2018, https://www.ft.com/content/86e4bb4e-a785-11e8-8ecf-a7ae1beff35b.

[94] Kate Lyons, “Indonesia Orders Foreign Aid Workers Helping with Tsunami Effort to Leave,”, October 9, 2018, https://www.theguardian.com/world/2018/oct/09/indonesia-orders- foreign-aid- workers-helping-with-tsunami-effort-to-leave.

[95] Travis Nelson, “Rejecting the Gift Horse: International Politics of Disaster Aid Refusal,”, Vol. 10, No. 3, 2010, pp. 379-402.

[96] Stephen Brown, Jörn Grävingholt and Rosalind Raddatz, “The Securitization of Foreign Aid: Trends, Explanations and Prospects,” in Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, pp. 239-240; Moses Naim, “Rogue Aid,”, October 15, 2009, https://foreignpolicy.com/2009/10/15/rogue-aid/.

[97] Stephen Brown and Jörn Grävingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2015, p. 10.

[98] Safeworld,, London: Safeworld, February 2011, pp. 1, 10.

[99] Safeworld,, London: Safeworld, February 2011, p. 1.

[100] 贺文萍：《从“援助有效性”到“发展有效性”：援助理念的演变及中国经验的作用》，载《西亚非洲》2011年第9期，第120-134页。

[101] Ben Quinn, “Will Trump Honour Pledge to ‘Stop Sending Aid to Countries That Hate US’?”, November 16, 2016, https://www.theguardian.com/global-development/2016/nov/13/ will-trump-presidency-honour-pledge-stop-sending-foreign-aid-to-countries-that-hate-us-usaid.

[102] Alberto Alesina and David Dollar, “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why?”, Vol. 5, No. 1, 2000, pp. 33-73.

[103] Subhayu Bandyopadhyay and E. Katarina Vermann, “Donor Motives for Foreign Aid,”, Vol. 95, No. 4, 2013, pp. 327-336.

[104] Mohammad Samim, “Afghanistan’s Addiction to Foreign Aid,”, May 19, 2016, http://thediplomat.com/2016/05/afghanistans-addiction-to-foreign-aid/.

[105] David Booth, “Aid Effectiveness: Bringing Country Ownership (and Politics) Back In,”, Vol. 12, No. 5, 2012, pp. 537-558.

[106] US Office of Management and Budget,, Washington, D. C.: Executive Office of the President, 2017, pp. 2, 33.

[107] Cécile Barbière and Henriette Jacobsen, “Commission Laments EU Development Aid Cuts,” EURACTIV.fr, July 13, 2015, http://www.euractiv.com/section/development-policy/news/commission- laments-eu-development-aid-cuts/.

[108] Siegfried Kristy, “How the Refugee Crisis Is Hurting Foreign Aid,”, November 18, 2015, http://www.irinnews.org/report/102225/how-refugee-crisis-hurting-foreign-aid.

[109] Jörg Faust and Svea Koch,, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik gGmbH, 2014.

[110] Stephen Adams and Simon Walter, “Cut Foreign Aid to Save the Stricken NHS,”, January 14, 2017, http://www.dailymail.co.uk/news/article-4120768/Cut-foreign-aid-save-stricken- NHS-Demand-three-quarters-voters-major-poll-E-winter-crisis.html.

[111] Eliana Balla and Gina Yannitell Reinhardt, “Giving and Receiving Foreign Aid: Does Conflict Count?”, Vol. 36, No. 12, 2008, pp. 2566-2585; Piotr Lis, “Armed Conflict, Terrorism, and the Allocation of Foreign Aid,”, Vol. 8, No. 1, 2013.

[112] OECD, “Development Aid Stable in 2017 with More Sent to Poorest Countries,” OECD, April 9, 2018, http://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/development-finance- data/ODA-2017-detailed-summary.pdf.

[113] Monika Bauhr, Nicholas Charron and Naghmeh Nasiritousi, “Does Corruption Cause Aid Fatigue? Public Opinion and the Aid-Corruption Paradox,”, Vol. 57, No. 3, 2013, pp. 568-579.

[114] “The Guardian View on the Effectiveness of British Foreign Aid: A Sharper Focus on Everyday Corruption,”, October 31, 2014.

[115] Joseph Wright and Matthew Winters, “The Politics of Effective Foreign Aid,”, Vol. 13, No. 1, 2010, pp. 61-80.

[116] Daniel Kauffman, “Aid Effectiveness and Governance: The Good, the Bad and the Ugly,”, World Bank Institute, February 2009, pp. 26-29.

[117] Anne-Meike Fechter, “The Personal and the Professional: Aid Workers’ Relationships and Values in the Development Process,”, Vol. 33, No. 8, 2012, pp. 1387-1404.

[118] Kristian Hoelscher, Jason Miklian and Håvard Mokleiv Nygård, “Conflict, Peacekeeping, and Humanitarian Security: Understanding Violent Attacks against Aid Workers,”, Vol. 24, No. 4, 2017, pp. 538-565.

[119] Abby Stoddard and Shoaib Jillani, et al.,, Humanitarian Outcomes, November 2016; Kristian Hoelscher, Jason Miklian and Håvard Mokleiv Nygård, “Conflict, Peacekeeping, and Humanitarian Security: Understanding Violent Attacks Against Aid Workers,”, Vol. 24, No. 4, 2017, pp. 538-565.

[120] ICRC, “ ‘Populations will Suffer’ If Humanitarian Workers Are Not Protected,” International Committee of The Red Cross, April 5, 2019, https://www.icrc.org/en/document/populations-will- suffer-if-humanitarian-workers-are-not-protected.

[121] Elizabeth Ferris, “Too Many Humanitarian Crises, Not Enough Global Resources,” Brookings, July 30, 2014, https://www.brookings.edu/opinions/too-many-humanitarian-crises-not-enough-global- resources/.

[122] David Loquercio, Mark Hammersley and Ben Emmens,, London: Overseas Development Institute, June 2006.

[123] Frances Richardson, “Meeting the Demand for Skilled and Experienced Humanitarian Workers,”, Vol. 16, No. 3-4, 2006, pp. 334-341.

[124] Barry Steyn, “World Humanitarian Day: When Aid Workers Leave, We Know the Situation is Really Bad,” CARE International Japan, August 19, 2016, http://www.careintjp.org/newsE/e/whd2016.html.

[125] Susanne Schmeidl, “Is Enough Being Done to Protect Aid Worker?”, May 7, 2015, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/enough-being-done-protect-aid-workers.

[126] Diane Cole, “South Sudan Will Now Charge $10,000 For An Aid Worker Permit. Why?”, March 7, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/03/07/519048728/south-sudan-will- now-charge-10-000-for-an-aid-worker-permit-why?t=1581629721666.

[127] Malaka Gharib, “Kidnapping Is A Rising Concern For Aid Workers Around The World,”, July 25, 2016, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2016/07/25/487087067/kidnapping-is-a- rising-concern-for-aid-workers-around-the-world.

[128], https://aidworkersecurity.org/incidents.

[129] Katie Nguyen, “Killings, Kidnappings and Burnout: The Occupational Hazards of Aid Work,”, May 12, 2016, https://www.reuters.com/article/us-humanitarian-summit-security/killings- kidnappings-and-burnout-the-occupational-hazards-of-aid-work-idUSKCN0Y30Q8.

[130] Malaka Gharib, “In Their Own Words: Why Armed Fighters Attack Aid Workers,”, September 14, 2017, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2017/09/14/550944946/in-their-own- words-why-armed-fighters-attack-aid-workers?t=1581636127438.

[131] Julia Brooks,, Harvard Humanitarian Initiative, October 2016.

[132] UN, “Increased Attacks on Aid Workers Due to Lack of Respect for International Humanitarian Law, Deputy Secretary-General Tells Security Council (SC/11524),” August 19, 2014, https://www.un.org/press/en/2014/sc11524.doc.htm.

[133] ICRC, “‘Populations Will Suffer’ If Humanitarian Workers Are N ot Protected,” International Committee of The Red Cross, April 5, 2019, https://www.icrc.org/en/document/populations-will- suffer-if-humanitarian-workers-are-not-protected.

[134] Joseph S. Nye, Jr.,, New York: Public Affairs, 2004, pp. 60-62.

[135] Curt Tarnoff and Marian L. Lawson,, Washington, D. C.: Congressional Research Service, 2016.

[136] [美] 布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，秦亚青、朱立群、王燕、魏玲译，北京：世界知识出版社2009年版，第220页。

[137] 潘亚玲：《中国特色对外援助理论建构初探》，载《当代亚太》2013年第5期，第92-110页；Ron Matthews, Xiaojuan Ping and Ling Li, “Learning from China’s Foreign Aid Model,”, August 25, 2016, http://thediplomat.com/2016/08/learning-from-chinas-foreign-aid-model/; 中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的对外援助》（白皮书），中华人民共和国国务院新闻办公室网站，2014年，http://www.gov.cn/zhengce/2014-07/10/content_2715467.htm。

[138] Brahma Chellaney, “China’s Debt-Trap Diplomacy,”, January 23, 2017, https://www.project-syndicate.org/commentary/china-one-belt-one-road-loans-debt-by-brahma-chellaney-2017-01?barrier=accesspaylog; Jonathan W. Rosen, “ ‘China Must Be Stopped’: Zambia Debates the Threat of Debt-Trap Diplomacy,”, December 18, 2018, https://www. worldpoliticsreview.com/insights/27027/china-must-be-stopped-zambia-debates-the-threat-of-debt-trap-diplomacy; Mark Green, “China’s Debt Diplomacy,”, April 25, 2019, https:// foreignpolicy.com/2019/04/25/chinas-debt-diplomacy/.

[139] [美] 布鲁斯·琼斯、卡洛斯·帕斯夸尔、斯蒂芬·约翰·斯特德曼：《权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序》，秦亚青、朱立群、王燕、魏玲译，北京：世界知识出版社2009年版，第220页；李小云：《发展援助的未来：西方模式的困境和中国的新角色》，北京：中信出版社2019年版，第64-68页；Bernhard Reinsberg, “Trust Funds as a Lever of Influence at International Development Organizations,”, Vol. 8, No. S5, 2017, pp. 85-95。

[140] Michael J. Tierney, “Rising Powers and the Regime for Development Finance,”, Vol. 16, No. 3, 2014, pp. 452-455; 黄超：《全球援助治理的机制与模式》，载《阿拉伯世界研究》2013年第3期，第29-39页；Sara Lengauer, “China’s Foreign Aid Policy: Motive and Method,”, Vol. 9, No. 2, 2011, pp. 35-81。

[141] DESA,, United Nations, 2010, pp. 47-62.

[142] Jörg Faust and Dirk Messner, “Organizational Challenges for an Effective Aid Architecture: Traditional Deficits, the Paris Agenda and Beyond,”DIE Discussion Paper 20/2007, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2007.

[143] Claudia R. Williamson, “Exploring the Failure of Foreign Aid: The Role of Incentives and Information,”, Vol. 23, No.1, 2010, pp. 17-33.

[144] Tony Addison, Channing Arndt and Finn Tarp, “The Triple Crisis and the Global Aid Architecture,”, Vol. 23, No. 4, 2011, pp. 461-478.

[145] Emma Rumney, “International Aid Architecture Can’t Keep Pace with Scale of Syrian Refugee Crisis,”, October 30, 2015, https://www.publicfinanceinternational.org/ news/2015/10/international-aid-architecture-can%E2%80%99t-keep-pace-scale-syrian-refugee-crisis.

[146] William Easterly and Tobias Pfutze, “Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid,”, Vol. 22, No. 2, 2008, pp. 29-52.

[147] William Easterly and Claudia R. Williamson, “Rhetoric Versus Reality: The Best and Worst of Aid Agency Practices,”, Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 1930-1949.

[148] Paul Clist, Alessia Isopi and Oliver Morrissey, “Selectivity on Aid Modality: Determinants of Budget Support from Multilateral Donors,”, Vol. 7, No. 3, 2012, pp. 267-284; Nadia Molenaers, Sebastian Dellepiane and Jorg Faust, “Political Conditionality and Foreign Aid,”, Vol. 75, November 2015, pp. 2-12.

[149] Carol Graham and Michael O’Hanlon, “Making Foreign Aid Work,”, Vol. 76, No. 4, 1997, p. 99.

[150] Carol Graham and Michael O’Hanlon, “Making Foreign Aid Work,”, Vol. 76, No. 4, 1997, p. 100.

[151] 例如，与西方对外援助模式相比，中国对外援助一个鲜明的基本原则是“不附加政治条件”，但是在实践中，有政策实践者以对非援助为例发现，“不附加政治条件”与援助效果之间存在矛盾，这已经成为中国对外援助的一种挑战，因为最终的援助效果“完全取决于非洲国家自身的意愿”，而非洲国家又在政务公开和监督机制方面存在自身不足。参见宋微：《中国对非援助70年：理念与实践创新》，载《国际展望》2019年第5期，第91-92页；在具体实践方面，《经济学人》认为，中国近年来已经开始审慎思考对非援助问题，并认为中国选择援助对象方面与西方标准的接近是一种“正确方向”，参见 “China’s Lending to Africa is Starting to Mirror the West’s,”, June 29, 2019, https://www.economist.com/middle-east-and- africa/2019/06/29/china- is-thinking-twice-about-lending-to-africa。

[152] Anirban Ghosh and Homi Kharas, “The Money Trail: Ranking Donor Transparency in Foreign Aid,”, Vol. 39, No. 11, 2011, pp. 1918-1929; Sam Moon and Tim Williamson, “Greater Aid Transparency: Crucial for Aid Effectiveness,” Project Briefing No. 35, Overseas Development Institute, January 2010.

[153] William Easterly and Tobias Pfutze, “Where Does the Money Go? Best and Worst Practices in Foreign Aid,”, Vol. 22, No. 2, 2008, pp. 29-52.

[154] OECD, “Aid Predictability and Transparency,” in OECD, ed.,, Paris: Organization for Economic Co-operation and Development, 2012, pp. 73-80.

[155] 黄梅波、郎建燕：《主要发达国家对外援助管理体系的总体框架》，载《国际经济合作》2011年第1期，第50-56页。

[156] The Joint Evaluation of General Budget Support,, International Development Department, School of Public Policy, University of Birmingham, May 2006; Paolo de Renzio, “Accountability Dilemmas in Foreign Aid,” Working Paper,London:Overseas Development Institute, August 2016.

[157] Sam Moon and Tim Williamson, “Greater Aid Transparency: Crucial for Aid Effectiveness,” Project Briefing No. 35, London: Overseas Development Institute, January 2010.

[158] Anna Scott, “How to Keep Aid Workers Safe: What the Security Experts Say,”, February 25, 2013, https://www.theguardian.com/global-development-professionals-network/2013/feb/ 25/protect-aid-workers-security-experts.

[159] Abby Stoddard, Adele Harmer and Victoria Di Domenico, “The Use of Private Security Providers and Services in Humanitarian Operations,”, Humanitarian Policy Group, October 2008.

[160] Abby Stoddard, Adele Harmer and Monica Czwarno,, Humanitarian Outcomes, August 2017; UN,, August 19, 2014.

[161] Jan Egeland, Adele Harmer and Abby Soddard,, Office for the Coordination of Humanitarian Affairs, 2011, pp. 1-4.

[162] Arne Bigsten and Sven Tengstam, “International Coordination and the Effectiveness of Aid,”, Vol. 69, May 2015, pp. 75-85.

[163] Chun-Chieh Wang, “Aid for Trade as A Public Good,”, Vol. 20, No. 6, 2011, pp. 711-728.

[164] Jörg Faust and Dirk Messner, “Organizational Challenges for An Effective Aid Architecture: Traditional Deficits, the Paris Agenda and Beyond,”, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2007.

[165] Stephen Brown and Jörn Grävingholt, “Security, Development and the Securitization of Foreign Aid,” in Stephen Brown and Jörn Grävingholt, eds.,, Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2016, p. 3.

D815.5; F125.4

A

2095-574X（2020）04-0024-35

毛维准，南京大学政府管理学院副教授，南京大学亚太发展研究中心研究员（南京邮编：210023）。

10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2020.04.002

2019-10-21】

2020-01-18】

*本文为2018年国家社会科学基金项目“人类命运共同体视角下的中国国际责任体系建构研究”（项目号：18BGJ033）的阶段性成果。作者感谢江苏高校“青蓝工程”和复旦大学陈树渠比较政治发展研究中心的支持；感谢南京大学政府管理学院2016级硕士金宇桦同学的科研协助；衷心感谢《国际安全研究》两位匿名审稿人的修改意见。文责自负。

【责任编辑：谢 磊】