诉访分离模式下行政争议实质性化解

田鹤城

摘 要：诉访分离模式要求将诉讼请求和信访请求导入不同程序分类处置，但在实际运行中往往出现分而未决的现象，行政争议实质性化解工作在一定程度上可以予以补正，但为此需要采取类信访工作措施，会与诉访分离模式出现冲突。检察机关应准确把握好两者之间理念和目的相合、程序分离和手段相济关系，坚持系统思维，加强协作配合，建立科学评价体系，审慎谦抑行使检察权。

关键词： 诉访分离 行政争议实质性化解 检察监督

一、诉访分离：背景、目的和方式

我国信访制度历史悠久，自西晋创设“登闻鼓”制度以来，历朝历代加以沿用，在统治者和被统治者之间建立起一种较为直接的诉求反映受理机制。由于我国古代司法和行政不分，民众向执政官的诉求也并不区分解决诉讼纠纷和其他问题，因此，“诉访合一”是我国封建社会信访的传统模式。新中国成立后，信访成为加强党和政府同人民群众之间联系、处理群众诉求的一种制度安排，从最初的“专人负责”到“专门机构”，县级以上党政、司法机关乃至部分国有企业、事业单位都设了信访机构，形成了所谓的“大信访”格局。信访诉求中可以通过司法程序解决的纠纷和非司法问题往往相互交织，多头反映，“诉访合一”成为信访常态。

信访工作中这种“诉访合一”模式既有历史渊源，也有其现实合理性。“文革”结束后至改革开放初期，信访工作面临的主要诉求是平反冤案、落实政策、解决个人困难等。当时的国家政权体系结构中，司法机关特别是审判机关处于相对弱势的地位。人民法院受理的案件不仅相对数量较小，类型也有限。因此，这种“诉访合一”模式有助于处理信访诉求。但是改革开放后，特别是十四届三中全会中央作出建立社会主义市场经济体制的决定后，国家和社会面临的矛盾有了很大的变化，治理模式也必须与时俱进。大量的民商事纠纷、因征地拆迁等引起的矛盾、针对行政机关违法行为的投诉都进入信访渠道，信访部门不堪重负，很多诉求得不到有效解决。而另一方面，法治取代人治，司法机关在国家治理体系中的地位和作用更加重要，但大量信访人访诉不分，信访不信法，多头投诉，既对信访机构带来巨大的压力也损害了司法权威。诉讼和信访功能、处理程序不同，各有其自身规律，诉访不分，不仅不利于矛盾解决，还造成效率低下、成本增高。因此，理论和实务界都对“诉访合一”模式进行了反思和质疑，建议施行“诉访分离”。

1995年制定的《信访条例》第9条规定“信訪人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。” 2005年修改后的《信访条例》又进一步明确“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。” 2014年，十八届四中全会提出了“落实终审和诉讼终结制度，实行诉访分离。”同年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》中提出，实行诉讼与信访分离制度，把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理。中央政法委 2014年印发《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》要求准确区分涉法涉诉信访事项的诉与访，对符合法律法规规定，属于政法机关管辖的信访事项，可以通过司法程序或相关法定救济途径解决的，作为诉类事项办理;对政法机关依法不能通过司法程序或其他法定救济途径解决的信访事项，公安机关、司法行政机关应当依照《信访条例》处理的信访事项，作为访类事项办理。最高人民法院和最高人民检察院也制定了相应的规范性文件。

将诉和访首先在受理关口就加以分离，不同的请求按照不同程序处理。进入诉讼程序后，无论是和诉讼请求关联的信访请求还是诉讼中新增加的非诉请求，司法机关应将其从诉讼中分离，导入信访程序处理。正如十八届四中全会《决定》要求“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”， “诉访分离”的目的是为了用法治化手段更好地处理矛盾纠纷。

二、分而未决：现实运行与制度理想的偏离

尽管“诉访分离”模式对于推进信访工作法治化，规范、高效解决纠纷发挥了积极作用。但在实践中也产生了一些问题，特别是在行政争议领域。主要表现如下：

投诉无门：一些行政争议信访部门和法院均不受理，如超过起诉期限的行政争议。

访后难诉：如一些涉及到历史遗留的落实政策性质的纠纷，信访人对行政机关的处理决定不服向法院起诉，法院不予受理。一些要求行政机关履行法定职责的行为，行政机关按照信访程序处理后，信访人不服，法院对此不予受理。

诉后难访：一些行政诉讼，法院裁判后，争议并未得到实质性解决，出现程序空转。当事人向行政机关反映，行政机关信访部门却以已经司法处理为由，不再受理。一些信访类诉求当事人坚持向法院起诉，被裁定不予立案或者驳回起诉后，形式上已进入诉讼程序，通过再审、申请监督程序后，如果再转入信访程序，行政机关不愿受理。

推访为诉：一些本可由信访解决的问题被强行导入诉讼。如对于一些行政违法行为，行政相对人不愿提起诉讼而是向其上级机关反映，这些问题本可以通过行政机关自行纠正解决，行政机关信访部门却以“诉访分离”为由，告知信访人向法院起诉。

诉访难分：一些纠纷中，诉访问题交织，当事人的诉求中既有诉的内容也有访的内容。实践中，往往出现信访部门和法院同时受理，处理中又未能很好协调，导致矛盾难以根本解决。另一方面，当事人的诉求往往处于动态变化中，既有在信访程序中，诉求难以实现时，转而谋求进入诉讼程序，通常会采用形式上变更诉求、重新选择诉求对象等方式。又有在诉讼目的难以实现时，转诉为访，或诉中带访。这种情况下，如果不能准确识别把握其实质请求，机械的强行分离诉访，就会造成矛盾难以化解。

究其原因，从制度层面看，尽管中央作出诉访分离的决策，《信访条例》和“两高”的规范性文件也作出了相应的规定。但是《信访条例》属于行政法规、“两高”的规范性文件只是部门规定，且这些规定都较为原则，对于诉和访的识别标准、分类程序、相互衔接都缺乏较为明确和可操作性的规定。从理论层面看，对于诉访分离的研究还不够深入，有的观点尚待商榷，用以指导实践容易引起混乱。如：“要想彻底解决诉访分离问题，必须做到‘访中无诉，诉中无访。”[1]从实践层面看，部分工作人员未能正确把握诉访分离的实质目的，专业素养不高、工作方法过于简单。“如果司法机关有法不依、知法犯法且不能及时纠正，如果司法公正特别是程序正义得不到切实保障，那么〈意见〉所要求的诉访分离将无法阻挡民众选择诉访合一。”[2]

因此，如果机械地执行诉访分离，简单化地处理问题，争议并未得到实质性解决，化解纠纷的目的将不能实现，反而会导致最终解决纠纷的成本增高、效率降低。

三、背离抑或回归：行政争议实质性化解的提出

“行政争议实质性化解”这一问题最早来源于行政审判实践。一些行政诉讼在法院作出裁判后，行政争议并未得到实质性解决，这种现象被称为“程序空转”。之所以出现这种现象，既有立法层面的原因也有司法方面的原因。从立法层面看，1989年制定的行政诉讼法并未明确将解决行政争议作为立法目的，在具体的制度设计中对此也未予以关注。从司法层面来看，在行政诉讼中，法官往往立足于“合法性审查”原则，把审理重点放在对行政行为是否合法的评判上，而忽视了原告的真正诉求。“对行政行为进行简单的合法性审查并作出类型化判决，其往往没有触及行政纠纷背后所隐藏的深层次权利义务关系，也是现行行政审判制度不能有效化解行政纠纷所面临问题而产生悖论的根本原因。”[3]出于“避免对行政权的过度干预”的顾虑，法官一般不对行政行为的合理性进行审查。在判令行政机关履行法定职责时，往往较为原则，缺乏明确的指令。毋庸讳言，一些法官也存在着不主动释明、就案办案等工作缺陷。

最高人民法院一直致力于實质性解决行政争议工作，“实质性解决行政争议是最高法院最近几年特别强调的一个命题，围绕这个命题进行了一系列的制度创新和工作机制的改革和完善。回想一下，近年来最高法院出台的有关行政审判的司法解释以及指导性规范文件都是围绕这个命题展开的。”[4]在实务部门和理论界的共同推动下，2014年修订后的行政诉讼法将解决行政争议作为立法目的之一，并完善了诉讼类型和裁判方式等相关规定，为行政争议的实质性化解工作提供了立法支撑。

最高人民检察院将促进行政争议实质性化解作为行政检察监督的重要任务，在全国范围内开展专项活动，重点解决诉讼程序终结后，当事人缺乏有效救济途径，合理诉求得不到重视和满足等问题。

何谓行政争议的实质性化解呢？有学者指出：“实质性”理当包含“行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序”和“行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理”两方面内容。其中，行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序，意味着程序获得实质终结;行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理，意味着原告权益获得实质救济。[5]最高人民法院副院长江必新认为：行政纠纷的实质性解决包含着三层意思：“一是案件已经裁决总结;二是当事人之间的矛盾纠纷真正得以解决，没有留下后遗症;三是通过案件的审理，明确了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自动根据法院判决调整自身行为。”[6]从中可以看出，行政争议的实质性解决就意味纠纷和矛盾得以彻底化解，当事人既不会再诉也不会再访。

要做到行政争议实质性化解，需从两方面着手，一方面要尽量通过审判本身实现定纷止争的目的，对当事人的所有诉求都作出公正合理可执行的裁决。另一方面，对于诉讼不能解决的争议和诉求尽量采取其他措施予以化解。而后者往往容易引起担忧，因为这实质上是在诉讼的过程中处理访。这种工作方法是否是对“诉访分离”模式的背离呢？行政争议实质性化解工作会不会回到“诉访合一”的老路上呢？

诉访分离和行政争议实质性化解其目的具有一致性，都是为了更好地解决纠纷，两者的差异在于方式的不同。正如有研究者指出：“诉讼与信访，交集于权利救济，分属于不同的纠纷解决方式...诉访分离，不是机械分离，而是辩证分离，实质上是理念之合与程序之分的有机统一。”[7]目的和理念之合自无争议，程序之分亦不能阻绝工作方法之相辅相济。

首先，通过诉访分离，把应该由诉讼解决的问题纳入诉讼程序;其次，通过在诉讼中关注争议的实质，尽可能的解决矛盾纠纷，从而达到诉后无访。可见，如果要说回归的话，行政争议实质性化解是对诉访分离目的更高水平的回归。

四、审慎和谦抑：检察监督行政争议实质性化解应注意的问题

（一）做好行政争议实质性化解工作必须坚持诉访分离

如前所述，诉访分离和行政争议实质性化解之间是理念和目的相合、程序的分离和手段的相济。因此，从程序上必须严格区分，不同诉求导入不同程序，切不可混同和替代。具体而言，目前检察机关内部承担相关工作的主要是控告检察和行政检察两个部门。控告部门在受理关口应严格把好诉、访标准，不宜简单地只作形式审查，要对控告材料和监督申请认真分析，在接访时仔细询问当事人的真正诉求，将不同诉求导入不同程序。这个环节重点应把握好检察监督的法定范围，判断的主要标准是审查其所有的诉求中有无已经人民法院生效裁判（要求检察机关提起公益诉讼类除外），对于不属于检察机关管辖的信访诉求，应告知其向行政机关信访部门提出，切不可为开展行政争议实质性化解工作而放开入口，导致后续工作的被动。对于符合受理条件的监督申请应及时移送行政检察部门。当诉访问题交织时，一般应考虑诉讼优先，尽量通过诉讼程序解决争议，因为依法提出抗诉或发出检察建议是检察机关的法定职责。行政检察部门审查案件时，对于法院生效裁判确有错误，在提出抗诉的同时，应协调法院在再审时一并解决实质性争议。对于不符合抗诉、提出检察建议条件而作出不支持监督申请决定的案件，应认真分析当事人的实质诉求，如确有正当性，则应开展实质性化解工作。如申诉人诉求在法律和情理上并无正当性，控告和行政检察部门可以共同开展息诉化解工作，同时也可以向当地信访联席会议报告，请其协调相关行政信访部门做好化解工作。

（二）树立正确的工作导向，建立科学合理的考核评价体系

当前，中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，行政诉讼法和信访条例的修改，“两高”相关司法解释和规范性文件的出台，为诉访分离和行政争议的实质性解决提供了制度支撑。行政机关依法行政的意识和能力不断提升，人民法院为实质性解决行政争议持续努力。应当说，需要检察机关实质性化解的行政争议从绝对数量上看并不大。同时我们也应清醒地认识到，这类案件虽然数量不多，但都涉及到当事人的具体利益，积极稳妥化解此类矛盾，对于充分发挥检察职能，保护当事人合法权益、维护社会稳定具有非常重要的现实意义。

基于对形势的基本判断，检察机关在开展行政争议实质性化解工作时应更为审慎。在工作理念和导向方面要特别注意两点，一是把握好以人民为中心的政治要求和运用法治思维和方式依法维护当事人合法权益之间的关系，人民是政治概念，当事人是法律概念，将政治要求落实到司法工作中一定要遵循司法的技术逻辑，不应生硬的套用和转换，为完成工作任务而迁就当事人不合理的诉求反而会损害司法权威。二是建立科学合理的考核评价体系。要开展好行政争议实质性化解工作，必须有一定数量的案件作为支持。案件数量指标既是评价工作成效的标准之一，也是推动工作的重要手段。但案件数量指标有时又是双刃剑，运用不当的话，反而会引发新的问题。因此，将此类案件数量纳入考核指标的同时，要科学合理运用数据，更加關注案件质量问题，避免出现各地搞锦标赛式的实质性化解工作。在运用案件数量指标时要避免单一化，既要考虑到检察机关内部相关数据的关联性，也要考虑各地审判机关、信访部门的相关数据，这样才能更为客观地评价各地工作开展情况。另一方面，案件数量不仅可以作为评价性指标，还可以作为预警指标，更是进一步深入分析工作中存在问题的基础。因此，要加强对基层工作的指导，通过深度挖掘数据，认真检视工作中存在的问题。在办案的同时，注意总结和推广典型案例，把握好宣传的角度和导向，组织开展对此类案件的质量评查，在将促进化解行政争议纳入对承办检察官的绩效考核，提高考核权重，鼓励检察官将更多精力投入到促进化解行政争议的同时，对案件质量有瑕疵和不合格的还应加强问责。

（三）坚持系统思维，加强协作配合

要实质性解决行政争议化解矛盾，一方面需要检察机关系统综合运用各种工作措施和手段，另一方面检察机关应当和相关各方协作合力完成。作为法律监督机关，检察机关促进行政争议实质性化解的主要手段有提出抗诉、检察建议、公开听证、心理疏导、司法救助等。促进和解可以作为首先考虑的手段，因为通过和解可以更好地化解矛盾，彻底做到息访息诉。但是促进和解的工作措施要和抗诉、检察建议、司法救助等手段协调配合。对于行政机关存在行政违法行为、法院裁判确有一定错误，在促进和解中，要尽量协调行政机关自行纠正并对当事人的合法权益作出处理，检察建议和抗诉可以作为备用手段，这样既可以节约司法成本也可以一定程度上缓解监督者和被监督者之间的紧张关系。对于当事人确有困难，但其诉求不能依法通过提出抗诉或检察建议解决，检察机关可以通过司法救助为当事人解决实际困难，从而促进达成和解。在作出抗诉或检察建议前，首先要换位思考，这些诉求都是在行政机关和人民法院已经处理过的，为什么行政争议仍未得到实质性解决？是行政机关和人民法院工作的失误还是确有合理原因，或是确有实际困难。要加强同相关部门的沟通联系，提出切实可行的建议，切不可简单化。实质性化解矛盾的工作措施不能和生效裁判既判力产生冲突，防止损害司法、行政机关的权威和公信力，制造新的矛盾。

注释：

[1]王方宝：《法治视野下诉访分离的路径设计》，《法制与社会》2016年9月（下）。

[2]邓学平：《浅析“诉访分离”改革的隐忧》，《民主与法制时报》2014年5月12日。

[3]王彦，李桂红：《行政审判实质性解决行政纠纷的价值与目标》，《西南政法大学学报》  2011年第2期。

[4]江必新：《论行政争议的实质性解决》，《人民司法》 2012年第19期。

[5]参见王万华：《行政复议法的修改与完善-以“实质性解决行政争议”为视角》，《法学研究》2019 年第5期。

[6]江必新：《论实质主义法治背景下的司法审查》，《法律科学》2011年第6期。

[7]滨州市中级人民法院课题组：《关于建立健全诉访分离工作机制问题的调研报告》，《山东审判》2010年第3期。