论我国农民工市民化的经济法保障

胡成华

（长江工程职业技术学院 经济管理学院，湖北 武汉 430212）

有序推进农民工市民化，是我国当前及今后很长一段时期面临的重大战略任务，其关系到城市稳定和乡村振兴目标的实现。文献检索表明，农民工市民化问题的讨论，来自经济学、政治学及社会学的文献汗牛充栋。农民工市民化是一项系统工程，需要细致谋划，其必然涉及到相关主体的权利义务配置问题。但目前法学界对此的关注甚少。农民工的市民化宜坚持 “市场主导、政府引导” 的原则。有形之手和无形之手的并用将产生某种程度的政府失灵和市场失灵。经济法是社会本位法，重点维护社会整体利益、关注弱势群体。现有研究已经论证农民工从整体上看是典型的弱势群体[1]。维护好他们的利益，就是在实现社会实质正义和整体效率。因此，如何从经济法的角度推进农民工市民化，应该是重点探讨的问题。我国的农业转移人口市民化工作，难点和重点在农民工群体，且我国市民化一般经历了 “农民-农民工-市民” 两个阶段，而不是直接从农民转换为市民。同时考虑到工程的宏大与艰巨性，本文采用 “农民工市民化战略工程” 之说。

一、农民工市民化战略工程的经济法价值

依据国家统计局网站发布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》，截至2019年底，农民工总量为2.9亿人，其中外出农民工1.7亿人。户籍人口城镇化率为44.38%。全国人户分离的人口有2.8亿人，其中流动人口2.36亿人。总体上测算，我国农民工市民化的进程还较为缓慢。出现这种状况，一方面与制度变迁的艰难性有关，另一方面也与社会对农民工市民化战略工程的经济法价值认识不足有很大关系。

（一）农民工市民化是一项最能体现实质正义的战略工程

实质正义与形式正义相对应，其强调的是社会范围内的、实质性的正义与公平，旨在追求社会绝大多数成员的福祉。形式正义强调法律的普遍性，要求同等的人应当同样对待。而实质正义则承认个体力量的强弱区别、关注个体情况的特殊性，并要求法律进行差别调整，照顾特殊情况，尤其是要保护好市场经济竞争中的弱势群体。农民工市民化工程最能体现国家对实质正义的追求。理由在于：首先，从涉及的弱势群体人口规模之大和时间之长来看，可谓史无前例。初步测算，如果按照发达国家农业人口不到10%这一指标，并假定我国在2050年时实现这一目标，那么在今后30年内，每年需要市民化的大约有1500至1600万人。其次，成本巨大。若按照人均成本13万元计算，每年至少为19500亿元①。这一数字约为2019年全国一般公共预算收入（190382亿元）的十分之一。最后，涉及的地域广。非比其他一些单纯涉及到城市或农村的工程，农民工市民化既需要城市的拉力，更需要来自农村的推力。就城市领域而言，我国中西部地区的多数地级以上城市尤其是省会城市，作为输入地，都面临农民工市民化的艰巨任务。在城市的一些劳动密集型企业，生产一线的绝大多数员工为农民工，建筑业尤为突出。就农村而言，输出地几乎遍布全国。中西部地区的一些输出大省为此还专门成立了服务农民工的办事机构。

（二） 农民工市民化是一项致力于社会效率的战略工程

社会效率与个体效率、局部效率相对应，其强调的是社会整体利益。社会效率注重的是宏观经济成果、长远经济利益及社会福利。农民工市民化，可能会使一些城市面临住房、环境、社会治安等方面的压力。尤其是在大城市，既有市民的福利可能暂时会受到影响。但从长远看，农民工市民化是改善我国经济和社会结构的必然之路。第一，其为农村的规模化经营腾出空间、创造前提条件。在农村人口不到10%的前提下，人均占有的耕地将提升至14亩左右，户均（按照一户三人）可达40亩②。第二，为城市提供人力资源支持，提升城市公共基础设施的利用率。

二、农民工市民化战略工程面临的困境

从资本类型来看，农民工在物质资本、权利资本、人力资本、社会资本等方面均处于不足状态。[2]从矛盾类别看，可概括为三个方面：大城市疏解人口政策与农民工更倾向于流向大城市之间的矛盾，农民工收入水平低与定居城镇生活成本高之间的矛盾，对农村土地的巨大预期与定居城市保障不到位之间的矛盾[3]。从法治国家建设角度看，困境根源于缺乏法制化思维。农民工市民化是一项宏大工程，长期以来却仅靠政策和内部行政文件调整。应该出台移民法律制度。要形成政府与农民工之清晰的权利义务结构[4]。从市场效率角度看，要重点化解农村劳动力要素流动与城乡二元结构的矛盾，建立法律激励机制的范式框架[5]。本文按照场域，从作用力的角度进行分析。

（一）来自农村的推力不足

首先，现行的农村财产系列制度不完全符合现代财产权制度的基本法理。民法上的传统物权理论难以解释现行的土地承包权、宅基地使用权和集体资产收益权。2020年5月通过的《民法典》将农村承包地三权分置写进了物权编，这是一个巨大进步。《民法典》虽未明确提出宅基地的三权分置，但第363条的表述（使用权的行使、转让适用国家有关规定）实际上为下一步改革留下了较大空间。民法典实施后，农民有望获得更多的财产性权益。然而，民法典261条关于农村集体所有权主体的表述，仍类似于欧洲日耳曼法上的 “总有制度” 。这意味着农民对集体财产所享有的权利是潜在份，离开集体时不能请求分割。对此，很多学者直接指出，在现阶段，农民的土地权其实并非单纯的经济权利，而是一种兼具政治及社会属性的权利集合。社会学界普遍担忧，农村财产若完全按照市场经济的平等、公开、自由的法则流通，加上农民的非理性投资行为，极有可能会造成进城失败的农民工无法返乡的后果。所以政策层面对产权交易对象做出限制，农村财产流动的不畅状况具有一定合理性。社会学界的一些研究对国家决策产生了较大影响。然而，除了土地和房子，拟脱农进城的农民又还有什么变现的重大资产呢？另一方面，受城市土地财政现象的启示，基于对财产制度变革的预期，一部分农民不大可能放弃农村户籍。加之国家先后启动了新农村建设计划、乡村振兴战略，农村生产与生活条件大幅度改善，乡村与中小城市的差距正在缩小。基于综合性价比的考虑，农民工进城居住的意愿有所减弱。

其次，农民工技能培训工作实效有待提高。国家统计局《2019年农民工监测调查报告》显示，全部农民工中，小学文化程度占15.3%，初中文化程度占56%。高达32.4%的人集中在对技能要求较低、对体力要求较高的建筑、交通运输仓储、住宿餐饮业。政府组织的专门培训对农民工的影响表现为：一是通过提高农民工的劳动效率直接地促进其劳动报酬的增长，二是通过促进农民工就业的正规化，提高农民工的就业质量，进而间接地促进其劳动报酬的增长，最终有助于农民工的市民化[6]。农业部等部门关于农民工的专门培训规划起于2003年，国务院办公厅还于2010年发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》。十余年的总体成效显著，但存在 “培训供需对接不够精准、资金使用效益和培训质量不高、监督制约机制不够完善” 等问题。农民工技能层次欠高，影响了在城市的可持续发展。

（二）来自城市的拉力不足

由于我国现行的劳动法是以典型的工厂制为背景制定的，一部分在非典型岗位上就业的农民工，其务工形态往往难以被认定为劳动关系，进而不能获得劳动法的特殊保护。近年来，互联网技术的变化加剧了岗位的碎片化（典型如外卖骑手、网约车司机及其他网约工），劳动关系的认定更为复杂。不稳定的工作令农民工缺乏安全感。农民工市民化面临户籍、保险关系转移续接、住房等诸多问题。在现行政策反复强调 “不以农民退出农村权益体系为进城条件” 的前提下，住房较之社会保险问题，实际上更应引起重视。如果房价在农民工可承受的范围内，那么城市的拉动效应将非常明显。根据上海易居房地产研究院的报告，2019年我国的房价收入比已升至8.8，超过了国际公认的合理值6。按照《2019年农民工监测调查报告》公布的外出农民工月均收入数据进行测算，不论沿海发达地区，即使是在中部一些省会城市，农民工也至少要积攒20年工资，才购得上一套房。实践中，一些城市加大了公租房供应力度，并鼓励工业园区、用工单位修建职工公寓，以缓解农民工住房困境。但是调研发现，这种没有产权的住房保障方式对强化农民工的定居意愿并无多大助益。因为按照中国人的传统观念，无恒产者无恒心，缺乏自有房产者在城市中就如同无根的浮萍，归属感难以建立。

三、农民工市民化战略工程的经济法调整路径

梳理国家层面现有的文件，推进农民工市民化在近年来的中央一号文件均有提及，针对性较强的非立法性文件主要有两个：一是2014年国家发展改革委颁布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》，二是2016年的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》。专门的立法尚付阙如。习近平总书记非常重视农村转移人口市民化工作。目前能检索到的公开场合讲话分别是2013年中央城镇化工作会议、2014年中央全面深化改革领导小组第三次会议及2015年的中央财经领导小组第九次会议。习总书记指出， “市民化工作要坚持以人为本、有序进行、重点突破的原则。政府应在尊重农民工意愿基础上做好规划和引导工作。要在市民化推进的同时实现城市布局的优化，要严格控制特大城市人口规模。” 习总书记的讲话指明了工作思路。政策层面的文件需要具体的法律制度予以落实，尤其是历时较长的重大工作。结合前文对农民工市民化战略工程之作用力困境的分析，笔者从经济法的角度提出以下几点建议。

（一）加强宏观调控方面的立法

首先，要加强计划方面的立法。正如亚当·斯密所言，市场经济本身就是一台精巧的机器，通过竞争机制可实现资源配置的优化。然而由于信息不对称，农民工大规模无序流动造成的诸多后果，也是摆在各城市面前的事实。农民工在城市之间流动过于频繁，往往造成输入地政府的公共服务供应难以科学匹配。比如，对于 “候鸟式生活” 的流动群体，任何城市的政府都没有能力提供比较优质的子女义务教育公共产品。这正是中央反复强调要 “有序” 的原因。所以，各地可通过立法的形式明确人口发展规模，规定入户条件，比如工作年限、居住年限等，并保持法律在一定期限的稳定性。城市计划编制的程序要体现民主性和科学性，计划的实现主要依靠经济杠杆和经济参数的引导。各城市依据承载力，向社会公布市民化工作的长期、中期和短期计划。农民工在比较各地入户条件的前提下，做好个人的长期规划，确定目标城市，再进入城市工作。即通过立法而不是变化不定、捉摸不透的内部规则，引导农民工从居住者逐渐转变为入户者，以减少盲目流动。入户依据农民工的申请进行，符合法定条件不予批准入户的，农民工可以提起行政复议、行政诉讼。

其次，加强投资方面的立法，引导生产力向中小城市布局，增强其产业规模，为农民工就业、生活创造良好条件。以省会城市为代表的大城市，本身存在交通拥堵、环境污染等城市病，加之农民工入户的购房成本过于庞大，可考虑鼓励各省做大现有地级市（省会城市以外）的规模，吸引农民工入户。国有企业在新增建设项目时，也应重点考虑选址人口承载力较大的中小城市。支持省会城市的高校在省内地级市新设校区，新设高校重点考虑布局在非省会城市，提升其文化实力。

再次，要加强财税方面的立法。重点要厘清中央、输入地政府、输出地政府这三者在市民化成本分担问题上的关系。过去学界研究一味强调输入地政府的第一位责任，从法理上看其实并无充足依据。农民工市民化困境根源于历史上形成的城乡二元结构。农民为工业和城市化所奉献的积累，保守估计高达30万亿元。[7]过去的城乡不平等交换乃国家体制所致，相应的收益也在全国而非地方层面体现。故破解今日的农民工市民化困境，中央层面应承担最主要的义务。当然，输入地政府获得了经济发展所需要的劳动力，应该分担一定成本。输出地政府的主要职责在于办好当地的中等职业学校、加强对农民工的技能培训。要充分利用好财政补贴和税收两大杠杆，建议重点采取以下措施：一是针对农民工难以在特大城市安家的现状，利用税率优惠等手段，鼓励新设企业布局在中小城市，鼓励大城市的劳动密集型企业向中小城市转移。二是鼓励城市的规模以上企业吸纳农民工就业，提高正规化就业比重。在税法上承认农民工的弱势地位，参照残疾人就业、退役士兵就业的税收优待先例，企业与农民工签订正规劳动合同、缴纳规定保险、提供符合标准的福利待遇（如修建职工公寓）的，可以享受一定的企业所得税优惠③。三是调动技能培训市场上的供需双方的积极性。鉴于农民工技能培训的巨大的正外部性，为解决目前难以精准识别培训需求的困境，农民工培训应更多利用市场化手段，可考虑由 “政府直接提供” 转为 “政府鼓励生产” 。鼓励设立以农民工培训为主业的企业，考虑将其纳入特殊企业范围，给予企业所得税的低税率优惠。进一步落实好参训农民工的财政补贴，鼓励农民工获得职业资格证书、技能等级证书。四是对农民工购置商品房，可考虑减免相关环节税收。

（二）加强劳动力市场监管方面的立法

在今后相当一段时间内，一部分农民工在非典型岗位上就业将是常态。农民工的流动性、工作的灵活性导致难以在现有的劳动法框架内获得保护。劳动监察部门在维权过程之中也常感到缺少 “抓手” 。建议打破传统的针对所有劳动者的综合立法模式，向针对特定类型主体和特定事项的专门立法模式转变，劳动关系法律调整模式实现分类调整和区别对待，以使更多农民工获得劳动法的倾斜式保护。[8]一个基本原则是：凡是具有一定从属性的劳动，对劳动者均应予以特殊保护。农民工权益的保护越到位，城市对农民工的吸引力越明显。

（三）加强农村财产交易监管方面的立法

在农村承包地 “三权分置” 改革实施后，应加强经营权交易市场方面的立法，明确政府的监管职责，规范流转行为，让农民工放心地流转经营权。农村财产制度改革的难点在于其经济与社会保障功能交织。而对于那些已经在城市有稳定工作的农民工，则应考虑农村财产的有偿退出办法。可建立一套风险评估机制，由农民工自愿申请评估，评估通过者由农村集体经济组织出资，给予变现财产。至于资金来源，考虑到农村集体所有制的未来走向，不妨由国家向农村集体经济组织发放无息贷款。总之，在社会风险可控的前提下，给予农民工更多、更实在的利益是立法所应秉持的宗旨。只有这样，农民工朋友才能更快地融入城市。

注 释：

①关于农民工市民化成本的研究，目前文献很多。依据测算方式和被测算地区不同，学者们研究得出的人均成本差异较大，结果在7至17万元之间。中国社科院发布的《2014年农村转移人口市民化进程报告》认为全国人均公共成本为13万元。本文暂按13万元进行计算。相关讨论见：卫龙宝和王文亭撰写的、载于2018年5月《西北农林科技大学学报》（社会科学版）的《农民工市民化的成本与收益研究评述与理论框架构建》。

②国务院印发的《国家人口发展规划（2016-2030年）》设定了2030年14.5亿人的目标。自然资源部发布的《2017中国土地矿产海洋资源统计公报》显示全国耕地面积为20.23亿亩。我国2050年时的人口总数目前难以准确预测。本文暂按14亿进行估算，并参照发达国家农村人口通常不到10%的规律，假定农村人口为1.4亿人，同时假定耕地面积不变，则人均耕地为14.45亩。

③财政部、税务总局等部门先后于2009年、2019年发布了《关于安置残疾人员就业有关企业所得税优惠政策问题的通知》、《关于进一步扶持自主就业退役士兵创业就业有关税收政策的通知》。吸纳残疾人就业的企业，在缴纳企业所得税时可享受工资加计扣除的优惠。吸纳退役士兵就业的企业，可以按照定额方式，在3年内按实际招用人数，予以定额依次扣减增值税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加和企业所得税优惠。目前，关于农民工的税收优惠尚处于政策提倡的层面，行政主管部门尚未出台具体的专门规则。如：2020年8月6日，人力资源社会保障部、国家发展改革委等十五部门发布《关于做好当前农民工就业创业工作的意见》，提出 “全面落实减税降费……加大对住宿餐饮、批发零售、文化旅游、家政服务等行业的针对性政策扶持，最大限度稳定农民工就业岗位。”