浅论党内法规与国法的协调统一

熊辉 吴晓

党内法规作为执掌国家政权的中国共产党的内部规则，必然会同国法发生密切联系。治国先治党，实施全面依法治国首先要和党内法规相统一，处理好党内法规与国法这两大规范体系。党内法规与国家法之间必然会相互影响、相互作用。因此，只有党内法规和国法两者协调和衔接，全面依法治国才能得到切实落实和发挥更大作用。党规与国法作为在中国社会政治生活中起着最重要作用的两类规则，在本质上具有一致性。党内法规与国家法律之间的相互协调既是法治的应有之义，也是党坚持依法执政的必然要求，也是执政党提出依法治国基本方略的必然结论。

一、完善党内执纪与国家执法的协调机制

自属于党的系统的纪委和属于行政系统的监察部门合署办公开始，各级纪委部门、监察与司法部门就形成了执纪执法联席会议制度，执纪执法相互促进、有序统一。该制度比较好地解决了执纪执法衔接统一问题，不过其弊端仍旧需要克服。联席会议制度在协同纪委和监察部门工作之时，其不良后果也是明显的，即在案件的处理中容易导致权责不明确和相互推诿的问题。因此，应保持党内执纪与执法工作各自的独立性的基础之上，协调两者的衔接。在实际工作中，由于种种原因，存在着以党纪处分代替法律惩处的现象。犯同样的事，有的用党纪处分了事，有的则不仅受党纪处分而且受到法律制裁。这里，除了人为因素外，一个重要原因就是存在执纪与执法界限不清的问题，也即党内法规与国法关系没有理清楚的问题。什么祥的问题适应党纪处理，什么样的问题不仅适应党纪处理又要适应国法处理，必须在制度条文上清清楚楚。一般来说，严重的刑事案件、严重的腐败案件等，对当事人执纪又执法，问题不大。但是，如果是一般的腐败案件等，是不是对当事人既执纪又执法，在实际工作中，往往都是以党纪处理了事。实际上，有的腐败案件在程度上也已经违法，但由于进行了党纪政纪处理，就没有移交司法机关处理了。有的党员干部违法了，也没有进行党纪政纪处理，例如，有的党员干部受到治安处理，也没有受到党纪政纪处理。党员任何违法行为都违反党内法规，都应受到党纪政纪处理。这样，在制度上清楚规定，什么问题必须受到党纪政纪处理，什么问题既要受到党内法规处理还要受到司法制裁，对执纪执法问题不能参入人治的因素。

二、在实体内容上党内法规与国法的协调与衔接

要实现彼此之间的协调与衔接，在制度、精神和权限等实体内容上二者实现以下要求和标准：一是，形式法治的标准。形式法治要求法律应当符合相对稳定、公平、明确性、一般性，实现法律能有效的指引行为。党内法规和国法协调与衔接的形式基础是必须符合以上形式法治标准。《立法法》对国家法律在形式上的相关规定体现稳定、公开、一般性和明确性等方面的要求。《立法法》第6条、第25条和第93条的规定都明确体现了形式法治的要求。党内法规制定条例如第7条、第15條、第23条第3款对形式法治也有一些相关规定，只不过，相对于《立法法》来说，该制定条例没有全面体现形式法治的要求，因而对党内法规制定和适用的效果带来的影响。随着从严治党的展开和全面推进依法治国，人们对党内法规的重要性的认识越来越深入，认识到党内法规不仅是党自身规范的需要，同时也是党贯彻国法的需要。进行党内法规建设的原则是什么？这是必须解决的问题。因此，党内法规的制定条例应以《立法法》的相关规定为参考，按照形式法治相关要求，切实完善党内法制制定条例有关条款。二是，实质法治的要求。其基本要求是法律至上。作为社会主义两大规范体系衔接应有实质法治的要求。党内法规和国法协调与衔接要求不断符合普遍性的形式，而且还应符合民主等的价值要求。两者实质的价值追求统一于中国特色社会主义事业。国法对实质法治的要求在《立法法》中有着充分的体现，如第3条规定了立法要遵循宪法，坚持四项基本原则等方面的内容和原则。但党内法规对价值追求的相关规定不够全面，显得很薄弱，只有《党内法规制定条例》第7条对党内法规的价值追求做了一些说明。党内法规要与国法相互协调，就要修改《党内法规制定条例》的有关价值追求的规定，以实现两者最终目的衔接与统一。

三、党内法规与国法的制度衔接和协同

国法和党内法规各自有者各自的规范领域，因而两者在内容、程序、形式上都存在有效对接的问题。尽管党内法规和国法两者存在相互促进、相互支持的一致关系，但党规、国法毕竟属于独立的两个规范体系，这就存在二者调整同一对象时的制度对接问题。在党的领导下，以宪法为核心，已经形成了由不同法律层次组成的国家法律体系，为党理政治国提供了两个独立的不同侧重点的规范制度体系。在党内法规方面，我们党已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系，这些党内法规为加强自身管理、自我监督、自我约束等管党治党提供了制度依据。但是，党内法规同国法庞大的多层次的体系相比，无论是在结构建设还是内容等方面有着很大不足。譬如：在反腐败方面，以《中国共产党纪律处分条例》为代表的党内法规同国家法律如《刑事诉讼法》等，没有实现有效对接。对违纪且违法的案件，党内处理没有形成具体明确的制度规定，如没有规定在党内处理的时限，导致一些严重违法案件在党内处理时间长达几年，其违法行为迟迟得不到处理。又如，在党内处理后如何移交怎么移交司法机关，在这方面没有详细具体的制度规定。因此，在制定修改有关涉及与国法密切关联的党内法规时，要保证两者协调一致，实现两者有关人大制度、权利与义务制、反腐败制度等的衔接。譬如：人大制定或修订法律后，党内法规就要主动衔接该法律的内容。有权主体就应当依据人大制定或修订后的法律对党内法规及时进行修改和废止。因此，一方面，必须大力加强和完善党的制度建设，才可以避免陷入人治的困境，党的建设也才可以找到一条如邓小平指出的不靠运动而靠制度建设的新路，党内法规面前人人平等才可以在党内确立。另一方面，加强社会主义法治体系建设。社会主义法治体系是一个完整的法治体系结构，包括完备的法律规范体系、实施体系高效、监督体系严密、保障体系有力、完善的党内法规体系等。宪法是国家根本大法。宪法法律是社会主义法治体系最核心的部分。党内法规与国家法律二者既不能相互替代，又必须相互衔接，同时必须健全、完善党内法规和国家法律，形成党内法规和国家法律相互衔接的格局。

四、党内法规制定阶段的合法性审查

在党内法规的制定阶段进行合法性审查是必要的，符合全面依法治国的要求，这一阶段包括党内法规的起草、审批、发布、备案等环节。实现二者在该阶段的有效对接，需要解决把握好几个主要方面：第一，前制定阶段。对党内法规进行合法性审查：一是，有权制定党内法规的主体要调查研究，仔细研究代表的提案或建议，组织专家和相关部门科学论证，对可能违反国法的制定建议，都不列入制定党内法规的规划。二是，有权制定主体应在前制定阶段与相应层次的国法制定主体，进行协商沟通，协商党内法规的制定的条件、目的、内容、程序等，进行合法性审查，审查其是否与现存国法可能存在的矛盾和冲突。三是，有关制定主体在确定党内法规工作规划和党内法规年度计划后，要向相应层次的党组织和党员公布。第二，起草环节。党内法规的起草环节是党内法规制定阶段的重要环节，表明党内法规开始形成。在党内法规起草环节，在这一阶段党内法规和国法的矛盾和冲突如果能通过合法性审查得到有效预防，后续程序成本将得到有效减少。在党内法制中占有重要地位的《党内法规制定条例》规定了起草环节主要工作，该制定条例要求在此阶段广泛征求各方面的意见，广泛征求党内各方面的意见，特别要注意征求党代表和专家的意见。如果有必要，还要组织或委托有关机构和专家进行调查研究，以使制定的党内法规更符合实际要求。根据《党内法规制定条例》和《立法法》有关规定，为了衔接党内法规与国法，有关党内法规案是否和国家法律冲突的评估问题，应当召开论证会，听取各有关方面的意见。各方对于党内法规草案与国法，是否存在冲突，无法达成统一意见如果需要举行听证的，应举行听证会，听取各有关方面的意见。第三，审批环节。对此环节的审查，必须严肃认真進行审批工作。在党内法制有着重要地位的《党内法规制定条例》的有关条文有着明文规定，如该制定条例第21条就要求，在制定阶段，党组织要强化审批机关的相应职责，严格审查党内法规草案同国法是否相统一。如果党内法规草案与国法存在不统一的问题，审批机关应依据《党内法规制定条例》有关规定，可以要求向起草单位修改党内法规草案与国法存在不统一的地方。如果党内法规起草单位不采纳审批机构意见，审议机关可以缓办或退回党内法规草案。如果党内法规草案因多次违反国法而被要求修改、缓办、退回的，审准机关应依党内法规相关规定惩处起草的单位和责任人。第四，备案环节。此环节是确保党内法规同国法相统一的最后一道程序。一是，依照党内法规备案制度的相关规定，审查机构应通过备案审查的衔接联动机制，通过有关单位举行联席会议等方式征求全国人大常委会法工委等机构的意见，并以此作为党内法制草案是否与国法相统一的主要依据。二是，在党内法规的备案审查过程中，如审查党内法规和国家法律相冲突的，中办应当在一定范围内通报，多次存在这一问题的，应当依据有关党规给予制定责任人员处分。三是，党内法规后评估阶段进行合法性审查。依据《党内法规制定条例》和《立法法》的有关规定，国法和党内法规都需要后评价。因而，党内法规后评估阶段是其接受合法性审查不可缺少的最后一个环节。按照常理，经过前一阶段党内法规的合法性审查，党内法规不会存在违反国法的现象。不过，如果缺乏预见性特别是新法律实施等原因，就有可能导致党内法规与国法产生矛盾和冲突，在这种情况下，党内法规就需要调整和修改。有制定权的主体应对自身制定的党内法制，定期和及时进行适用性、实施效果评估，以检查二者的协调性和衔接性。在党内法规立法阶段，有权制定党内法规的党组织发现二者存在的矛盾和不协调的问题，如果不能运用《党内法规制定条例》相关的规定的解释途径使二者实现协调，就必须及时修改和废止其相关内容，以实现二者的动态协调和平衡。

基金项目：暨南大学党内法规研究中心资助项目“党组织提高依据党内法规管党治党的能力研究”（JNUD202003）。