社会工作应对突发公共卫生事件的服务模式与实践路径——基于社区治理视角

林茵

（华南理工大学社会工作研究中心，广东广州510641）

党十八大报告指出：“必须加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能……引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”意味着我国社区从建设迈向治理，进入一个新的实践阶段。随着我国社会的高速发展，社会结构发生深刻变革，社区居民的需求更加多元化、个性化，政府传统的管理模式无法满足新时代复杂多样的公共服务需求，吸收人民群众的智慧［1］，多元主体共同参与社会治理成为必然选择，社会工作在这样的背景下参与到社区治理中并发挥重要的专业力量。突发公共卫生事件是现代社会面对的重大风险之一，如何有效预防和应对突发公共卫生事件是当代社会需要思考的议题。因此，有必要对社会工作在社区场域的应对行动进行研究、提炼和总结，形成社会工作应对突发公共卫生事件的历史经验。

一、社会工作及其介入社区治理的回顾

（一）社会工作介入社区治理的可行性

社会工作要在社区治理中有发展空间，应与社区治理有契合点，即证明社会工作介入社区治理是可行的，学界对该问题有了较多的研究。面对社区治理出现日益复杂化的困境，社区工作能够以“传统群众工作+ 现代社会工作”为核心理念，通过形成基层社区治理的良性运作建构回应性社区［2］，可见引入社会工作这一主体参与社区协同治理是应对社区治理困境的一种途径。更具体来看，社会工作通过提供社区服务与解决社区问题，完善或提升社区功能，有效地推动社区治理的任务目标的实现，目标的一致性成为社会工作与社区治理的黏合剂，有利于形成多元主体共同参与的社区治理格局［3］。而社会工作需要借以专业手法传递服务，社会工作中的个案工作、小组工作、社区社会工作、社会工作行政与社会政策倡导等不同层面的专业方法，分别对应微观、中观和宏观的社会服务，其中的中观层面即是社区层面的治理结构重塑［4］，即社会工作中有应对社区层面的专业方法，强化了社会工作介入社区治理的可行性。

社区治理是在我国社会出现明显转变的情况下提出的应对举措，从社会管理到社会治理体现的是治理方式的科学化，在此基础上将治理层级再下放到社区层面体现的是治理的精准化。社会工作秉持助人自助的专业理念，但开展服务需要依托一定的载体，而社区就是社会工作的重要工作场域。在社区中，社工通过社区漫步了解并掌握社区资源，通过合理运用专业手法开展服务，与居民建立良好关系，促进社区和谐与发展。可见，社会工作能够通过专业服务实现社区治理的目标，社会工作介入社区治理具备可行性。

（二）社会工作介入社区治理的服务效果

服务效果是评估社会工作服务的重要指标，服务效果的呈现一方面是对社会工作介入的肯定，另一方面也从侧面反馈社会工作的不足和进一步改善的空间。学界从社区治理的多方面多维度对社会工作的服务效果进行探讨。从作为社区主体的居民来看，社区治理的实质是居民生成主体性的过程，居民主体性的培育和生成则是政府、社会组织、居民委员会、居民之间关系结构重构的过程，居民与政府、社会组织、居民委员会通过交互对话建构主体性，可见社会组织是重要的组成部分，在生成和培育居民主体性中发挥独特作用［5］；从社会工作扮演的角色来看，作为协同治理的角色，社会工作在协同基层社会治理、协调民族关系、服务困难群体、促进基层社会和谐、实现多元有效合作治理中发挥了服务型治理的重要作用［6］；从社会工作的服务内容来分析，社工可以通过提供公共服务和社会服务，动员和帮助居民参与公共活动，参与社区协商，创新社区治理，可以预防某些特殊群体人员可能的冲撞社会秩序的行为，进而实现有效的社会治理［7］。

社会工作关注人，坚持以人为本的服务态度，在社区中协调政府和其他社区力量，协助培育和发展居民主体性，化解社区矛盾，促进社区和谐；同时，重视社区中的弱势群体，为弱势群体发声，提升社区居民整体的发展，达到良好的社区治理。

（三）社会工作参与突发公共卫生事件的社区治理

自然灾害有其自然原因或内在规律，而随着人类经济社会的发展，社会公共危机事件如公共卫生事件等的频繁发生，则大大增加了公共事件的总量。有学者将该领域的社会工作界定为“灾害社会工作”，认为在灾害社会工作中社工扮演直接提供者、资源的链接者、陪伴支持者等角色，借助优势视角、发展视角、批判视角等理念，把每次灾害都视为个人和社会成长的历练机会，进而为更美好生活的目标做出各层面的行动计划，在社区居民组织力量培育、社会资本积累、危机干预和增能以及社区恢复和发展等方面［8］，社工以立体的、历史的回应参与到社区治理当中［9］。对公共危机事件，更多的研究注重宏观和中观层面，而灾害是直接作用到个体身上，个人和家庭更是值得关注的。社会工作专业方法能够在个人、家庭情感慰藉、精神救助等方面加以运用，动员社会成员作为志愿者为事件的受害者提供物质与精神支持，提供符合其需要的人文关怀［10］，协助重构个人和家庭惯习并整合社区资源应对公共危机［11］。在突发公共卫生事件中，社会工作在培育社区居民的力量、关注社区中家庭的发展、调动社区资源支持和强化个人和社区整体的恢复等层面具有独特的优势。

十八大以来国家治理的重心向基层下移，推动基层的运动式治理为常态化的治理，使社区在面对重大突发公共卫生事件时有更充分的响应［12］。对于近期的突发公共卫生事件，中共中央、国务院在事件发生的早期就做出科学判断：“要充分发挥基层组织作用，强化群防群控。”肯定社区及基层组织在防控治理工作中的助力作用，而这也落实到了顶层制度的设计中。2020 年1 月24 日，首个关于社区防控的政策文件迅速响应发布，随后各有关主体陆续发布相关指导文件，截至同年3月9日，与社区防控直接相关的主要政策制度共有八项，根据突发公共卫生事件发展的不同阶段，政策呈现出不同的侧重点［13］，推动和调整社区防控的探索与实践，基层组织因地制宜地发展出适切的社区服务模式。

二、社会工作在突发公共卫生事件中的服务模式

面对突发公共卫生事件，国家政策就是社会力量的风向标，国家层面出台指导性的社区防控工作文件，鼓励基层组织积极参与社区防控治理，社会工作行业迅速行动做出反应。中国社会工作教育协会于1 月31 日发布《社会工作参与防疫抗疫专业实务指引（第一版）》，地方各级社会工作协会也根据具体情况制定本地区社会工作专业行业在社区防控中的实务指引手册。从时间上看，到2月4日为止，已有武汉、上海、北京、广东、山东、四川成都等地区发布社工实务指引文件；从内容上看，实务指引文件包括了服务伦理、服务内容、服务方式等，可见时效性和实操性之强。及时发现病原体携带者、精准追踪密切接触人群并实施隔离治疗和医学观察是应对公共卫生事件较为有效的手段，落实到精细化的防控措施则要以社区为抓手，基于社区这一载体，各地的社会工作以助人自助的价值观念、科学艺术的工作方法和理性务实的服务风格［14］，根据实际情况探索出了各具特色的实务模式。

（一）武汉：开辟社区线上化的服务模式

2020 年1 月24 日，武汉市社会工作联合会发布了关于召集社会工作者参与防治工作和提供支持性资源服务的相关倡导文件，开始动员和组织社会工作力量参与防控工作。

面对突发公共卫生事件，武汉社工灵活应对，充分利用互联网资源，一方面立足社区，建立面向社区的微信群，将社区居民、社区工作者、居家隔离人员及家属、疑似患者、确诊患者和严重焦虑者等服务对象按其需求划分到泛社群、聚焦服务群和重点陪助群当中；另一方面在全国范围内链接资源，将来自全国各地的心理专家和医生等志愿者进行搭配组合，建立“社工+心理/医务”线上联合服务小组，有针对性地开展相应的科普宣传、信息咨询、心理支持、情绪疏导、资源链接、个案辅导和个案管理等服务。

武汉大学教师郁之虹团队进一步开发出武汉“2+3”线上社区下沉服务模式，以微信群为依托，由两名专业工作者（社会工作者、社区工作者）和三名志愿者（医务专业、心理方面、助手）构成服务小组，医务专业志愿者负责医疗知识科普，心理的志愿者提供心理疏导服务、教授缓解情绪的技巧，社工统筹和协调各方面的资源，帮助服务小组树立和巩固团队意识，与社区居民建立和维持积极良好关系［15］。武汉社会工作在线上服务模式上的探索得到了国家有关部门的肯定，民政部基于武汉社工的线上服务模式发布了相关工作导引，推广社区线上化的服务模式。

（二）上海：助力一线工作者的服务模式

上海的社会工作行业发展走在全国前列，在相关防控工作中，上海社会工作者协会先后发布了关于社会工作机构和社会工作者心理危机干预的工作指引、防控社会工作服务手册、防护和资源手册,为其他地区社会工作行业提供了参考。

在上海启动重大突发公共卫生事件响应机制后，全市16个区215个街镇6 077个居村委会所有的社区工作者都投入防控一线，开展社区摸排、宣传教育、测温执勤等工作，一线工作者的工作量大，心理和精神压力与日俱增。1月25日，上海市社会工作者协会启动组建社工应急服务团，该服务团由具有助理社工师以上或社会工作专业本科学历以上的社工、有心理咨询经验500 个小时以上的心理咨询师等专业志愿者组成，划分为医务社工、心理社工、司法社工等社工领域条线。对成员专业素质和专业能力提出较高要求在一定程度上保证了服务的质量。应急服务团从2 月3 日开始与街道社区对接需求，为社区一线工作者提供心理支持、情绪舒缓等服务。为一线工作者提供社工服务的模式在国内还较为少见，但这种服务模式通过缓解一线工作者的精神压力、为一线工作者提供心理支持、提高一线工作者的工作能力等方式，间接作用于社区防控工作的提升，也体现了对一线工作者的人文关怀［16］。

（三）北京：坚守社区阵地的服务模式

北京社会工作者协会于2 月1 日发布防控的社会工作服务指导手册，组织发动全市社会工作机构和社会工作者参与社区防控。社会工作服务机构充分发挥专业优势，协助各区街道、乡镇做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”。各市级、区级社会工作服务机构服务在一线岗位，发挥着不可或缺的重要作用。

北京以社区为阵地，在各区探索社会组织参与社区防控治理的服务模式。北京市夕阳再晨社会工作服务中心在海淀区探索建立了“2+5”街道社区两级防控干预工作方法，“2”是指两级干预体系，以科普、摸排、筛查相结合的第一级干预体系，利用技术搭建防控的信息收集、分析、报送平台，开创信息化的摸排方式，充分发挥技术红利；以培训、探访、干预相结合的第二级干预体系，采取电话探访与专业干预相结合的方式，开展心理慰藉、情绪疏导、社会支持等服务，传递社会工作的专业温度。“5”是指以“街区工作者+社会工作者+专业医师+心理咨询师+志愿者”为主体的专业工作小组，充分发挥不同专业的优势开展社区服务，形成一个整体性的服务模式［17］。前门草厂社区社工创新了“五色一图三线三力”的“5133”工作法，“5”是指针对不同服务对象建立“红、橙、黄、绿、粉”五本台账，即对服务对象进行分级分层，有针对性地开展不同服务；“1”是指绘制社区防控工作示意图，指导社工的服务关注重心，同时及时向社区居民传递社区防控信息；两个“3”分别是建立远端防线、社工防线、院自防线三道防线和党员先锋队、治安巡逻岗、院落守望者三支力量，充分调动基层力量，切实盘活社区资源，共同参与社区防控治理工作［18］。

武汉、上海和北京这三个地区建立的服务模式都是从社区的层面切入，以社区为载体开展服务，可以看出在应对突发公共卫生事件中，社区是重要的场域，实务的开展也进一步论证了社会工作在社区层面进行介入的可行性和有效性。社区是一个中观的范畴，往上是与社会系统对接，往下是与居民个体联系，社工在社区内工作，面对的是一个适中的人群范围，社工可以将这个适中的服务群体分级分层，分别开展有针对性的服务，提高了工作效率，这样的人群范围又足以产生一定的资源，社工在尊重社区居民主体性的基础上，调动社区资源参与社区防控工作，也能够有所余力关注到个人和家庭层面，为有进一步需求的个人或家庭提供心理支持等服务。

三、社会工作在突发公共卫生事件中的实施路径

（一）开展基础性工作，补充社区工作队伍力量

突发公共卫生事件会对既有秩序造成冲击，这类公共卫生事件的突发增加了社区基层工作人员的工作量，有学者总结在此类社区防控中，城市社区要承担的重点防控任务概括起来主要有七项，包括组建社区工作队伍、社区居民基本生活与出行状况调查、社区人员和车辆出入管控、外来人口摸排、重点人员管理、社区环境卫生治理和社区宣传［19］。基层工作人员要面向社区内部，统计流动情况、健康情况等数据，也要回应上级指示，完成信息上报、资源汇总等对接工作，工作量的增加也给基层人员带来较大精神压力，此时，社区内的社工是适宜的基层补充力量。

在一场突发公共卫生事件中，社区的防控宣传是引导公众树立理性认知的重要途径和手段。社工与社区居民已有一定的关系基础，在社区走访和社区宣传活动中，居民更可能信任已有关系基础的社工，从而接受社工宣传的正确信息，进而对防控手段产生认同，自主自觉遵守突发情况下的特殊要求和规定。社会工作机构和社工都在社区场域内开展服务，形成了获取社区信息的特殊方式或途径，比如社工在开展服务时往往会建立微信群，在公共卫生事件突发时期，基层需要跟进社区内部人员的流动和健康情况，社工可以通过以往服务建立起来的路径收集到社区信息，为基层工作人员提供补充。切断病原体传播途径是重要的防控手段，有一些社区采取封闭式管理的方法，以减少人员的流动和接触。设置检测卡口进行必要的信息登记，能够为后续的数据追踪奠定基础，社工可以协助执勤人员承担基础生理指标检测、信息登记等工作。

（二）开展支持性工作，提高社区治理工作质量

社会工作作为一门专业，有专业的理论体系和工作方法体系，社会工作关注人，支持和鼓励人的发展以实现助人自助。公共卫生事件的突发，容易造成物资的短期匮乏，社会工作机构作为一个组织，拥有一定的社会影响力，可以发挥平台作用，号召社区内部捐赠和寻求社区外部支援，达到社区整体需求的满足。

社区居民是社区的主体，通过调动居民的主体积极性往往可以实现良好的效果。社工扎根在社区，通过与居民互动进行服务供给和输送，对社区人员和环境都较为熟悉，掌握社区居民中的“积极分子”，能够倡导社区组建居民志愿队伍进行自我服务。在采取封闭式管理模式的情况下，居民的日常需求依然存在，尤其是日用物资的采购需求。社工可以通过挖掘社区能人和社区志愿者等人力资源，组建志愿者团队，在社区内部开展自我服务。通过调动社区居民的主体积极性，增强社区防控治理工作队伍的整体力量，同时，社区居民也能够通过社区内的互帮互助感受到彼此之间的情感联结，培育和深化社区居民的社会信任，有利于社区互助和谐氛围的营造。

公共卫生事件的突发性，容易让公众产生紧张、焦虑等负面情绪，社工综合运用社会学和心理学的知识，能够为社区居民开展更多支持性的服务，例如对情绪焦虑的居民个人或家庭进行情绪安抚，对失去亲人或在危险环境下工作的居民个人或家庭提供心理支持。对孤寡、独居老人、残疾人、贫困家庭等困难群体而言，危机事件是生活的雪上加霜，社工应关注到社区内的弱势群体，关注他们在公共卫生事件中的生活状况以提高社区的总体防控工作。社会工作在社区治理视角下应对突发公共卫生事件的实施路径如图1所示。

图1 社会工作在社区防控治理中的实施路径

四、结语

在社区治理视角下，社会工作在应对突发公共卫生事件时应根据社区的具体条件，以符合社区情况的模式开展社会服务，在实施路径上，社会工作一方面开展基础性服务，补充到基层工作队伍当中，缓解基层工作人员的工作压力；另一方面开展支持性服务，充分调动社区资源，发挥居民主体性开展社区内的自我服务，同时关注个人、家庭和弱势群体的需求，进一步强化社区防控治理工作。

通过经验的梳理和总结，社会工作对内可以形成本专业和本行业的历史经验，对外可以为有关部门建言献策，为公共卫生事件中社区层面的应对提出建设性的意见，推动基层应急管理体系的建立和完善。