“双一流”建设：历史逻辑、现实诉求与价值选择 ——基于公平与效率的视角

向亚雯

(1.湖北民族大学 教育学院，湖北 恩施 445000；2.厦门大学 教育研究院，福建 厦门 361005)

弗朗西斯·C·福勒指出，“观念、信念和价值铸就人们界定教育政策问题的方式，也制约着人们解决教育问题的途径和能力”[1]。如果忽视政策背后的价值选择，我们将无法深刻理解政策。要真正理解政策背后所蕴含的价值理念，离不开对政策的历史逻辑和现实问题的深入分析，还需要考虑我国社会、政治和经济对政策的可能影响。“双一流”建设是基于国家战略发展需要，希望以政策性激励机制引导高校实现跨越式发展的一项举措，其不均衡的资源配置方式必然会引起公平与效率的价值冲突。“重点建设”政策是“双一流”建设的继承基础，本研究考察“重点建设”政策的历史演进逻辑，并结合“双一流”建设所面临的现实诉求，在历史与现实基础上，总结“双一流”建设需要在公平与效率之间做出的价值判断和选择。

一、“双一流”建设的历史逻辑

“双一流”建设从本质上来说，可以看作是我国在高等教育财政困境下的“重点建设”政策选择，“重点建设”政策某种程度上是“双一流”建设的逻辑起点和继承基础。我国“重点建设”政策可追溯到建国之初的“重点大学”政策，经过几十年发展，其历史演进逻辑呈现出如下特点。

(一)建设初期坚持效率优先、服务国家战略

1954年，当时的高等教育部出台《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，明确指出建设重点高校是为了“学习苏联先进经验”，以便于及时总结推广经验，从而带动其他学校共同发展。[2]362这一时期进行重点学校建设无疑是想通过集中稀缺教育资源建设示范性高校，以此达到以点带面、促进高等教育全面发展的目的，体现了效率优先的重点建设逻辑。1978年，国务院转发《教育部关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》，充分肯定了建设重点高校的必要性，认为通过恢复和办好重点高校，可以迅速提高整个高等教育的水平。[2]1596进行重点高校建设成为当时解决人才培养问题、提高教育质量的一种选择，突出了效率优先的原则。

80年代早期，考虑到当时进行重点建设面临经费方面力不从心的问题，1984年教育部、国家计委意识到重点高校建设数量“宜窄”，出台《关于将10所高等院校列入国家重点建设项目的请示报告》，将北京大学等10所高等院校进行重点建设，并将其列为国民经济发展战略重点的一项重要措施。[2]21651987年原国家教委启动重点学科评选，这也是首次将重点建设的对象聚焦在学科上，学科建设在高校中的地位由此得到重视，而真正取得显著成效的是后来影响深远的“211工程”和“985工程”。

90年代，为了回应“科技兴国”战略的需求，我国必须加强高等教育建设，但时间和经济上的限制使得面面俱到的建设不可能实现，因此重点高校建设成为历史的必然选择。“211工程”和“985工程”由此应运而生，“211工程”旨在解决高层次人才培养、经济社会发展重大科技问题，使若干所高等学校和部分重点学科点达到或接近世界先进水平。[2]3531“985工程”在“211工程”基础上进一步提升目标，明确提出要创建若干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科。[3]由此可见，“211工程”和“985工程”与“双一流”的建设目标已呈现出高度相似性，统一于服务国家战略需求。

(二)政策性赋予带来的身份固化与路径依赖

我国不同层次和类型的高等学校主要是基于政策性赋予而形成的，政府通过分配资源、赋予身份和权利等方式引导高校分层分类发展，“重点建设”政策可以视为重要手段之一，重点建设高校不仅可以获得国家财政额外支持，其政府赋予的重点身份也在吸引生源、增强社会认同和影响力等方面发挥了重要作用。“双一流”建设之前，所有重点大学均是由党中央、国务院指定的，由政府确定入选高校，客观上让其他高校失去了公平竞争的机会。80年代后期开始进行的重点学科建设虽然一定程度上是国家行政权力与专家学者评定相结合的尝试，但是由于与后来的“211工程”和“985工程”结合紧密，国家行政权力的影响依然不容小觑。

在制度设计上，“重点建设”各工程项目均延续了计划经济体制下的资源配置思路，即政府强制性资源配置模式。“重点建设”政策通过政府定位赋予大学身份，将大学身份定位为“重点大学”“985”“211”等。[4]这种政府主导下形成的大学身份通过媒体和舆论的不断强化得到认同和巩固，而通过人才培养、科学研究和社会服务获得的自然属性身份则逐渐被弱化。而高校一旦拥有了“重点建设”的身份就与其他普通高校区分开来，更容易取得各方面的关注与支持。“重点建设”政策的一个显著特征，就是按照政府定位赋予大学的身份来决定资源配置，而这种政策赋予性身份又是相对固化的，没有绩效标准、缺乏竞争机制和动态流动。显然，这不利于激发高等教育发展的活力。身份固化带来的是教育不公平，因为教育资源配置不是绩效标准下的机会均等而只是取决于既有身份。

身份固化还带来了高校在发展中的路径依赖问题，从而进一步制约效率的提升。路径依赖概念本身来源于生物学，后来被广泛应用于经济学研究中，尤以诺斯等人的制度变迁路径依赖理论影响最大。该理论强调事物一旦进入某一路径，就可能对这种路径产生依赖，并在以后的发展中得到不断的自我强化。虽然我国早在20世纪80年代就提出“扩大高校自主权”，几十年以来高校的自主权也在不断扩大。但总体而言我国高校对政府的依附性较强，高校必须接受主管部门管理，政府通过拨款、评估等方式实现对高校的管理。“重点建设”政策最重要的手段就是拨款，通过设置综合定额加专项补助方式完成资源分配，而获得更多资源的高校在发展中的优势不断得到强化，使得它们更加依赖于其固有身份带来的既得利益。虽然“重点建设”政策不断“升级”，但是新政策依然会受到前政策的影响和约束，利益在某种程度上也因身份实现了传承。这种机制一旦形成，既得利益高校会力求巩固现有政策，而不会致力于改革创新、提升效率，政策激励和刺激的初衷难以为继。

(三)在公平与效率的博弈中政策不断“推陈出新”

1954年我国首次决定重点建设中国人民大学、北京大学、清华大学等6所高校。[2]3621959年中共中央进一步将重点学校数量确定为16所(含前面指定的6所)。[2]9021960年重点高校的数量增加至64所，1963年继续增加至67所。[5]由此可见，除“文化大革命”时期，重点大学数量从新中国成立后便不断增加。1978恢复高考后，“重点大学”政策也随之重启，第一批全国重点高校数量最终确定为88所，约占当时全国405所高等学校总数的22%，并先后认定了99所重点高校。[2]1597虽然这一时期 “重点大学”建设初衷体现效率优先，想通过提高部分高校水平来带动整体水平提升，但由于“重点大学”更多的只是荣誉上的奖励，没有与财政拨款产生直接关系，加之随着“重点大学”数量的不断增加，效率优先的建设目标基本难以实现。

到了80年代中期，接近全国高校数四分之一的重点大学让“重点建设”变得力不从心，加之“项目”、“工程”等理念引入高等教育领域，使得“重点建设”政策被视为一个投入产出的经济系统，随后的“重中之重”政策更是将这一理念付诸行动。在确定数量时，“重中之重”真正体现了效率优先，建设数量缩小到6所，后来增加到10所，“七五”期间中央财政对其中7所增加5亿元投入，而1982年全国高等教育经费仅为33.38亿元。[6]进入90年代，邓小平同志在经济领域提出的“兼顾公平”理念也影响到高等教育领域，“211工程”可以说是兼顾公平与效率的体现。从数量上来看，要集中力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业；从学校的地理布局来看，基本上实现各省至少有1所“211”学校。“211工程”虽然一开始提“百所”，但实际上建设数量也是逐步增加的，实施以来累计有112所高校入围。 与“211工程”兼顾公平不同，“985工程”投资力度更大也更为集中，体现了效率优先原则，其建设高校数量严格控制，由2所至9所，继而12所、29所、34所和39所。

综上，“重点建设”政策初期体现了效率优先原则，但在实施过程中由于其身份固化缺乏竞争，往往制约了建设效率。后来出于公平和平衡各方利益的考虑，其资助高校数量不断增多，资助力度不断减弱，最终与效率优先的建设目标存在出入，于是就有新的政策项目出现，“重点建设”政策不断“推陈出新”。

二、“双一流”建设的现实诉求

与以往的“重点建设”政策不同，“双一流”建设面临新的问题和诉求，进入普及化阶段后，人们对于多样化的优质高等教育的需求成为高等教育公平和效率的重要内容。

(一)教育多样性诉求

教育既要为社会发展服务，也需要为个人的自身发展服务，也可以理解为个人价值和社会价值的辩证统一。任何一项教育政策，都必须以此作为价值基础。“双一流”建设的根本任务是立德树人，人才培养必须成为一切工作的出发点和落脚点，因此政策施行过程中必须充分考虑个人的发展诉求，为每个学生提供最优发展的最大可能性。由于个体具有内在差异性，这种差异性主要表现在天分和兴趣方面，因此要实现个体的最大可能性意味着需要为不同资质的学生提供多样化的选择机会，正如柏拉图所强调的那样，只有在机会与才能匹配时，公平才可能得到最充分的体现。公平的实质是区别对待不同的人，可以认为差别性教育公平是教育公平的核心诉求。[7]这就要求在进行教育资源分配时应充分考虑教育公平的这种差别性原则，建立高等教育的多元体系，按照学生的资质差异提供高等教育资源，为每个学生提供平等的适合自身发展的高等教育机会。

(二)教育机会向教育质量的诉求转向

效率是经济学概念，是指社会能从其稀缺资源中得到最多东西的特性。[8]可以进一步理解为以有限的资源投入获得最大收益。高等教育领域的效率概念基本等同于经济领域，指的是将有限的高等教育资源进行有效配置，以获得高等教育数量和质量上的收益最大化。高等教育效率的实现往往与政策既定目标达成度相关，具有历史性和阶段性的特点。“211工程”和“985工程”实施初期，我国高等教育正处于向大众化阶段过渡的时期，尤其在1999年实施扩招政策以后，为了解决人们日益增长的对高等教育机会的需求和高等教育资源有效供给不足之间的矛盾，在高等教育效率方面必须注重提升数量和扩张规模，为更多的适龄青年提供高等教育机会，这也是一种必然的历史选择。这一阶段我国高等教育主要是以增加招生数量、扩大办学规模、提升办学层次、增加学科专业设置等以数量增长为主的外延式发展模式，因此衡量高等教育效率往往以是否实现了规模和数量的扩张作为衡量标准，“211工程”初期学校入选与合并、共建等规模扩张的改革措施挂钩也印证了这一点。

规模和数量和扩张短时间内使更多的人获得接受高等教育的机会，缩短了我国高等教育大众化向普及化发展的进程。教育部2021年3月1日发布的全国教育事业统计主要结果显示，2020年我国高等教育毛入学率已达54.4%。[9]这意味着我国已经进入高等教育普及化阶段，人们不仅希望接受更多的高等教育，也希望接受更好的高等教育。这是我国社会主要矛盾即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在高等教育领域的具体表现，人们对于高等教育的需求已经从过去的教育机会转向教育质量方面。因此，与过去高等教育效率旨在扩大高等教育机会有所不同，我国高等教育效率的目标已经发生了转向，即从过去增加高等教育机会到如今提升质量上。虽然目前我国部分大学与世界一流大学的差距缩小了，但是还远远不能满足大众对于优质高等教育资源的渴求。相较于高等教育强国，我国优质高等教育资源仍然有限。据2021年英国泰晤士报世界大学排行榜统计，在排名前200高校中，我国共有13所(大陆7所，香港5所，台湾1所)入围，而美国、英国和德国入围高校数量分别是59所、29所和21所。[10]与我国庞大的适龄人群相比，优质高等教育资源还远远没有满足内需。越来越多的人选择出国留学，根据教育部网站统计，目前我国已成为全球最大留学生输出国。因此，在当下历史阶段，提升高等教育质量水平是建设我国优质高等教育资源的唯一途径，也是提高高等教育效率的根本目标。

三、 “双一流”建设中公平与效率的价值选择

“双一流”建设面临公平与效率的价值判断和选择，必须理清应坚持什么样的公平、如何处理公平与效率的关系等问题。只有弄清这些问题，才能更好地建设“双一流”。

(一)坚持差别性教育公平

教育资源尤其是优质教育资源是相对稀缺的，对于发展中国家更是如此，因此国家在进行资源配置时不可能完全平等，这既是国情决定也是差别性教育公平的体现。因为在高等教育实践中，绝对的教育公平是不可能实现的，它只是人们的一种理想追求。教育公平应该是相对的，因时、因人、因地有所不同，它不是均等主义的公平，它的基础应该是差别和分化，并没有普适的客观标准。但在现实条件下，差别性教育公平必须保证绝大多数主体的公平，保证能力条件下而不是身份、地位和等级等条件下的机会均等。

根据教育部的统计，截至2019年8月，我国现有普通高等学校2663所，[9]已经形成了类型丰富、层次多元的高等教育系统。如果国家只把优质教育资源投放到研究型大学，其他类型高校将会失去能力条件下的机会均等，它们会不断尝试，努力将自己挤进研究型大学行列，以争取到资源配置中的机会均等，“更名热”和“升格热”即是例证。长此以往将导致高校的同质化发展，不仅造成教育资源冗余，而且导致培养的人才不适应多元化市场需求，造成效率低下。而千校一面、没有特色的高等教育体系也会让高等教育公平失去生存的土壤，最终也会损害高等教育公平。只有“高等院校各具特色，而不是被呆板地纳入一个大而统的体系，高等教育就能够更有效地体现公平精神。”[11]292现在的双一流建设主要集中在学术型大学，只有将“双一流”建设泛化到不同类型的高校，提供适应不同学生身心发展需要的多样化的高等教育，才能实现真正的高等教育公平。因此，为了实现差别性教育公平，需要建设不同类型的“双一流”。

目前，我国高校类型的差异直接影响着高等教育资源分配的倾向性，从2017年国家政策性教育经费收入来看，普通高等本科学校收入5488.27亿元，其中央属普通高等本科学校收入2164.43亿元，地方普通高等本科学校收入3323.84亿元；普通高职高专学校收入1310.67亿元，其中央属普通高职高专学校收入23.67亿元，地方普通高职高专学校收入1287.00亿元①。由此可以看出，普通高职高专学校的国家政策性教育经费收入仅为普通本科学校的23.88%，其中央属普通高职高专学校比地方普通高职高专学校收入更是差了53倍之多。因此，不仅需要加大对高职高专的投入，更应该对部分高职高专学校进行重点建设，使它们也进入到“双一流”建设名单，从而带动其他高职高专学校，使各类大学都有自己的排头兵。而如何依据不同类型高校的质量效益来确定资源分配的合理流向，是建设不同类型“双一流”的关键。不同类型高校的质量效益应如何衡量，又是建设不同类型“双一流”的难点。

(二)坚持高质量教育公平

在精英化高等教育阶段，接受高等教育是少数人的特权，因此人们追求的是高等教育的机会公平；在大众化高等教育尤其是普及化高等教育阶段，随着教育机会的扩大，接受高等教育成了大多数人甚至是所有人的权利，人们越来越倾向于追求高质量的高等教育公平。“双一流”建设不仅承载着实现高等教育强国的历史使命，更担负着引领其他高校共同发展的任务，提升教育质量成为“双一流”建设最核心、最急迫的任务，是解决高等教育结构、公平、制度等其他问题的前提和基础。[12]因此，提升质量既是实现高质量公平的手段，也是提升高等教育效率的核心目标任务。自十八大明确提出“推动高等教育内涵式发展”以来，我国逐渐由外延式发展模式向内涵式发展模式进行转变，提升质量成为高等教育实现内涵式发展的核心目标，关乎高等教育效率能否最终达成。

关于“双一流”建设的质量标准，目前并没有统一的标准和指标体系，也不应该有普适的标准。但是大学的本质是人才培养，所以教育质量最终应落实到人才培养质量上。教育质量标准应该是多元的，根据《教育大辞典》的解释，教育质量既包括一般的基本质量要求，也包括具体的人才合格标准。前者体现了教育质量的统一性，后者体现了多样性。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》提出“注重培养学生社会责任感、法治意识、创新精神和实践能力，人才培养质量得到社会高度认可。”这是对双一流建设的教育质量提出的统一性要求，但是社会转型经济发展不仅需要一定数量的研究高深学问的科学家，更需要大量的工程师、管理人员、技术人才和具有创新能力的大国工匠。人才合格的标准应该是多样化的，因此，“双一流”建设不仅要培养一流的学术型人才，更要培养一流的大国工匠。多元化质量标准是高等教育质量水平的重要内容。

(三)坚持公平与效率并重

经济学上将效率与公平问题视为社会面临的一种权衡取舍，效率强调“经济蛋糕”的大小，而公平则涉及如何分割这块蛋糕的问题。二者在政策制定和施行过程中可能会产生矛盾和冲突。但“就高等教育而言，任何重大事业的成功都是各种相互矛盾的价值观念彼此妥协的结果”[11]284。公平和效率都有价值，任何顾此失彼的做法都可能造成高等教育领域的灾难。所以当二者发生矛盾冲突时，就应该达成“妥协”，要在对立面所设定的极限之内寻求适合当前高等教育发展的平衡方案。教育公平与效率的关系与其说是非此即彼的两难关系，或是不分彼此的统一关系，不如说是一种博弈关系更为合适。因为二者在高等教育实践中发生冲突时，共同的目标是二者达成“妥协”的关键。

现阶段我国是高等教育大国，但还不是高等教育强国，两个一百年中国梦的实现需要高等教育的助力，因此，这一时期需要继续发展一批一流大学和一流学科。从历史来看，世界一流大学和学科往往经历了相对漫长的发展阶段，有较深厚的历史和文化积淀；从现实来看，通过国家力量在相对较短时间内建成世界一流大学不再是个案，举全国之力集中资源重点建设一批一流大学和学科也不失为一种战略选择，尤其对于后发外生型高等教育国家而言更是如此。我国集中优质教育资源进行“双一流”建设，正是体现了注重效率的原则。与此同时，随着我国高等教育普及化阶段的临近，追求教育过程中的机会平等和更高的教育质量，正成为高等教育公平的主要表现形式。人们的需求从上大学到上好大学的改变，使得提升效率的核心内容从教育机会的扩大逐渐转变为教育质量的提高。不管是教育公平还是效率，二者的出发点和落脚点都在教育质量上，可谓殊途而同归。没有质量的公平是低质量的公平，没有质量的效率只能是低效率，提升教育质量成为二者共同的目标和实现路径。因此，二者不存在先后主次关系，而应该是并重的关系，二者相互促进，互为因果。世界一流大学的发展历程也说明只有在相对公平的环境下才更能激发高校内生动力，发挥资源分配的最大效益，国家的高等教育质量才能显著提升，才可能建成世界一流大学。

注释：

①数据来源：根据EPS数据平台中国教育数据库相关数据整理而成。