养老服务体系建设的现实审视和理性思考 ——以江苏省为例

谭运启，刘 旸

（江海职业技术学院，江苏 扬州 225101）

江苏是较早进入人口老龄化的省份。在改革开放新时代，江苏顺应经济社会发展和养老服务业发展的要求，以科学发展观为指导，以实现中华民族伟大复兴的中国梦为价值遵循，积极构建能充分体现居家养老的基础作用、社区养老的依托作用、机构养老的支撑作用、信息化养老的补充作用的养老服务体系，逐步走出一条顺应民生需求、有江苏特色的养老服务之路。

一、江苏养老服务体系建设取得的成就

（一）顶层设计力度加大，养老服务制度 日趋完善

江苏把养老服务业纳入经济社会发展的大局，不断加大顶层设计的力度。一是政策引领作用越来越强。自2009年以来，江苏省政府先后出台了一系列政策、制度。如《关于加快江苏省老龄事业发展的意见》《关于推进民生幸福工程的意见》《关于进一步加强新时期民政工作的意见》《关于进一步加强农村五保养老服务机构建设管理》《江苏老龄事业发展 “十二五” 规划》和《江苏老龄事业发展 “十三五” 规划》等[1]。二是不断加大公共财政投入。全省各级政府以公共财政政策为导向，不断加大对养老服务体系建设的财政投入，先后实施了农村敬老院关爱工程、社区居家养老服务中心、养老服务机构、养老服务人才队伍、宜居颐养社区、养老服务示范区、养老服务信息化和虚拟养老院等方面建设。三是建立和健全激励机制。采取税收减免、购买服务等方式，扶持社会资本投资兴办福利性、非营利性养老服务设施等。

（二）多元途径探索加强，养老服务体系 逐步健全

一是大力发展社区居家养老服务，不断巩固居家养老的基础性地位。江苏各地高度重视居家养老服务中心（站）建设，通过构建 “虚拟养老院” “一键通” 等养老服务信息平台，初步形成覆盖广、功能全、周到便捷、常态化的社区居家服务。二是积极推进养老服务机构建设。加大公办养老服务机构建设力度，并鼓励支持多元社会力量和各种资本参与养老服务体系构建。三是积极探索和构建养老服务信息平台。不断探索和创新 “一键通” “虚拟养老院” “网格式” 承包服务等养老服务网络信息平台。

（三） “四化” 建设有序推进，养老服务质量持续提升

一是推进养老服务设施标准化。规划和建设了一大批功能齐全、适老化、个性化、多元化的养老服务设施；二是推进各类型养老服务规范化。根据江苏经济社会发展水平和养老服务发展需求和现状，制定了居家养老、社区养老、机构养老服务的江苏标准，促进了养老服务业的科学、健康发展；三是推动养老服务队伍的专业化。全面实行养老服务人员学习、培训、继续教育制度和持证上岗制度，逐步提升养老服务专业化、职业化水平；四是积极推动养老服务的智能化。在积极探索和构建 “一键通” “虚拟养老院” 等网络信息平台的基础上，积极探索和构建智能化、智慧化社区建设和养老服务中心建设，不断提升宜居颐养社区建设的信息化、智能化水平。

（四）养老服务业社会化进程加快，养老 服务内涵不断拓展

养老服务多元化主体基本形成。主要表现在：政府主导作用、社会力量主体作用基本形成。养老服务内容日益全面，养老服务多项指标居全国第一。如截至2016年底江苏养老服务床位总数、养老护理员持证人数、护理院总量等各类指标居全国第一。2016年底，江苏每千名老人拥有的床位36.4张，高于全国的31.6张。全省民办养老机构达1116家，占全国民办养老机构的8.9%，护理院达98家，居全国之首。全省有14家养老服务组织和机构被确立为国家智慧养老服务试点[2]。养老服务模式多元多样。全省各地灵活采用 “机构运作” “虚拟养老” “集中居住” “应急服务” “医养结合” 和 “志愿服务” 等模式，应对老年人多元化、社会化的需求。养老服务产业化、市场化趋势明显。主要表现在：养老服务产业引导养老服务业发展的作用增强，市场在资源配置和调节养老服务供需矛盾良性互动的作用加强，技术创新、业态创新和品牌创新理念在养老服务业发展中所发挥的作用越来越强。

二、江苏养老服务体系建设存在的问题

江苏养老服务体系建设取得了令人瞩目的、阶段性的成就，养老服务业发展水平在全国处于领先地位，但养老服务业发展的不平衡、不充分不能满足老年人对美好生活向往的多层次养老服务需要，这一矛盾也是养老服务体系建设中要解决的主要矛盾——供需矛盾，即有效供给和有效需求不足，主要表现在以下三个方面。

（一）养老服务体系结构性矛盾突出

养老服务体系结构性矛盾突出是指养老服务体系存在结构不健全、层次体系不协调等问题。从养老服务供给主体看，多元化养老服务供给体系没有形成。多元化养老服务供给体系，是指以政府、社区、居家、社会组织、社会志愿者及老年人群体为主体的养老服务供给体系。当前，江苏养老服务体系中，养老服务资源的供给主体主要是政府，其他主体存在角色定位不清、发展重点不明、主体作用不强等突出问题，急需合理定位各供给主体的功能和发展重点，以便更好地发挥各主体的作用、协调各主体的功能，合理、公平地配置养老服务供给资源，科学、有效地解决养老服务供给和需求的矛盾，促进养老服务业的可持续发展；从养老服务体系的动力系统看，需求、供给、支持三大动力系统尚不完善、不协调。主要表现在：以养老服务评估体系为核心的需求动力体系尚不完善、成熟，以养老服务福利制度体系为核心的养老服务支持体系尚不完善和成熟，以养老服务护理制度体系为核心的养老服务供给动力体系尚不完善和成熟。需求、供给、支持三大动力体系的不完善、不成熟，既影响了三大动力体系自身作用和功能的发挥，又影响了整个养老服务体系中三大动力系统的良性互动和有效循环。

（二）养老服务体系功能性障碍显著

养老服务体系功能性障碍是指养老服务体系存在功能缺失、功能越位（错位）、功能不协调等突出问题。从养老服务资源供给主体看，由于多元化养老服务体系没有形成，多元化主体，特别是除政府外的其他主体，基本没有发挥自己作为资源供给主体的作用，政府虽然在养老服务资源供给中发挥了主体作用，但是由于缺乏相关的制度和机制，政府往往管得过多、过死，没有把相关的权力下放给其他主体，出现功能越位，越俎代庖的现象，严重限制和阻碍了其他资源供给主体的积极性和主动性。由于在养老服务资源供给中，出现政府一家独大的局面，既不利于各主体发挥自身的主体作用，更不利于协调、整合各资源供给主体的功能，必然出现养老服务资源供给主体功能不协调的问题。这说明，江苏养老服务体系仍需不断探索、创新和完善。主要表现在4个方面：1.居家养老的基础性地位没有形成，基础性作用充分发挥出来；2.社区和居家的依托关系不明、不强，社区养老的作用有待提升；3.机构养老的支撑作用不明显，有待加强；4.养老服务的信息化水平急需提升，保障作用有待加强。

（三）养老服务体系制度性问题凸显

养老服务体系制度性问题主要是指养老服务体系在制度建设方面存在制度缺失、制度越位（错位）、制度不协调等突出问题。从养老服务资源供给主体看，多元化养老服务体系没有形成的其中一个重要原因是制度缺失和制度错位。由于缺乏相关的激励制度和保障制度及政府行政制度的越位或错位，多元主体的角色定位、职责功能、发展趋势等得不到相关制度的保障、管理和监督。此外，由于协调、整合制度和机制的缺失，多元主体在养老服务供给资源配置中的作用很难实现良性互动和多元融合[3]。从养老服务体系的三大动力系统看，三大动力体系不完善、不成熟的一个首要原因是制度缺失和制度错位（越位），突出表现在：由于相关制度缺失和错位，养老服务评估制度体系不健全，影响了以评估制度体系为核心的养老服务需求动力体系的发展和完善；由于相关制度缺失和错位，养老服务福利制度体系不健全，影响了以养老服务福利制度体系为核心的养老服务支持体系的发展和完善；由于相关制度缺失和错位，养老服务护理制度体系不完善，影响了以养老服务护理制度体系为核心的养老服务供给动力体系的发展和完善。此外，由于协调、整合制度和机制的缺失，需求、支持、供给三大动力系统很难形成良性互动和循环，所以在养老服务体系中，需求动力体系的核心地位、支持动力体系的基础地位、供给动力体系的终端（实现）地位很难得到实现。

三、江苏养老服务体系建设的理性思考

人口老龄化给 “未富先老” 的江苏经济社会发展和养老服务体系建设带来了更加严峻的挑战，必须在认真分析老龄化新常态趋势下，理性思考和探索江苏养老服务体系建设。

（一）养老服务体系建设的本质是一项福利性事业，而不是一项市场化产业

养老服务业既是服务老年人的福利事业，又是一项最具市场需求和发展潜力的朝阳产业。养老福利性事业重点保障城乡 “三无” 老年人和经济困难等特殊老年人群体的基本性养老服务需求，在此前提下，再满足一般老年人群体的养老服务需求，具有公益性和非盈利性；养老市场化产业主要以高收入老人、高龄老人和部分半失能、失能老人为服务对象，以满足老年人高层次生活需求或特殊性、人性化生活需求为目标，向老年人提供需求服务的相关盈利性活动的总称。养老服务业作为福利性事业，在实现养老服务业从计划经济向市场经济转型过程中发挥了重要的推动作用，但随着人口老龄化、高龄化加剧和经济社会的发展，政府难以满足老年人日益增长的多层次、多元化、个性化的养老服务需求，养老服务业市场化、社会化、产业化发展势在必行。因此，随着养老服务业多元主体的参与及养老服务业市场化、社会化程度越来越高，养老服务业是既具有产业性质的福利性事业，又是具有福利性质的市场化产业。推进养老服务体系建设持续、稳定、健康发展，必须走 “福利+市场” 双轨制道路[4]，即在保持中国特色养老服务福利性事业这一特质的基础上，坚持养老服务事业与产业的辩证统一，以事业保产业、统领产业，以产业带事业、助事业，实现养老服务福利性事业与养老服务市场化产业的良性互动和协同发展。

（二）养老服务体系建设的核心是养老服务，而不是养老保障

“老有所养、老有所乐、老有所学、老有所为” 既是社会建设的目标之一，又是养老服务体系建设的战略目标，其实现有赖于养老保障和养老服务两方面的协调发展。养老服务是为解决老年人多元化、个性化、差异化的层次性需求，以政府为主导的社会各界力量提供各种相关服务。养老保障是为保障老年人民生，以促进养老服务业健康发展及社会进步，由国家、各级政府和社会以相关法律法规政策为依据，由政府机关和社会团体组织实施，对各种因经济、疾病和社会风险事故而陷入困境的老年人群，以及有物质和精神需求的全体老年人群提供的福利性的物质援助和专业服务的制度和事业的总称[5]14-15。随着市场经济的发展和老年人养老需求的日益提高，养老不能只局限于养老保障这一功能，其服务对象不仅仅是失能老人和贫困老人这些特殊群体，还应具有便民利民的功能，表现出市场性、产业性和普惠性特点。养老保障服务于、服从于养老服务，是养老服务的基础和前提，养老服务统领、包涵养老保障，是养老保障的目标定位和价值归宿。养老保障体系是养老服务体系的一个子体系。因此，养老服务建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性，在社会养老服务体系建设中居于核心地位。加强对养老服务相关法律法规政策制度、机制、模式和体系的研究和探索，是建立和完善养老服务体系的必由之路。只有以养老服务建设为核心，以养老保障建设为支撑，才能有序、健康推进养老服务体系建设。

（三）养老服务体系建设的主导是政府，而不是社会或市场

养老服务体系建设应坚持一元主导与多元主体。政府是养老服务体系建设的主导。早在2011年，民政部就确定 “形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系” 。《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）》对养老服务体系的内涵进行了界定，并进一步明确了政府的主导作用和主体地位。主要包括：一是投资主体的多元化，即政府、家庭、社区、机构和其他社会组织多方参与合作；二是服务方式的多样化，即居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务的协同协作；三是服务内容的人性化，即满足老年人生活照料、康复护理、精神慰藉、心理健康、社会参与等多元化、层次性的需求；四是服务人员的专业化和兼职性，即既要积极培养专业服务人员，不断增加专业人员的数量、提高专业人员的素质，又要积极发展和壮大兼职服务人员队伍；五是养老服务体系的一元主导性与多元主体性，即养老服务体系建设必须坚持以政府为主导，并积极发挥政府、家庭、社区、机构和其他社会组织多元主体的作用[5]26-27。政府在养老服务体系建设的规划指导、市场培育、监督管理、转型升级等方面发挥主导作用，具体有以下四个方面：一是养老服务事业的领导和规划；二是养老服务法律法规政策的制定；三是养老服务供给的参与和资金提供；四是养老服务需求、养老服务供给和养老服务支持的评估及监管等。

四、江苏养老服务体系建设的应然出路

（一）养老服务体系建设的结构优化

优化养老服务体系结构，就是努力构建以养老服务支持动力系统为基础层、养老服务需求动力系统为核心层、养老服务供给动力系统为终端层（终极实现） “三位一体” 的养老服务体系，逐渐形成 “居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养结合为支撑、信息化智能化为保障” 的养老服务新格局。

1.多途径优化养老服务供给结构

首先，优化养老服务资源供给存量。即优化目前所有的养老服务供给资源，坚持效率优先与兼顾公平的原则，利用网络、多媒体、APP软件和大数据等技术手段，建立养老服务供给资源共建、共享平台，发挥养老服务资源市场的作用，努力实现现有养老服务供给资源在各市、县、镇（乡）、村（社区）的合理、科学、规范配置，提高养老服务现有供给资源的利用率，努力杜绝现有养老服务资源的闲置和浪费问题。其次，引导变量。即优化 “养老+医疗” 结构，促进医养结合。坚持改革创新和注重公平的原则，利用网络、多媒体、APP软件和大数据等技术手段，建立养老服务医养结合共建、共创、共享平台，因时、因地、因人，不断探索医养结合新模式，积极挖掘符合时代、地区、部门特色的医养融合创新点。再次，补足养老服务供给欠量。即健全 “养老+智能” 结构，促进养老服务供给信息化、智能化。最后，做优养老服务供给质量。坚持养老服务供给服务性、福利性、全面性原则，优化养老服务人员结构，建立养老服务人员就业激励机制和退出机制，培育高效、福利型养老服务社会组织。

2.多层次优化养老服务支持结构

首先，多元主体协同体系。养老服务支持主体包括各级政府及相关机构和其他市场主体，即非政府社会组织、企业、社会各方力量等，如保险公司，基金公司等。坚持职责分明、分层分类和协同协作的原则，政府发挥主导作用，主导和负责养老服务支持的法律支持和保障，政府其他相关机构和部分非政府组织发挥主体作用，主导和负责养老服务支持的政策性和公益性支持和保障，市场主体，主要是非政府社会组织、企业、市场和各社会力量等，发挥市场主体作用，主导和负责养老服务支持的商业性支持和保障。三个层次职责明确、层层推进、协同协作。其次，拓宽服务内涵。一是拓宽养老服务理念内涵。必须摒弃传统的、不适应时代发展需要的养老服务理念，解放思想、实事求是、与时俱进，确立以下养老服务理念：养老服务的关键是服务，而不是保障；养老服务的本质是福利性、社会性，不是盈利性和市场性；养老服务的全员性、层次性、全面性，而不是个别化、单一化、片面化。二是拓宽养老服务内容和层次。养老服务包括要有所养、老有所乐、老有所学、老有所学等领域，每个领域都有多个层次和丰富的内容，养老服务支持主体必须从法律、制度、福利、保险、医疗、金融、教育、就业等各个领域为养老服务提供层次多元、内容丰富全面的养老服务支持性和保障性服务。［7］最后，健全评估机制。 即健全养老服务支持体系、养老服务供给体系、养老服务需求体系中各级各类评估制度、评估标准，及各级各类监督和管理制度制度与标准。

3.多维度优化养老服务需求结构

首先，老有所养。省、市、县、镇（乡）、村（社区）各级政府及其相关部门要根据地方经济社会发展的实际和当地养老服务业发展的现状和水平，因时、因地、因人、因事地进行调查研究，研讨、探索和制定养老服务需求在老有所养层面上的目标体系、要素体系、标准体系、评价体系等。其次，老有所乐。省、市、县、镇（乡）、村（社区）各级政府及其相关部门要根据地方经济社会发展的实际和当地养老服务业发展的现状和水平，因时、因地、因人、因事地进行调查研究，研讨、探索和制定养老服务需求在老有所乐层面上的目标体系、要素体系、标准体系、评价体系等。再次，老有所学。省、市、县、镇（乡）、村（社区）各级政府及其相关部门要根据地方经济社会发展的实际和当地养老服务业发展的现状和水平，因时、因地、因人、因事地进行调查研究，研讨、探索和制定养老服务需求在老有所学层面上的目标体系、要素体系、标准体系、评价体系等。最后，老有所为。省、市、县、镇（乡）、村（社区）各级政府及其相关部门要根据地方经济社会发展的实际和当地养老服务业发展的现状和水平，因时、因地、因人、因事地进行调查研究，研讨、探索和制定养老服务需求在老有所为层面上的目标体系、要素体系、标准体系、评价体系等。

（二）养老服务体系建设的功能整合

养老服务体系建设是一项复杂、长期、艰巨的系统工程，在养老服务体系建设结构优化的基础上，要努力进行养老服务体系建设的改革创新，以促进和实现养老服务体系建设的功能优化与整合创新，即促进和实现养老服务多种性质、多元主体、多重模式、多样资源的共建、共享和共荣。具体地说，就是在养老服务支持体系上促进政府、市场和社会的平台共建，在养老服务需求体系上促进政府、市场和社会的资源共享，在养老服务供给体系上促进政府、市场和社会的市场共荣。

1.促进养老服务城乡、区域一体化，形成养老服务业协同、协作、协调发展的新格局

首先，制定协同、合作、互助发展的养老服务体系建设规划。各市、县、镇（乡）、村（社区）在编制养老服务体系建设规划时，要把协同、合作、互助发展理念体现在养老服务体系建设规划的指导思想、目标设定、实施方案和具体工作安排等各个方面。其次，建立城乡、区域养老服务一体化政策对接机制。各市、县、镇（乡）、村（社区）在养老服务一体化政策对接机制方面，重点保障老年人享有同级、同等的养老服务，如构建和优化与异地养老相关的医保异地结算政策，完善和健全城乡、区域间养老服务资源共享政策等。（养老文章与社科课题申报：养老服务供给中政府、社会、市场的互动研究）再次，构建资源共建共享机制。各市、县、镇（乡）、村（社区）应把养老服务信息和资源共建共享作为养老服务城乡、区域一体化发展的核心工作抓好抓实，实现养老服务信息和资源的全方位、无障碍、多维度的共建共享。

2.构建多元参与、开放有序的市场体系，形成养老服务事业与产业和谐发展的新局面

首先，建立标准统一、开放有序的养老服务规则体系。各省、市、县、镇（乡）、村（社区）要努力促进和实现养老服务业在标准体系、养老服务需求评估、从业资格、机构资格及诚信机制的共建和互认，打通养老服务城乡、区域互助、协商、共建、共享的渠道，促进各种养老资源在城乡、区域内自由流动。其次，打造养老服务业发展的合作共赢平台。各市、县、镇（乡）、村（社区）要在建立标准统一、开放有序的养老服务规则体系的基础上，努力打造养老服务资源和产品交易平台、养老服务产业链平台、养老服务专业化市场平台和养老服务龙头企业培育和示范平台，积极促进城乡、区域养老服务事业和产业的融合发展。再次，推进重点领域和特色领域的合作交流。各省、市、县、镇（乡）、村（社区）在因地制宜、实事求是地发展有地方特色养老服务业的同时，要积极推进居家和社区养老服务、医养结合养老服务、养老服务人力资源开发等方面的合作交流，发挥品牌产业、特色产业的模范和示范作用，促进养老服务先进理念、先进经验、先进模式在城乡、区域、城市群的交流、传播和推广[8]。

（三）养老服务体系建设的制度重塑

养老服务体系建设是一项复杂、长期、艰巨、系统、动态的大工程，既涉及到国家和地方各级政府的相关法律法规政策，又涉及到促进国家和省、市、县、镇（乡）、村（社区）经济社会发展的相关体制、机制和制度，其中，制度重塑和建设是解决养老服务体系建设的关键，涉及到社会保障制度、社会福利制度、社会保险制度、社会医疗制度、社会金融制度、社会教育制度、社会就业制度等诸方面。

1.打通部门体制、制度障碍，健全政府管理、监督和评估制度

首先，进行省、市、县、镇（乡）各级政府部门机构改革，强化和明确政府养老服务部门的职责、职能。由于城乡二元体制的长期存在及市场和计划两种调节机制的共存，很多制度和体制的分类标准和发展水平、层次在城乡、区域间和不同级别的政府部门间存在很大的差异，这必然会造成部门间职责重叠、功能重复、政事不清、互相制肘等问题，与养老服务相关的制度和体制很难形成合力。因此，必须进行各级政府部门机构改革，根据各地养老服务业发展水平和养老服务制度、机制所存在的问题，解放思想，实事求是，因地制宜地重新设置和规范政府管理机制，强化和明确各级各类政府相关涉老服务部门的职能和职责。其次，健全养老服务管理、监督和评估制度。一是健全养老服务需求管理、监督和评估制度。养老服务需求是一个动态、多元的系统，养老服务需求在城乡、区域、不同年龄段类型的人群间存在巨大的差异性和动态发展性，因此，必须对养老服务需求进行动态的、科学的调查和研究。所以，健全养老服务需求管理、监督和评估制度，最重要的是要建立和健全养老服务需求动态调查和科学研究制度。二是健全养老服务供给管理、监督和评估制度。养老服务需求的动态性、多元性、差异性，决定了养老服务供给的动态性、多元性和差异性，因此，健全养老服务供给管理、监督和评估制度，最重要的是首先要建立和完善养老服务供给动态调查和科学研究制度。三是健全养老服务支持管理、监督和评估制度。养老服务需求和养老服务供给的动态性、多元性和差异性，也决定了养老服务支持的动态性、多元性和差异性，因此，健全养老服务支持管理、监督和评估制度，最重要的是首先建立和健全养老服务支持动态调查和科学研究制度。

2.强化顶层设计和政府主导，构建多元主体参与的中国特色福利制度

中国最大的实际是仍处于，并且将长期处于社会主义初级阶段，这一最大的国情决定了中国必须实行以公有制为主体，多种所有制经济成分共存的经济制度，这一经济制度决定了多元主体参与的中国特色福利制度也必然是多种所有制经济共存的福利制度。政府、社会、企业和家庭共同构成养老福利供给主体，政府、社会和企业相关的为老服务、涉老服务组织和部门，必须各负其职，各尽其责，为养老服务提供保险、医疗、金融、就业、教育诸方面的制度、机制、政策和实践活动等保障。首先，健全政府主导的基本养老服务制度。政府主导的基本养老服务制度的重点是依靠自身力量无法获得相关养老服务、必须借助政府或社会的老人和家庭，通过不断加大公共财政投入、持续设施建设、多元服务供给和规范监督管理等一系列政策、制度及社会实践活动，向老年人提供生活照料、康复护理、精神关注、紧急救助和社会参与介入等服务。基本养老服务制度主要包括城市 “三无” 老人和农村五保老人的社会供养制度，生活不能自理老人和经济困难老人护理救助和补贴制度，经济困难老人及家庭养老服务补贴制度和高龄老人津贴制度等。其次，深化保险、医疗、就业、金融、教育和社会福利等方面的改革，构建多元主体参与的中国特色社会福利制度。一是积极推动养老福利制度在金融、医疗、教育、就业等方面的配套改革。如在教育方面，积极进行教育制度改革，重塑和建设养老服务教育和培训制度，在对原有社会教育制度特别是老年大学教育制度和养老服务人员教育和培训制度进行改革的基础上，学习其他国家和省市的先进经验，积极探索和构建老年大学教育和培训制度，职业教育和培训制度，以及老年护理教育和培训制度，形成制度改革和建设合力。二是积极进行社会保险制度改革，重塑和建设养老保险制度，在对原有养老保险制度进行改革的同时，学习德国等国家和其他省市的先进经验，积极探索和构建养老医疗保险制度和护理险制度，构建多层次的养老社会保险制度。三是积极进行社会福利制度改革，重塑和建设 “三位一体” 的养老福利制度。在社会保险、社会医疗、社会教育和社会就业等方面改革的基础上对原有养老福利制度进行改革。