“十四五” 期间高职院校外部治理现代化的策略研究

陈希媛

（汕头职业技术学院 科研处，广东 汕头 515078）

在未来五年，全面建成小康社会，为实现全面建设社会主义现代化国家新征程打下坚实的基础。现阶段社会复杂交织的问题，国际问题多变的不确定性，传统的模式与未来模式的转变等，在这种社会背景下发展高等教育，需要更加敏锐以及更加广阔的视野去准确把握高校发展的外部环境，以便能够抓住机遇给未来发展奠定坚实的基础。

国际高职教育研究协会将涉及高职学校相关利益者参与学校决策事务的过程和结构定为高校治理结构。高校治理结构分为外部治理和内部治理，外部治理主要是以政府为主体，通过出台政策来影响高校行为。外部治理结构包括治理主体、治理目标、治理机制、治理模式、治理手段和治理工具等；高职院校主要为企业生产一线培养输送人才，所以，需要与企业共同协作培养人才，学校与政府相关利益者的关系，也就构成了高职院校外部治理结构。我国的高职院校很多都是政府机构主办的，而且培养的人才大都是对接地方经济建设的技术型人才，所以学校与地方政府、地方企业、社会性的组织以及科研院所就形成了一种自然的利益联系。外部治理结构就表现在高职院校与外部多元化的利益主体关系以及权利、责任、利益的划分，并且通过调节资源使用的数量、规模、结构以及布局方面的经济机制，使得各利益关系在权利、责任、利益上能够均衡，这也是为了寻求高职院校在外部治理效率与公平的合理统一。

一、政府主体在高职教育外部治理中的相关责任

政府主体作为社会治理的领导者，具有指导性的力量，其主要包括各级党委以及政府机关。习总书记要求 “各级党委和政府要把加快发展现代职业教育摆在更加突出的位置” ，在高职教育的外部治理中，政府主体应该要承担相应的主体责任。

（一）中央 “放管服” 精神落地

近几年来，由于放管服改革的相关文件内容相对较多，而且各级省市政府以及教育部都没有进一步的研究和渗透，所以导致政策和措施方面都没能及时制定出台配套。教育部部长陈宝生指出， “要推进教育治理体系和治理能力现代化，深化‘放管服’改革，就需要厘清管、办、评职责，以构建政府、学校、社会新型的职业教育治理关系。” 多年以来我国高职院校基本都是处在市直机关的管理序列范围，所以缺乏相对的灵活性。

（二）完善高职教育法制体系

随着进入新时期，高职教育也得到了迅速的发展。与此同时，职业教育新政策也是不断出台。为了进一步加快落实职业教育的新政策，应该将其以法律的形式进一步的确定，比如修订《高等职业教育法》，以构建更加完善的高职教育法治机制。

以法律形式保障为前提，明确各个治理主体之间所应该履行的相关法律职责、法律义务等等，并且加以鼓励、规范性的引导企业参与到现代职业教育治理中。

（三）构建外部治理监督体制

当前，我国的职业教育外部治理中主要有行政监督、社会监督以及各级人大委员会三种形式的监督权，目前并未对职业教育政策的执行情况设立专门监督机构，所以监督的法律监督体系也并不完善。当前在高职院校的外部治理中存在问题主要有这些方面：第一，主要是缺乏可行性的监督程序，社会主体的监督权利相对很弱，民主的监督没有得到实质权利，所以导致监督程序的不规范；第二，主要是监督渠道不畅通，虽然当前有一些地区已经实行了政务公开，但是在信息公开透明度还没有达到一定的高度，导致出现社会组织和民众之间的监督信息不同步的现象。针对以上高职院校的实际情况，现在最迫切的是建立专门的监督机构。以强化高职教育的政策能进一步的得到落实和执行情况的监督。

二、高职院校外部治理机制

（一） 法律调控机制

高职院校外部治理的各主体之间的关系需要通过法律来规范监督以及调整和保护。国家鼓励高职院校与企业事业单位、科研院所之间开展专业与产业融为一体的办学模式、校企合作加强针对企业就业的课程育人模式，然而，具体操作层面需要通过法律加以规范监督，所以需要法律法规来维护和制约多元主体的行为。进入新时代后高职教育快速发展，党中央、国务院有关职业教育的新政策不断出台颁布实施，应将这些新政策以法律的形式加以确定。

（二）政府监管机制

上级党委任命的高校直接领导人是在政策法律前提下行使权利，依法规范高职学校的办学方向，国家财政也相应会给高校提供扶持和补助，所以这也是高校依附党委和政府的根本性的原因。高职院校是以地方政府的发展规划、主管部门的综合协调管理下进行办学，还要按照政府规定的相关法律程序进行招生事项并且过程中还要接受政府部门的监管。当前我国的职教治理过程中的监督职权相对不完善，现有的主要是由人大代表、行政、社会这三种监督形式，在法律法规的监督上基本没有专门的修正，因此会出现监督的程序不合理，真正社会监督没有实际的权利，民众监督政府干预过大，然后是监督的渠道不透明，使得社会组织与民众之间的监督信息不同步，所以监督机制需要不断的创新改革。

（三）社会参与机制

高职院校在建设中经费投入方面，大都是以联合办学的形式，包括以引导行业、企事业单位以及产教融合、混合所有制以及股份制等这些为主要的投资方。高校在办学的同时，需要国家建立完善的保障机制以及奖励机制和运行机制。这也是促进高职院校与行业企业之间的合作能够更加的和谐一体，保障人才培养和市场能有效的衔接，并且在社会大众之间能够有一个公开透明的服务平台。在治理方面，也要积极引导多元主体的参与性，以支持高职教育的稳定发展。

三、 “十四五” 期间高职院校外部治理现代化的理想目标

在不同的时期，我国的高职院校外部治理现代化的理想目标，都会出现不同的描述和表现。单从治理的多元主体关系变化的角度来看，中国的高校教育的外部治理现代化的理想目标就经过了无数次的调整，所以就有了由党政府统筹到推进高职院校的自主办学，直到社会主体参与到高职院校中的外部治理机制，这也说明不同的政策下不同的描述。并且在这些政策的驱动变化下最终实现了有效的融合，就构建出了政府、高校、社会三方的多元主体关系的理想目标。

（一）加强省级政府高等教育统筹

经过多年发展，我国的高等职业教育在教育体制改革方面取得了显著进步和发展，有效推动了我国高等职业教育的发展。但是在这个过程中，依然存在一些问题，其中最主要的一点就是中央与地方管理的不协调。后来随着改革开放政策不断实施，各项法律的修正颁布实施，法律上也明确规范了省级政府高等教育统筹，也实质性地增强了省级政府高等教育的统筹权利，这也是推动高职教育外部治理现代化的重要保障。

（二）完善社会参与高等教育治理的体制机制

中国高职教育外部治理现代化的核心关键，主要是社会与高校之间的关系问题，这也是高等职业教育推行改革的重点之处。改革之前，社会力量是没办法参与到高校决策的，政府充当了中介的角色，并推行实施了一系列制度，再次明确了社会参与高等职业教育治理的合法性。通过解决社会与高职学校之间的治理参与来达到完善治理机制的目的，也就相应解决了社会与高职学校之间的关系问题。

（三）构建政府、大学、社会之间的新型关系

为了促进高等职业院校的健康发展，有必要厘清政府部门、高等院校、社会主体三方面的关系。具体来讲，在高等院校建设发展过程中政府部门必须高度关注并积极引导，社会主体也需要积极参与，共同协作，促进高等职业院校自身的健康发展。在办学过程中，政府部门要根据社会市场需要对学校进行引导，学校要主动深入市场，调研企业发展需要，及时调整自身的人才培养方案，不断提高办学效率与质量，推动高等职业院校进一步发展完善。

四、 “十四五” 中国高等教育外部治理现代化的推进策略

在研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议上，李克强总理表示，应围绕增强发展内生动力、激发市场活力，研究推出一批重大改革开放举措，尤其要按照厘清政府和市场、政府和社会关系的要求，在深化 “放管服” 改革上取得更大进展。以现在的实际情况来看，中国高等职业教育外部治理现代化，属于一个错综复杂的系统性的问题，不能急功近利而应该扎扎实实地做好每一个工作环节。

（一）完善法治体系，优化外部治理环境

随着改革开放，国家先后颁布了许多促进高职教育的相关法律，随着法律的实施使得我国高职教育更加法制化、规范化。然而随着我国职业教育的迅速发展，而相关的教育法律的修订却落后了，这也使得行业组织、企业等社会性的主体参与职业教育办学和治理的权利、义务缺乏了法律的监督。随着高职教育治理现代化体系的发展，必须要加快完善相关法律的修订，确立政府、行业、企业、学校等重要的办学主体应履行的法律责任义务，优化高职学校的外部治理环境。经过法律的修订，依法治理是推进实现中国高职教育外部治理现代化的必然要求之路，只有在完善的法律体系下才能够获得有效的法律保障。在时代的背景下，需要不断的去健全完善法律体系，从而推进中国高职教育外部治理现代化提供法制依据以及牢固法制根基。当然高等职业教育中还存在很多的不符合和不健全的实际问题，所以在推进的过程中需要修订与完善各种成文法与不成文法，完善并增强法治的系统性、及时性、针对性和有效性等等。

（二）构建共同参与的外部治理模式，实现教育治理高质量发展

在新时代背景下，高职院校外部治理现代化改革的基本方向是实现利益相关者多主体融合共治，综合性地利用法律的修正、政府资助、中介组织的培养、信息指导、评价监督等手段来进行调整和改善，可以促进高职院校的良性发展。政府应适度放权，对学校进行宏观调控和引导；行业企业也需要加大力度引导，与学校深入合作，通过 “产教融合” “校企合作” 等方式，积极参与到人才培养的工作中，参与到高职院校的治理全过程中，形成跨界共同体；学校依法扩大自主权，要以深化 “产教融合” 为抓手，联系行业、企业与第三方协会组织、职教集团，完善行业、企业等多元主体参与治理学校的机制，在事关学校改革发展的重大事项决策前，充分听取 “政、行、企” 等外部利益相关者的意见，推动学校高质量发展。通过统筹、平衡各主体利益，营造行业、企业等社会组织参与高职院校治理的良好生态环境，着力构建共同参与的新型治理模式，从而实现高职教育治理高质量的发展。

（三）建立健全社会组织的参与机制，推进社会组织有序有效参与治理

以高职教育发展来看，社会组织的力量加入到高等教育外部治理过程中的时间很短，而且社会组织被法定的列为主体的时间则更短，参与机制不完善，也就造就了社会组织参与到高职学校外部治理的能力低。

首先，高等职业院校在办学过程中，没有做好外部联系工作，也就是说，对社会变化的掌握不足，影响到职业院校自身的发展。其次，社会组织没有积极参与到高校建设过程中来，没有发挥出社会组织的积极作用，不利于高校的整体发展。社会组织也是高等职业教育资源的主要来源之一，对高职教育今后的持续发展具有不可忽视的作用，尤其是在高等教育的深度改革的情况下，对高职教育的运作发展会显现出更突出的作用，所以社会组织在高职院校治理中的作用也是越发重要。因此需要进行专业引导，以培养社会组织与其他主体协会的组织参与性，提升社会组织的参与能力以及树立社会组织的权威性的公信力，从而牢固社会组织参与高等教育治理的根基。另外要不断完善社会组织的参与机制，以更好地运用社会的力量去均衡社会关系以及规范社会行为，才能创造出一个良好的外部治理环境。

五、结语

在教育法律法规体系进一步完善下，教育决策科学化、民主化、法治化的水平进一步得到了提升，政府职能能够深刻地转变，监管机制也得到了完善，高校自主办学、社会独立评价等制度都不断地得到了健全。这对于高等职业教育现代化建设发展来说是新的发展机遇，也带来了新的挑战。我们必须依照法治法规开展监督管理工作，加强重视外部治理的体系，规范性地引导三方主体参与到高职院校外部治理当中，以完善现代化创新体系，建立高质量的教育治理体系，实现职业教育现代化的远景目标。