新时代背景下农村宅基地“三权分置”探析

李宥成 姬艳涛

（中国人民公安大学，北京 100038）

改革开放的四十三年是艰苦奋斗的四十三年，是砥砺前行的四十三年，经过四十三年的高速发展，国家的综合国力发生了天翻地覆的变化，一举成为世界第二大经济体，在国际上的地位也与日俱增，在维持世界和平，推动世界经济发展起着关键作用。党的十九大提出，“深化农村土地制度改革，完善农村土地承包‘三权分置制度’”是本文政治理论的依据，宅基地“三权分置”是现代农村土地改革的一个有机组成部分，是农民切身利益的重要保障，是成就本文的逻辑起点。

一、农村宅基地的历史及现状

（一）农村宅基地的历史起源

新中国成立初期，有近3亿失地农民获得了土地和农具，牲畜，房屋等，并免除了租约。土地改革的完成摧毁了中国已有2000多年历史的封建土地制度，地主阶级也被消灭了。农民翻身，得到了土地，成为土地的主人，1985年后为了进一步完成对农业的建设，我国开启了人民公社运动，将土地的所有权归为集体所有，允许农民无偿使用。[1]新中国的建立，社会经济百废待兴，以当时的实际情况为依据，国家采用工业优先战略，将农民限制在乡村地区，为维护农村社会的稳定，保护集体所有权安全，宅基地很难离开集体所有这一产权框架[2]，在农村形成的“二元”结构，是当时计划经济体制下的实际需求。

（二）农村宅基地现实状况

1978改革开放的对内的改革就是从“大包干”到家庭联产承包责任制，土地所有权仍归集体，但农民有了承包权和经营权。这一制度实行后，农民开始为自己的利益而奋斗，生产热情和生产力得到了极大的提高，农民的生活水平也因此开始得到提高。2018年2月4日，国务院公布了关于乡村振兴战略的意见，围绕乡村振兴战略总体规划，对当前及长期农业重振工作进行了顶层设计。实施农村振兴战略，是中国共产党第十九次全国代表大会作出的重要决定和承诺，是全面建设小康社会，建设各种形式的现代社会主义国家的重要历史任务。是对新时期和历史性改革中“三农”工作的总体认识。

二、推广农村宅基地“三权分置”的难点与原因分析

（一）推广农村宅基地“三权分置”的难点

宅基地“三权分置”作为我国农村土地制度的一项重要制度创新，在国内制度试点改革中取得了一些进展，但在实践中仍然面临一些困惑，因此有必要探讨一二。

1.难点一:“资格权”创设的法律依据不足

农民宅基地取得制度有两个明显的特点，一个是身份认同，只有集体成员才能申请集体宅基地使用权；另一个是无偿的，集体成员可以无偿取得规定面积的宅基地用于住房，这反映了住房保障的功能。基于宅基地的集体性质。农民向集体经济组织申请一定面积的宅基地有两个前提条件。

一是要有集体经济组织的成员资格；二是要有户主分支机构的资格。首先，国务院尚未就其是否具有集体经济组织成员资格颁发相关指导文件，并已将有关权力下放给地方政府，使其能够先行尝试。各级地方政府工作人员的实际操作也有所不同：有的基于户籍；有的基于农业用地承包经营权；有的基于“户籍+农村承包经营权”等要素。不同标准的实践给利益博弈激烈的地方带来了诸多争议，给农村和谐稳定埋下隐患，增加了人民法院判决和执行的难度。第二，国务院尚未出台集体成员是否具备户主分户资格的指导性政策，各级地方人民政府在试点模式上没有积累经验，很难提出试点模式。指导意见在短时间内规范基层政府工作人员的实践，给工作人员在具体操作中带来了相当大的麻烦。

在法律体制层面，作为对私法进行调整的典型规范，《民法总则》将资格权游离于并列的财产权、人身权等基本规范之外。在当前法律规定及其他相关法律概念中，“资格权”是否存在，仍然是一个空白，缺乏细致的研究与规划，导致《实施乡村振兴战略的意见》中提出的“资格权”管理制度存在诸多法律上的问题，也给当前农村集体宅基地“三权分置”的有效实施工作造成了法律障碍。

2.难点二：农村宅基地法律体系不完备

到目前为止，我国对农村集体宅基地管理的具体规定，分散于《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等多个规范之中，缺乏统一的法律和制度，从根本上不能有效地保证农村集体所有权的正常和有序地运行。当前的《土地管理法》明确规定，“农民可以根据房屋原则免费申请使用房屋的权利”。《物权法》还赋予农村宅基地无偿利用的法律权力限定为“占有、使用”，同时规定让乡村农户获得法律上的认同和权益，即享有“占有、使用”宅基地的权利。但是，现行土地管理法与物权法之间存在着协调不力的问题。

3.难点三：农民是否享有宅基地处分权存疑

根据现代传统中国民法裁判理论，宅基地的依法处分使用权的主体是农村集体经济组织，农村居民宅基地的使用权也属于集体所有这一概念范畴[3]，那么占有农村宅基地的村民是否享有处分权？学术界也有诸多争议。例如：王利明教授认为，农村土地的集体所有权主体不明确，权能差、农民的基本权利利益虚化等[4];韩松教授认为，农村集体宅基地的所有管理权都应包括“占用、使用、收益和管理[5]，笔者认为，管理权也应仅限于外部管理，农村土地的集体所有权管理者应具备内部管理能力，而不局限于农村土地的处分和管理。

（二）原因分析

1.集体组织主体长期缺位，未能发挥应有作用

农村集体经济组织是宅基地的主要所有者。依法履行宅基地相关事务的规划、管理和处置职能，发挥主体作用。但自2006年国务院取消农业税以来，集体保留金也被取消。集体及其成员之间的权力（权利）和义务的平衡已被打破，村组的主要职能已被严重削弱。农民可以获得宅基地使用权，无需向村民支付合同费用或对价。他们完全可以绕过集体组织独立生产、生活。在边远的农村地区，如湖南省板房沟县和山区，居住用地增值空间小，农民是否想分居，在哪里开辟居住用地，是否会占用耕地，是否会引起邻里纠纷等，集体经济组织的作用很小。因此，权利主体长期缺失，先民形成的聚落，在历经沧桑之后，已成为一个具有诸多隐患和邻里纠纷的空村。一方面，危旧房子从不拆除，新建房子越来越多，但是农村人口越来越少；另一方面，侵占基本农田和公共基础设施的现象越来越突出。村落的空化、老房子的闲置、新房的无序扩张，加剧了农村脏乱无序的不可控程度。

2.村民集体观念缺失，权属观念错位，片面追求个体利益最大化

（2）优化教学内容。根据教学目标组织教学内容，检验方法优先选用新的国家标准方法。目前，尚没有专门的教材，教学内容主要来自《茶叶审评与检验》 《食品分析与检验》和国家标准。待条件成熟时，需要编写适用于该课程的专用教材。

由于大多数农村地区深受封建思想的影响，小规模农民的意识是根深蒂固的，契约管理权是由相关法律所巩固的。经营期无限期延长后，村民生产生活中长期没有集体组织。特别是在免除农业税和集体协调后，农民对集体组织的依赖性逐渐降低，集体组织的功能逐渐弱化，农民集体观念的功能逐渐消失。同时，在西方私有化浪潮不断侵蚀下，农民的所有制观念错位。他们把承包地看作私有财产，可以随意改变承包地的用途，在承包地上盖新房，也可以自愿或者为自己的利益出卖给他人。随着时间的推移，农民所有制观念错位的蔓延和普遍化，逐渐加速了农村宅基地管理的碎片化和无序化。

三、宅基地“三权分置”的相关思考对策

（一）解决农村宅基地“三权分置”推广难的对策

2018年的全国两会，习近平总书记首次提出了“逆城镇化”这一概念，为新型城镇化和乡村振兴双向协调发展指明了方向。

1.资格权的创设

（1）“资格权”理论起源。“资格权”是一种权利，“人”是当然的权利主体，人要区别于拟制人，我国民法典将“人身权”划分为自然人、法人和非法人组织。显然，“成员”“成员权”或身份权与“资格权”有着密切的联系，它以“人身权”为基础，成员权是以“身份权”为主要标志，而“成员”是身份权为另一种形式，或者以“身份权”为集体概念，是“成员权”为上位阶的概念，是包含与被包含的关系。

（2）“资格权”的具体化。资格权是集体经济组织成员可以申请的一种特定身份，根据《土地管理法》和国家有关规定，土地使用权的取得和维持是在有关人员是集体经济组织成员的前提下进行的。资格权是指集体成员成为集体成员的权利。严格来说，它属于一种身份和资格。它存在于集体土地所有权，由集体土地所有权的本质目的所决定，它与集体土地所有权共始终，只要集体土地所有权存在和集体成员资格存在，集体成员就有资格申请宅基地。当其失去该集体经济组织成员的身份时，其申请宅基地的资格自然烟消云散。

2.农村宅基地“三权”关系的理清与权能结构的优化

“三权”的最重要问题是财产所有权，土地使用权和资格权[6]。“三权”正在摆脱农村行政管理的依托，促进城乡土地权利关系的重组。“三权分置”长期以来改变了房屋管理中“严格控制混乱”的惯常思想，但侧重于产权重建，这是此制度最重要的改革。

3.法律制度的完善

（1）加强法律管理。宅基地的所有权属于集体所有，但由于村集体不重视宅基地的管理，导致大量耕地被农民转变为宅基地，村里的农舍变得空旷，导致大量耕地流失，阻碍了村集体经济的发展。因此，加强宅基地经营立法显得尤为重要。

（2）完善农民资格权的登记规定。中华人民共和国房地产法第一百五十五条规定：“转让或者撤销家庭经营使用的登记使用权，应当及时进行变更或者注销的登记。”应与原始使用权分开。作为保护房屋住宅功能的权利，应首先进行注册[7]。为了稳定基层的资格权，立法的技术路径是对房屋的资格权进行登记，登记是对既定权利的确认，即对权利的确认，登记以一个家庭为基础，每个家庭都要被登记。这就需要对相关法律进行改进，以便在实践中有一部法律可以帮助加速所有权的澄清，本文认为，可以将经营资格的权利纳入财产法。在资格权的具体规定中，我们不仅要确定资格权，而且要有撤回和取得资格权的可能性。

（3）关于“三权分置”的改革，相关立法应该坚持不侵犯农民现有土地合约权利的原则[8]。党的十九大会议指出我们应该长期保持土地承包关系稳定并长久不变，在第二轮土地承包到期后再延长30年。在根据法律处理农村土地权利问题时，我们应该明确地认识到，建立和改善土地的法律制度的目标是发展现代农业，造福于大多数农民。相关立法必须将中国农村发展现实为依据，关注广大农村农民的心理，并保持农村的稳定。

（二）完善农村宅基地“三权分置”制度的实现路径

1.完善产权体系

根据现行的法律，绝大部分集体土地所有权是农民的集体，即村农民集体、乡（镇）农民集体、村内农业集体经济组织内的农民集体。集体土地保有是农民的集体，但是国家有着两种不同的本质。两者之间的矛盾在于对组织集体成员的产权的实现。[9]农村人因婚姻关系分户、继承、遗赠等农村宅基地事实上非法占有并处分，使得农村出现隐形的宅基地交易市场，而此类行为不受法律保护，存在巨大的交易风险，反映出现实的宅基地流转与日益变化的市场需求出现矛盾。所以，急需在法律框架内完善宅基地产权体系。

2.保障有序利用

在实践中，宅基地生活功能正在逐渐向资本功能转变，由于农民获得宅基地的成本极低，虽然设有“一户一宅”、“面积固定”等法律规定和土地行政部门审批等管理制度，但在巨大的经济利益竞争中，农民宅基地面积超标、旧房闲置等乱象依然普遍存在[10]。在农村“一户多宅”和闲置宅基地的现象比较普遍，“一户多宅”一般是继承、受赠而来，属于合法合理的;而宅基地闲置是多是“空心村”、“空心房”的产物，越来越多的农民进城务工或买房安家。这些闲置宅基地和房屋不仅浪费大量土地资源，而且影响村庄建设规划、影响农村人居环境的改善。进城农民通过这种变现得以减轻在城市居住的负担，进而解决大量宅基地闲置的问题，既保障了农民的居住权，又要解决了无限制的宅基地占用问题，提高乡村建设土地的利用效率。

3.促进“三权分置”

（1）依法保障农户宅基地资格权，实现居住自由，退出自愿。由于中国城镇化仍处于迅速发展阶段，进城农民在没有稳定的就业、住房保障和社会保障的情况下，过早放开宅基地的资格限制，就可能会出现城市贫民窟现象。探索建立农民个人自愿退出管理机制，国家依法保障退出宅基地的农民财产权益，有效缓解资金压力。

（2）坚决落实所有权，明确宅基地管理者的责任。在社会主义公有制体背景下，坚持农村集体所有权的地位，实现宅基地主体一元化，赋予所有权人明确的权利和义务。

（3）要提高程序标准，舒适有效地监测农业用地情况。首先要完善土地经营权登记制度，搞好土地经营权登记认证，监督管理程序澄清县，保障交易中每个人的权利，要求他们履行义务并承担相应的责任，适当分配相关利益，禁止非法贩运和侵犯农民权益二要进一步加强对农业行政主管部门的监督责任，建立土地使用规定的许可和监督制度，规范土地管理权出让程序，严格监测土地管理权出让价格，期限，范围，用途和程序，加强对管理权持有人准入资格的审查，检查是否持有的经营权具有相关农业生产的经验和资格，所计划的农业项目是否符合当地的政策和土壤特性以及其他问题以便从源头上控制风险。加强对非农活动的调查和处罚，防止大量工商业企业下乡引起的非农问题。

（4）完善社会保障体系。要完善农村社会保障体系，尽快实现城乡一体化，以健全的农村社会保障体系代替国家的基本社会保障体系，土地出让金的风险保证金可以来自风险准备金、流转保证金和风险补贴，分别通过各级融资，村集体和农村土地流入来进行。保险风险担保应用于减轻农民对土地流转的担忧。

四、结语

“三权分置”是中国土地使用法改革的又一创新，也是实施农村振兴战略的关键。在宅基地的“三权”关系处理中，实行所有权，赋予所有权主体的法律地位；给予相应处分权，使其发挥统辖资格权和使用权；保障资格权，尊重农民的意愿，探索有偿退出宅基地的合理机制；放活使用权，严格管理流转的范围、用途和方式。这些举措将有效深入推动我国农村农业现代化体制改革，农村集体宅基地的混合所有制以及法律法规体系也将进一步得到完善。