昆山市农村集体土地资源管理与利用的调查思考

■ 庄社明

农村集体土地资源是国家赋予农村集体经济组织和广大农民群众的最基本的生产和生活资料，是保障农业农村发展，壮大农村集体经济，增加农民收入的物质基础。必须把它保护好，管理好，利用好。

一、昆山农村集体土地资源的现状及特点

根据我国《宪法》总则第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地、自留山也属于集体所有。”同时明确：“农民集体所有的土地，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。”从调查的情况看，目前昆山市农村集体土地资源状况突显三个特点。

（一）农村集体土地资源逐年锐减

统计数据表明，1951年5月昆山全域土地改革结束后，6.99万户农户分到耕地97.63万亩。1982年土地资源调查数据表明，昆山实有耕地87.52万亩，比土改时减少10.11万亩，其原因主要是大搞农田水利基本建设和农民翻建新房及道路用地。尔后，随着改革开放大踏步推进，工业用地急剧攀升。1994年第一次土地资源普查时，昆山全域农用地已剩74.95万亩，其中耕地73.24万亩，分别比1982年又减少12.57万亩、14.28万亩。2010年，全国第二次土地资源普查结果表明，昆山农用地（此时的农用地概念有所调整扩大，把部分坑塘水面也纳入其中）仅有58.89万亩，其中耕地22.92万亩，分别比1994年锐减16.06万亩、50.33万亩。这部分减少的农用地主要用于同期各类的建设用地，包括工业用地44.28万亩，交通道路用地10.54万亩，还有城乡公共服务设施用地等。

（二）农民宅基地在动迁中大面积锐减

昆山市现有农民宅基地总面积为36687亩（含村庄周边道路，公共场地等），其中净面积只有16881亩，比1994年第一次土地资源普查时90538.5亩净减少53851亩，减幅为59.48%。从2002年至2014年间，昆山市镇两级政府下发文件，停止农房翻建和增宅申请，动迁和增宅农户一律进政府统一规划建设的动迁公寓房。从2014年下半年起，才逐步恢复保留村庄农户的房屋翻建工作。尤其是二、三产业较发达的昆山经济技术开发区、高新区和花桥开发区以及陆家镇，农民宅基地动迁基本结束。其中陆家镇已没有农民宅基地，其他3个开发区的农民宅基地也所留无几。

（三）农村的土地后备资源匮乏

昆山市地处长三角，一马平川，少有山和滩涂，又是全国土地复垦整理试点县（市），曾多次被国土资源部评为土地整理复垦先进单位。从上世纪90年代初，就大力推进土地复垦复种，先后明确了一系列激励政策，进行了详细的摸底调查。制定具体的规划方案，先易后难，先后对全市近3万亩的废弃闲散地和18万多亩未利用地进行复垦复种，垦殖指数高达98.6%。如今，还可复垦土地的后备资源极少。

二、昆山农村集体土地资源的保护、管理和利用的改革举措与启示

（一）大力推进农业用地适度规模经营是实现农业现代化的基础条件

据调查统计，昆山现有集体耕地271992亩。其中：确权给农民188663亩，占69.36%，还有近30%的耕地大多是停种停养和已征未用地；经营权流转的有186676亩，流转出的耕地大多是由村集体经营的合作农场和种田大户经营，规模经营率达到98%以上；散户经营种养的面积仅有2984亩，占耕地总数的1.1%。由此，全市农村耕地已实现从农户分散承包经营转化为适度规模经营，为发展农业机械化、现代化打下了良好的基础。

（二）不断推进集体建设用地流转改革保存了较多的集体建设用地资源

1998年，昆山市人民政府就出台了《昆山市农村存量建设用地使用权流转管理的实施意见》，迈出了探索集体建设用地流转的第一步。2001年，又出台了《昆山市集体建设用地使用权抵押登记的实施意见》，突破了《担保法》关于集体建设用地使用权不能用于银行贷款抵押担保的条条框框，为昆山集体建设用地使用权流转注入了新的活力。2002年10月，江苏省政府将昆山正式列为集体建设用地流转改革试点城市。同年，昆山市委也出台了《关于加强土地规划和利用管理，推进集体建设用地流转的若干意见》，再次明确了集体建设用地的融资抵押功能，进一步提出了集体建设用地与国有建设用地同地、同权、同价的初步制度设计安排，为全市经济发展提供了大量的集体建设用地资源。最高时达10万多亩，也为集体经济组织积累了丰厚的土地资本。2007年，国家要求工业用地全面公开挂牌出让后，尚存集体建设用地流转用于工业的有55729亩，为昆山工业用地二级市场增添了活力。另外，近几年来为壮大村级集体经济，根据苏州市“一村两楼宇”的政策，也办理了一些零星的集体经营性建设用地审批。

（三）利用好农村闲置建设用地和房屋是实施乡村振兴战略的有效途径之一

在全面推进乡村振兴战略过程中，基层普遍反映的难点是缺乏有效有用的土地资源。但在调查中发现，一方面随着经济社会的发展，土地资源日趋紧缺；另一方面，还有不少土地闲置或弃耕抛荒，而且农村集体建设用地及房屋的利用率普遍较低。据2016年调查统计，全市闲置的集体建设用地有3517亩，其中闲置的宅基地有2674亩，占76.1%；全市农村闲置房屋总量达545634平方米，约2200幢，其中整幢房屋长期闲置无人住的有169792平方米，约800余幢。近两年来，在实施乡村振兴战略过程中，涌现了一些镇村想方设法盘活农村闲置土地资源和房屋的典型。例如张浦金华、周庄三株浜、千灯歇马桥等村，根据村镇规划，按照《土地管理法》关于鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的规定，千方百计利用现有空闲的农村集体建设用地及空闲房屋，创新发展农家乐等乡村旅游项目，既满足城里人日益增长的休闲消费需求，又有效推进美丽乡村建设，拓展农民就地就业空间，拓宽农民收入来源，收到了一举数得的效果。他们的实践经验可供借鉴推广。

（四）全面推行耕地轮作休耕是有效提高耕地质量的长远之计

昆山市从2015年秋种起推行耕地轮作休耕，使保护耕地的方法从传统的以量为主转变为量质并举，耕作制度从满耕不休转变为有计划的轮作休耕。通过3年多来的实践，已完成全市近10万亩耕地轮作休耕。据农技部门调查分析已有效实现了化肥减施和耕地质量提升。2016年减少当季化肥使用量461.8吨（根据监测点调查小麦每亩化肥使用25公斤，复合肥和尿素25公斤计算，折成平均为22.7公斤，其中氮肥15.25公斤，磷肥7.5公斤）；红花草等绿肥还田后，增加了土壤有机质含量，改善了土壤的理化性状，提高了土壤保水、保肥能力，从而达到改土培肥的效果，同时可减少下茬水稻氮肥用量每亩2-8公斤；冬季土壤休耕深翻晒垡后，扩大了地块的裸露面积，使土壤耕作层加深，容重下降，改善了土壤板结、作物根系下扎困难等状况，从而有效提高了耕地质量。

三、昆山农村集体土地资源保护、管理与利用的对策建议

昆山市集体土地资源管理虽取得了显著业绩，但从集体土地管理与利用深层次角度而言，当前突出的还存在“三个不到位”：一是认识不到位。有的领导认为昆山是经济发达地区，城市化率已达73.1%，不应该再保留农村的集体土地资源，也不鼓励村集体利用土地资源发展经济。这明显与国家鼓励大力发展农村集体合作经济的要求格格不入。同时，由于长期以来受苏南模式的思维路径的影响，企业经营性建设用地都是习惯先由地方政府征收为国有，然后再供给企业使用。有的村干部和村民，错误认为土地本来就是国家和政府的，他们想怎么用就怎么用，与己无关，所有者主人翁意识淡薄。二是管理不到位。主管部门指导管理不到位，导致有的干部认为《宪法》已明确规定，集体土地资源是农民集体所有，由农村集体经济组织或村委会管理，而村委会是村民自治组织，都不需要过多的行政管理，何况农村集体经济组织是独立市场的主体，更不好多管。再说农村集体土地资源面广量大，又很分散不好管理。没有认识到土地是一种特殊的资源要素，更是一种有条件的市场商品。它的市场流动与利用受到国家和政府严格的规划和用途管制，村民对集体土地资源的所有权和农民对土地的使用权都是一种有限的物权，应该接受政府有效调控和指导。三是利用不到位。由于集体建设用地地理位置、交通条件相对劣势，使用者大多又是中小与微型民营企业，亩均产出率与贡献率都普遍不及外企和国企，尤其是与深圳、上海等城市相比差距更大，亩均产出率不及它们的1/3。昆山市内各区镇发展也很不平衡，亩均产出率最高的开发区为最低镇的3.6倍。由此可见昆山集体建设用地的开发利用集约节约水平提升潜力还很大。据此，对农村集体土地资源保护、管理与利用提出如下对策建议：

（一）从建设生态文明高度全力保护好农业用地

《土地管理法》明确国家对耕地实行特殊保护，这对耕地稀缺的昆山尤为重要。实践证明，有实力可以引进企业、项目、资金、技术、人才等生产要素，但金钱却买不到优质的空间、空气、土壤、水等生态资源。习近平总书记提出“美好生活的向往，就是我们奋斗的目标”。我们更应注重生态宜居和生活质量。鉴于此，昆山从上到下必须花大力气保护好现有的农业用地，尤其是耕地。这不仅仅为了生产农副产品，更重要的是生态文明建设的需要，是生活宜居的需要，也是保持昆山鱼米之乡“灵魂”的需要。应从规划的源头严格保护农业用地（包括水面），从用地年度计划着手作出建设用地减量具体计划，从逐个项目操作把关抓好退二还一、退渔还湖等细致工作。特别是全市还有几万亩已征未用及已补未征（停种停养）的耕地，应该逐块实地踏勘，定位上图，作出综合整治、复垦复种的具体安排，逐步让村、组农民恢复承包经营权，坚决杜绝耕地抛荒现象。

（二）从保权让利出发全面深化农村“三块地”改革

2019年8月26日通过的《中华人民共和国土地管理法》修正案，在2020年1月1日正式实施，其主要亮点就是围绕实现农村、农民土地上的财产权，全面深化对农村集体所有的“三块地”的改革。首先是放开农村集体经营性建设用地上市流转。这块地昆山大约有85000多亩，其中55729亩是流转给工业企业的。原来集体建设用地上市流转、抵押等在法律上均有障碍。现修改的新《土地管理法》明确规定，土地利用总体规划，城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或个人使用。对此，昆山应该认真研究落实，保护利用好85000多亩集体经营性用地的集体所有权，不得随意转为国有，为农村集体组织和农民的土地权益留下最后一块蛋糕。第二是农民宅基地的管理利用的改革。要围绕农民宅基地使用权的有偿退出和流转做文章，尤其要破除农民闲置的宅基地和住房使用权的出租或出让的渠道和市场的障碍，让农民在市场流动中实现其宅基地及房屋最大的财产权。第三是集体土地征收的改革。除了新《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益需要，五种法定情形外，均不得征收农村集体土地，要全力保护好全市仅剩的集体所有的380642亩农地。确有优质的二、三产项目需要使用土地，也尽量使用存量或增量的集体经营性建设用地，确保农民在土地上的所有权不被剥夺。

（三）充分尊重和发挥农村集体组织和农民的主体作用

法律明确规定，农村集体经济组织或者村民委员会代表农民集体行使农村集体土地的所有权。农民是农村的主体，农村集体组织是农民的代表。他们在农村的一切工作中都占主体地位。他们的最大资源、资产就是国家赋予的土地资源。因此在农村集体土地资源的管理、开发、利用过程中，无论任何组织和人员，任何时候，任何地点都必须绝对尊重他们的所有者权力主体地位，充分发挥他们的行使主体权利的作用。譬如：在依法征收征用集体土地时，必须征得他们同意，并依法进行公告、听证，获得村民会议三分之二以上成员的表决通过；必须给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障；在集体土地出让、出租、入股等经营性活动中，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，必须通过市场平台公开、透明、公正进行，必须让农民获得最大的收益。尤其是昆山这样的经济发达地区，前40年的改革开放，农民在土地资源上已作出了巨大的牺牲和极大的贡献，政府在出让土地中曾经获得丰厚的原始资金积累，带来了地区经济社会的繁荣，现在政府应该让利于农民，城市反哺于农村。

（四）抓住新《土地管理法》实施的契机努力提升昆山依法管地、用地的水平

新《土地管理法》的实施，使农村集体土地资源保护、管理、利用进入了一个新的历史阶段。以往那种千方百计打擦边球、随意批地用地的状况，应该一去不复返了。我们必须转变思想观念，保障经济社会持续发展，开创土地管理工作新局面。首要的问题是必须认真学习宣传好新的《土地管理法》。尤其是各级干部要带头学好，并结合实际，深刻领会，认真贯彻落实好。同时要紧紧抓住昆山深化两岸产业合作试验区条例，省人大立法和全国土地第三次普查的机遇，把昆山以往在实践中探索总结出的一些有效经验做法，争取将建设用地易地置换、净增耕地折抵使用、国有未利用地复垦确权等创新做法融入到试验区条例中。要进一步创新试验，为昆山下一步发展创造良好的土地法制环境和空间资源环境。