金融交易税收制度的价值定位与功能转向

贺 晟

一、问题的提出

全球在疫情冲击下面临着金融秩序的严重挑战，我国面对国际贸易摩擦升级所带来的系统性金融风险，通过税收的宏观调节手段维护国内金融秩序的稳定发展具有现实紧迫性。为应对经济新常态之变局，通过经济“双循环”政策寻求国际间的外循环与国内的内循环相结合，以提高东、中、西部地区的协同发展达到高质量经济增长的目的是我国主要的应对手段。作为促进经济发展、产业升级转型的支柱产业之一，金融领域的高质量发展对我国经济在疫情及国外市场的冲击下保持稳定具有重要作用。

市场经济环境下，法律对市场的干预保持谦抑性原则。但是国内金融领域在过往发展过程当中时常面临一定程度的波动性发展，如安邦保险公司因资金的非法挪用及不审慎的经营策略，导致企业处于退出市场之境地，需要保险保障基金救助，不仅导致保单持有人的救济风险，还可能引发系统性的金融风险。于国际环境而言，全球金融危机、欧债危机及美元刺激计划出现之后，大量热钱向新兴国家流入，我国如何保障金融市场的稳定、防范人民币做空的危机，以及如何做好房地产的去金融化，实现经济软着陆面临着严峻挑战。通过税制调节，对金融领域及金融衍生品的交易课税，保障国家有充足资金在应对风险的同时，还能规范金融市场的交易行为，防范道德风险。

二、效率与公平原则下的税制探索及困境

1.税权配置错位产生效率与公平之冲突

以目前学界对金融税制的研究来看，全面实施金融交易税后的税负主体并不会成为商业银行与保险公司等金融机构或证券公司等金融中介机构，金融机构必然通过金融交易行为将税负转嫁给消费者。寄希望于通过直接的金融交易税制筛选出金融风险高发主体有很大难度，统一税率设置也难以区分高风险的金融交易与普通金融交易的异同，无法匹配金融交易行为与潜在交易风险。此外，鉴于我国不同地区经济发展水平差异及金融高度集中的属性，通行金融交易税难以保障金融高度集中的东部地区与中西部薄弱地区的税负公平，无法起到国家期望建设武汉、重庆等中西部金融中心带动经济内循环之愿景。

此外，有学者认为金融交易税基于法律的滞后性因素，无法及时根据市场的活跃性及价格波动进行调整，从而影响交易效率。同时，交易税作为额外的金融交易成本出现，对弱流动性之金融交易影响甚微，且不利于流动性较强的金融工具的作用发挥造成资本溢出（托宾认为，金融交易税的出现不利于金融的流通属性）。但杨峰、刘先良（2015）等学者认为随着全球金融市场的交互影响，国内市场受国外金融风险的影响较为明显，设置金融交易税有利于抑制投机行为，降低噪音交易（Noise trade）引发的市场价格不正常波动。金融市场以其高流通性天然具备较强的调节能力，能够平抑交易税带来的效率成本。

作为我国探索施行金融交易税代表的证券交易印花税，在2021年出台的《印花税法（草案）》中并未做出调整，以应对过往实践中出现的税权配置错位，证券交易印花税的税率也并未做出变动。我国现行规章制度将证券交易印花税的征管赋权于财政部、国家税务总局等税收征管部门，作为证券市场管理部门的证监会以及处于市场一线的证券交易所并无调整权限，此举在一定程度上造成征税效率与公平的冲突：证券监管部门无法通过市场波动情形对税率进行及时调整，实现交易税调控市场运行排除交易风险的功能。现行制度下，证券交易印花税在税基变宽的前提下导致税收逐年递增，在增加了央地财政收入的同时，也减弱了其监管金融风险的职能。

2.课税效率与纳税公平原则之平衡

2021年，我国“十四五”规划中明确提出稳步推进高水平对外开放，进一步落实人民币国际化，充分调动企业的自主选择权。在更进一步对外开放的同时，也要做好对系统性金融风险的防范，同时实现金融对实体产业的扶持，促进疫情下实体经济的复苏与发展。我国金融市场的进一步开放不可避免受到冲击，鉴于我国目前系统性金融风险防范体系的监管缺乏、预警滞后，大量外汇不断冲击国内的金融生态，给国家施行稳健的货币政策提出难题。通货膨胀、房地产泡沫、股市疲软等经济困境的出现，对实体经济及国家经济稳定造成冲击，借鉴欧盟金融交易税的做法对达成稳定市场监管的目的有较强可行性。

传统税收法下，法律滞后性的影响难以对波动频繁的金融市场起到监管调控的能效，税收法定下的税法保留也造成应对金融资产与负债二元论下新兴金融领域的力有未逮。应当结合课税效率原则与纳税公平原则设计金融交易税，以满足调节金融风险所需。首先，应避免正常交易，因为税负设计得不合理造成加重或无谓的损失，保障潜在的有益交易和良性金融行为的发生。保障反避税条款的有效施行，防止避税行为等无效率行为的出现，造成资源的不公平配置。降低守法成本、增强违法成本，引导纳税人良性的税收遵从行为。其次，按照纳税主体的公共服务获益比例进行收益分配、通过征税行为鼓励公平竞争，避免金融企业借助其自身的优势要素滥用市场支配地位，造成不正当竞争或垄断行为，保证高风险运营的金融企业承担更高的税负以防范道德风险。同时，金融税金应当作为一般性预算的一部分专款专用，以应对特定金融领域的风险防控，避免因税金收入最大化导向的税金分配争议。

三、价值重塑：经济新常态背景下的金融税制构建基础

1.税收法定原则下的税权配置

2018年，公家机构改革中将中国银行业监督管理机构与保险业监管机构合并成立中国银保监会。部分学者认为，在时机成熟时也应当将证券业监督管理机构进行合并，形成完整的金融业监督管理机构。以订立税收基本法的形式授权金融业监督管理机构成为金融税管辖的适格主体，负责金融税的征收、税率调整、税收优惠及税基维护之职能。从长期来看，经济高质量发展离不开金融业的服务供给，金融与实体经济的联系会愈发紧密。因此，在税收法定原则指导下授权金融监管机构开征宽税基也即是包含整个金融系统（国内证券交易税应当包含全部证券交易行为，跨国证券交易征收货币交易税）在征收范围之内的金融税的制度设计有一定可行性。

在目前我国金融监管架构下，应当严格遵从税收法定主义协调税权分配的冲突。基于金融交易税的宏观调控与金融防范赋能，由财政部与国家税务总局作为法律授权主体制定相关部门规章推行金融交易税，银保监、证监会、外汇管理局等相关单位为具体监管部门具有现实合理性。2017年，我国成立的国务院金融稳定发展委员会与上述部门有相应的税权配置的冲突，该委员会成立的意旨在于协调各部门间的权责划分，不应当享有具体对金融市场的执法权，仅限制为对金融监管部门的监督权。条件成熟时借鉴美国证券交易委员会、欧盟金融交易税的立法模式，将部分税收权下放金融监管部门，且赋权证券交易所有监管及建议调控之权限能更好的提前发现、及时应对金融风险。

2.税收中性原则下的宏观调控

分税制改革以来，税收对国家宏观调控的意义愈发明显。在不断增强中央财政收入水平的同时，也带来了中央对国内宏观调控能力的加强。近年来，通过“营改增”等税制改革、部分行业税率调整等方式形成了更加科学合理的税负分配方式，中央有能力通过横向及纵向财政转移支付等手段达成中部崛起战略、西部大开发战略、全国高速铁路公路等整体性布局和全国产业性调整。税制的改变切实影响到企业、个人等微观主体的日常生活及经济活动。

在目前奉行市场经济并进一步开放市场、激发市场活力的背景下，对税制的宏观调控作用要更加谨慎。刘大洪（2017）等学者指出，市场应当在资源配置的过程中居于核心地位，经济法宏观调控市场应当保持谦抑性。具体到财政税收领域主要体现于税收中性原则，税收的征纳不应当对企业施加过重或过轻的税负，以保证尽量减少对市场自发运行的干预。对纳税人的税负能力进行衡量，对行业发展进行考察并制定合理税制是市场稳定发展的前提，不能随意行使税收优惠、税率调整等方式对部分企业或行业进行不合理的扶持或干预，金融监管机构应当尽到审慎监管之义务，对金融资产流向与金融行业发展起到正向激励作用。

3.量能课税原则下的金融业税基维护

国家经济“双循环”的制度背景下，为了应对疫情造成的全球性经济危机，吸引外资、平衡国内区域间发展不平衡需要税收发挥关键作用。“轻税率、简税制、宽税基”的立法模式及三者之间的相互性有利于国外资源流入及国内经济循环发展：更健全完善的税制、更低的税率有利于吸引对我国的投资性资金流入，这部分资源的流入如外资企业的进驻及国内企业迫于竞争下的高速发展也拓宽了税基。通过税收获取的收入，国家也会通过财政转移支付协调区域间发展及产业调整，地方政府也通过制定税收优惠达成招商引资。税负设计路径在考虑企业、行业、区域间发展差异造成的税负能力差异基础上进行调节，能够更有效维护经济稳定高效发展。

我国不同地区之间金融业发展速度有所差异。东部地区基于区位优势及早期国家政策扶持进入经济金融的高速发展阶段，目前从行业发展前景、金融集中度等因素上来看较为成熟，中西部地区相较东部地区金融发展而言有一定滞后。目前，国内大循环的政策下空间溢出效应可能会更加明显，区域之间金融交互愈发频繁影响实体经济上的相关产业布局。我国各区域尤其是以省会城市、“新一线城市”发展目标带来金融首位度突出。按照不同省份金融发展的差异在实施金融交易税的过程中使位处金融集中度更高地区、需要更多监管成本的企业承担更多税负，对金融集中度较低、资金实力薄弱的金融企业给予不同程度的税收优惠，按照不同区域间金融企业真实税负能力量能课税，不仅能够保证税负公平，还能影响当地核心城市及实体经济的发展，同时保证对金融业税基稳定的良性维护。

四、功能转向：以稳定金融市场为核心的法律规制

当前，在金融税制构建过程中，共识在于应当转变证券交易印花税等税种在实践中主要目的为税金收入的功能偏差。强调金融交易税调控金融市场、预防金融风险功能为优先级目标，增加财政收入筹集风险储备金、保障税负公平的功能实现为次要要求。过往单一金融交易税制下实践中偏向为税务部门增加财政收入的重要筹码，造成执法部门在追求税收利益最大化的同时损害金融企业利益，不利于金融业风险监控及对投机性交易的抑制。此外，现行统一税率下的金融交易税容易诱发道德风险。应当将金融交易税定位为复合型税种，多种功能并行保障金融市场风险防范及税基稳定性。

1.调控金融交易、预防系统性金融风险

部分国外学者的观点在于金融交易税抑制投机交易等风险防控功能与税收功能之间有“非此即彼”的冲突，只能实现其中之一（降低投机交易会导致交易总量的降低，从而导致税基减少），并认为税法不具备作为国家金融监管工具的必要条件。我国学者持反对意见，通常认为投机交易行为的减少是对市场环境的净化，会激励更多优质交易的产生，有利于税基的维护。税法以其对各区域及行业的巨大影响力，天然就是国家宏观调控的重要手段，以凯恩斯、托宾为首的学者所提出的针对金融机构征收的小额金融税被历史证明了其宏观调控的作用。

刘大洪、张守文等教授认为，市场经济下市场能自发调节，当市场失灵时通过税收作为宏观调控手段干预经济，税收具备中性原则与宏观调控的内在统一，能够通过政策与法律有效处理经济的“二元分化”。投机交易对市场的危害在于通过短期内的频繁波动行为引导资产偏离其价值，对交易行为课税，以适当增加交易成本的方式打击投机交易达到对资产价格的稳定。此外，金融监管部门对短期杠杆行为调节经济的依赖容易破坏金融体系的稳定性，此类风险调控行为容易使得金融体系自发抵御风险的能力降低。交易税以金融机构为纳税主体对交易行为课税，能有效弱化金融监管部门的道德风险规范金融监管部门的监管行为。

2.增加财政收入、实现税负公平

世界各国现行的金融交易税，如欧盟开征之金融交易税主要用于缓解金融危机后救市所需资金缺口，同时平衡不同部门之间资金与风险分担不匹配的矛盾。但是如前所述，在目前形势下我国对金融领域高质量发展的要求，金融交易税的收益及平衡赋税公平的功能应当作为其主要职能的补充。财政收入对国家经济建设、平衡区域间发展不平衡、实现税负公平不可或缺。金融税的征收及税率的调整对金融领域的资源配置起到重要的引导作用。近年来，地方政府提出激励计划通过税收优惠、税收返还等形式鼓励金融业的良性竞争与稳健发展。尤其在区域间竞争的背景下，针对不同地区的税负能力差异而进行的税制调整，对国家在中西部地区金融产业布局有明显促进作用。

汤洁茵（2012、2013）等学者认为，在我国“营改增”的制度改革下，金融交易税的征纳可能对金融保险企业的发展及其增值税的税基维护有较大影响。首先，金融交易税完善反避税条款、施行严格的反避税监管，是实现收益权与税负公平的必要保障。在税收遵从的基础上维护税基、拓宽税基为政府带来稳定收益，有利于政府金融交易税收益权的实现，满足事权与支出责任相匹配的需求。其次，金融交易税对高风险运行的金融保险公司有投资上的约束力，此类金融保险企业高风险运行带来高收益的同时，所产生的金融风险需要纳税人“埋单”，容易造成审慎经营的金融企业产生风险与收益不对等的风险。设置金融交易税的差别税率，对高风险高收益的金融企业施行高税率，对审慎经营的金融企业实施低税率或一定程度的税收优惠政策，有利于实现不同金融企业间公平的税负分配。

五、结语

以平衡课税效率原则与税负公平原则为核心，发挥金融交易税调控交易、预防金融风险、增加财政收入的复合型功能。根据税收法定原则将金融交易税税基扩大至包含证券交易在内的金融交易领域，转变过往证券交易税税基较窄且以获取财政收入为主要目的的单一立法模式。保持金融交易税的税收中性，在金融市场自发调节失灵时对金融企业进行税制调整以稳定市场。针对不同税负能力的区域及企业施行差别税率，对高风险企业课征更高的金融税，有利于实现税负公平，弱化道德风险。