大数据智慧养老服务发展的机制性障碍及对策

尚 哲

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

老龄化、高龄化、少子化和家庭供养功能的弱化，对社会带来了巨大的养老服务压力。将互联网思维、信息技术、人工智能引入养老服务，积极探索新型的养老服务供给方式，并且融入老年人居住、生活、医疗、文化等各个领域，提供多样化、个性化、高质量的智能养老服务，是当前社会必须关注的一个问题。积极引入大数据智慧养老服务体系是缓解老龄化、高龄化带来的养老服务供给压力的有效对策，也可以从一定程度上解决当前居家养老服务供求不均衡、不匹配的现象，更是互联网切实落地于养老服务领域且良好运作的有益探索。目前，中国大数据智慧养老产业的发展尚不成熟，在发展过程中仍存在一些机制性障碍，如未充分考虑老年人的需求，仍停留在低端的医疗保健、代购送货等被动服务层面，缺乏慰藉老年人精神的人文关怀［1，2］。信息采集和应用技术落后，主要体现在智能终端和云技术上，技术使用成本高，且技术可能引发新的人际伦理悖论与法律困境［3］。大数据智慧养老的政策法规建设总体上落后于各地养老服务工作的实践探索，对大数据智慧养老服务平台的支持力度不够［4］。由于对大数据智慧养老模式功能定位的认知不清，易造成大数据智慧养老资源使用率低下；大数据智慧养老体系并未形成成熟的商业模式，也很难出现完整的产业链；大数据智慧养老产品在实际的使用推广中存在忽视需求的误区，容易造成资源浪费［5］。中国大数据智慧养老大多由政府开展或委托开展，因此普遍存在政府属性过重问题，没有形成自身独立的发展道路，并不符合当下养老服务社会化的变革方向［6］。基于大数据智慧养老发展的现状及困境，本研究进行大数据智慧养老与养老服务需求的匹配性分析，进而深度剖析智慧养老服务与大数据交融发展的机制性障碍，提出促进智慧养老服务顺利搭载大数据并呈产业化发展的对策建议。

1 大数据智慧养老与养老服务需求的匹配性分析

大数据智慧养老作为一种新兴的养老服务供给模式，与养老服务需求之间存在着紧密的联系。养老问题的终极目标是要有效满足老年人的养老服务需求。大数据智慧养老最重要的推动力就是“互联网+”技术及其搭载的各种养老服务内容，但大数据智慧养老不单指“互联网+”大数据智慧化，也不是简单搭载的养老服务模式。大数据智慧养老从政策支持、养老服务提供、养老功能发挥等层面提供支持，分析大数据智慧养老与养老服务需求的匹配性是研究大数据智慧养老服务体系的起点。

互联网及大数据的发展为大数据智慧养老模式提供技术支持的同时，也成为养老服务体系中最重要的科技推动力。物联网、云计算、大数据等技术进入养老服务体系，大数据智慧养老作为一种新兴的养老模式发展，有效地嵌入到现代化养老服务体系之中，大数据智慧化养老服务模式和互联网大数据为核心的线上平台以及线下综合全周期社区整合服务得以拓展。大数据智慧养老服务平台作为自上而下的总体规划，是以大数据智慧养老政策为导向，以中观层面的城市为组织单位，形成市、区、街道为层级的平台架构，对应各个层级的逻辑关系和相应的功能。本研究以南京市大数据智慧养老服务平台建设为例，采用（1+Q+J）*Y 的养老服务系统分层架构进行分析（图1）。1 表示市级养老大数据中心；Q 表示区级养老服务监管平台；J 表示基层街道服务监管系统；Y 表示养老服务系统直接服务于老年人；*表示城市行政体制内的涉老系统（1+Q+J）与行政体制外的运营商系Y 之间的倍乘效应。

图1 南京市大数据智慧养老服务平台建设

大数据智慧养老模式更加深入发展的同时，必然衍伸出O2O（Online to offline）生活照料服务、“互联网+”健康医疗服务、大数据智慧文化服务和智能安全保障服务等各种现实的养老服务需求［4］。大数据智慧养老作为一个由政府主导供给的资源，保障老年人对一般养老服务的基本需求，属于公共资源范畴，存在信息不对称、资产专用性等因素导致公共物品无法有效地供给［7］。为了撬动市场、激发资本向大数据智慧养老产业流动，大数据智慧养老将多重竞争方式引入到供给中，打破政府垄断，提高供给效率［8，9］。通过政府购买服务的方式提供养老服务，让更多的社会组织直接参与公共产品的生产与提供，推进了大数据智慧养老产品和服务的多样性供给。供求不匹配的现象仍然存在，在大数据智慧养老体系中表现为注重硬件设施建设、忽视基本需求。目前，中国现有的高科技信息技术与养老服务结合的实践探索形式，大多呈现为大数据推动，孵化信息技术行业高科技产业园，兼顾养老服务输送。而专门针对养老服务所做的服务创新只是大数据技术与众多产业合作发展方向中具有实验性的一种尝试。因此，这种养老服务项目更多的是在相应的地产规划中（科技园、孵化园），这使得项目的形式过于针对性，并没有真正地接触老年群体中的绝大部分老年人［10］。服务结构性失衡，并非因人施策，老年人覆盖面不全，且一开始就以追求经济效益为目标，使得供给侧排除了绝大多数有需求的老年人。大数据智慧养老服务在面对老年人时并没有根据老年人情况的不同产生对应的服务，并且公共服务定位不准，目标群体的选择有误，O2O 生活照料服务中最基本的服务被忽视。需要大数据智慧养老服务的是老年人，产品和服务就应该针对老年人，是适老化的。目前市场上，在日常生活方面已经有适老化的家居、日用快消、服装鞋袜；在大数据融合智慧养老产业方面，已经有简单的大数据智慧器械、监控设备、信息平台，能从一定程度上解决老年人的需求，但是面对中国未来快速老龄化、照护人力严重匮乏的现实，目前的大数据智慧养老技术应用仍然不足，适老化水平或者说产品和服务对老年人的针对性仍然是不够的。适老化产品必须更加适应老年人的需求，提供更加具有针对性并且具备推广潜力的服务。大数据智慧养老政策支持尚未考虑养老和医疗等行业的信息互通，并没有辅助形成有保障的信息共享机制，远程医疗权责不明，造成有限智能养老资源和医疗资源利用的不充分；远程医疗平台的建设标准不明确，技术水平差异较大，在优质医疗资源向中心城市汇聚的现状下，对远程医疗需求量更大的偏远地区难以实现高质量对接，更易产生法律纠纷［11］，“互联网+”健康医疗服务更多的还停留在概念层面。大数据智慧文化服务主要集中在政府购买服务层面；智能安全保障服务供给主要是针对高端需求，中低端需求供给的意愿不强。因此，从目前大数据智慧养老与养老服务需求的匹配性来看，养老服务供给定位与养老需求不一致，存在养老资源浪费等现象，部分养老需求并未转化成有效需求。

2 大数据智慧养老服务发展的机制性障碍

大数据智慧养老政策作为应对老龄化风险、健全养老服务体系和提升老年人福利的重要服务支撑，与现实需求和人口变动规律紧密结合，充分体现了一种制度理性。但在大数据智慧养老政策的推行和具体实践中，受主体间非理性互动、环境要素变化以及执行路径依赖等因素的影响，大数据智慧养老服务发展的机制性障碍凸显。机制设计不完善、服务功能整合错位等，造成大数据智慧养老服务供给与需求、政策结构与功能的匹配性均不强，表现为供给质量和效率不高、有效需求不足、结构及功能适应性不强、养老服务对象的接收能力难以匹配等失衡困境［12］。

2.1 政策指导网络缺失

快速老龄化背景下，大数据智慧养老的相关政策一直在快速推进，但是与此相关的技术、产品和政策在横向支持和纵向推进方面都无经验可循，尚未形成有序的政策联动以及政策支持网络。政策横向撬动力弱影响均衡分布，政策纵向适应性差影响体系稳健。短期内养老服务供给方可以利用政策红利来实现盈亏平衡，但是长期发展无法借助养老政策有效撬动需求。服务供给方如何提供良好的服务、通过客户良好的购物体验借助政策支持有效撬动需求，目前都未能有效实现。大数据智慧养老政策覆盖的区域存在资源性差异，这种资源性差异具有一定的传导性作用，进而延伸到技术及理念层面。理念优于制度，制度重于技术，大数据智慧养老政策资源配置的差异，导致部分地区政策已经得到了深入发展，而更多地区的政策还未落地，容易造成各地区从一开始就出现大数据智慧养老服务体系发展不均衡、养老服务资源碎片化的矛盾，进而演化成产品和技术的适配性难题。在比较发达的地区，产品和技术易于推广，能较好促进养老服务体系的发展；而在欠发达的地区，政策无法有效落地，产品和技术难以推广发展，大数据智慧养老政策横向支持不充分，政策的撬动效果不明显。大数据智慧养老在中国尚处于起步阶段，相关的政策文件较少且不完善［13］。从政策发展的历程来看，并无经验可以借鉴，配套政策的完善在具体实践中如同“摸着石头过河”，仍需要逐步探索。在养老政策领域，这一逻辑体现为国家先通过低政策效力的文件，如意见、通知、通报、通告、决定，多采取试点的形式，小范围进行政策实验，通过试点结果和不同区域的差异，进而总结试点经验，最终将可广泛适配的经验提升至法律法规层面。

养老政策的效力等级越大，则政策数量越少，从低端的低效力、多数量到顶端的高效力、低数量，可以形象地看成一个金字塔结构［6］。目前来看，《大数据智慧健康养老产业发展行动计划》等有限的文件多为语言性描述及建设性意见，在真正落地指导当地的实践时还需要因地制宜，思考不同地区的差别和自身的特色。大数据智慧养老服务政策的发展是一个动态的过程，应该系统地考虑多方面的因素，而目前中国的政策仍较为关注政策制定、问题解决和实施效果，未来更应关注面向政策的决策者、受众、环境及其相互之间的作用。

2.2 大数据智慧养老服务标准化建设滞后

目前大数据智慧养老发展面临的现实问题主要是统一的养老服务信息化标准缺失。理论界大数据智慧养老服务质量评价相关研究仍是较多地对国外指标进行分析和借鉴，并没有解决如何中国化的问题，且思考的维度多为医护方向，较为单一；实务界也迫切需要有一套可以在中国老年人群体多、地域差异大的情况下突出特色，同时又可复制的服务质量评价标准化体系［14］，解决服务质量评价方法问题和服务质量保障问题。当前，中国的大数据智慧养老产业仍处于起步阶段，对智慧养老服务来说，物联网、信息安全等相关技术还有点像难以落地的空中楼阁。在智能终端上的体现尤为明显，高级的终端服务费用昂贵，养老企业难以负担，而养老服务市场中的大多数终端检测存在误差，没有完善的售后服务，使用方式复杂、体验感受差，同时也面临信息安全方面的巨大挑战；经验的总结和分享缺少规范化，没有较好的信息传播渠道和探讨平台，这些都制约了养老服务信息化产业化的发展［1］。受地区自身经济实力、科技实力的影响，区域内居住的老年人在享受信息化的养老服务资源方面存在数量或种类上的差异［15］。大数据智慧养老信息化服务资源地区分布不均、优质大数据智慧养老项目受益覆盖面过窄。大数据智慧养老在发展中面临养老服务信息标准化带来的安全问题，同样影响老年人对大数据智慧养老服务的接受度。由于大数据智慧养老产业链涉及的服务企业、社会组织庞杂，必须在服务链企业和机构之间传递老年人的基本信息、医疗状况、家庭情况、地理位置等关键信息，任何环节的保密不严格都可能带来安全隐患，再加上老年人是更容易受到各类不法分子侵害的人群，2 个方面的效应叠加使得大数据智慧养老服务的信息安全问题较其他产业领域更为严峻［16］。

大数据智慧养老服务平台是一个以数据化分析和反映客户需求的有力助手，大数据智慧养老服务需要依托这一平台提高服务质量，扩大服务范围，收集顾客反应，从而体现需求。但是目前的大数据智慧养老服务平台存在不互联、标准不统一的问题。从硬件上来看，需要协调政府、养老服务提供商与老年人之间的监管、需求与提供服务信息等功能。大数据智慧养老服务平台需要配合大数据智慧终端软硬件方可实施，而目前市面上十分缺乏可同时提供“平台+硬件+软件”全套解决方案的供应商，大多数供应商刚从电子软件领域转型，并没有提供全套解决方案的专业实力，对市场需求了解地不够清楚也不敢贸然进入，这就使得智慧养老服务企业需要从2 家以上的供应商处分别购买平台和软硬件，不同企业的产品在缺乏统一的技术规范下必然涉及数据对接不匹配的问题。当数据对接问题实现以后，政策或市场的变动因素会引发系统更新问题，而在售后服务相对匮乏的市场情况下，研发企业自身并不提供系统更新的后续服务，也不会将相应的更新变化在用户中进行操作指引培训。从数据上来看，智慧养老服务平台相互独立，各自为政，更容易产生数据库重复建设、功能冗余，增加技术性成本和市场条块分割程度。综上所述，不互联和不统一的问题归结到一起就是缺乏标准，大数据智慧养老服务平台的建设标准和覆盖区域没有统一的准则规范和约束，造成了市场的无序。

2.3 闭合的供给与需求链尚未形成

大数据智慧养老体系并未形成成熟的商业模式，也很难出现完整的产业链，并且在大数据智慧养老服务中并未以智能设备为基础设施、以老年人服务需求信息为要素、以线下服务圈为支撑，共同构成一个闭合的供给与需求链［3］。目前，中国大数据智慧养老服务对供给和需求的识别缺乏精准化，供给的结构性失衡使得大数据智慧养老产业无法产生衔接顺畅的体系，而体系衔接不畅的问题反过来又制约大数据智慧养老服务的供给，影响整个体系的发展。养老行业属于新兴行业，大数据智慧化信息技术资源在养老行业匹配不合理，并且存在信息不对称的现象，市场信息的不对称加剧了资源配置不合理，提高了大数据智慧养老服务的技术性成本。技术的高使用成本使得智慧化技术难以真正落地，难以实现大数据智慧化和养老真正融合。例如，公安系统的人脸识别功能在大数据智慧化社区服务中存在使用需求，但由于使用成本高昂使得各养老服务平台难以持续使用，高昂的智慧技术成本阻碍养老业的进一步发展。最主要的问题还是大数据智慧养老服务体系衔接不畅，有些模块有一定的发展，有些模块还是空白，在整体的发展中产生了制约阻力。此外，资源分布不均、技术难度大、技术运用的熟练度低、对大数据智慧养老模式功能定位的认知不清等供给端因素，也会进一步引发需求困境。大数据智慧养老服务的支付保障机制不成熟，与提供养老护理相关服务的机构并未加入社保报销体系。老年人与社会脱节，在大数据智慧养老面前手足无措，且崇尚节俭传统和代际下移现象的发展，使得智慧养老需求只是一种理论需求，而非有效需求［17］。尤其是城市低收入老年人和农村老年人，由于经济困顿而在智慧养老服务群体中被排斥，无法享受服务，更增加了老年人的社会分化。老年人在自身支付能力有限的情况下，需要面对长期支出并且没有支出保障的大数据智慧养老服务，这解释了大数据智慧养老需求很大但有效需求不足的原因。另一方面是老年人的接收能力问题，60%以上的老年人对使用大数据智慧设备存在一定的障碍。此外，养老服务需求与养老服务供给之间存在信息沟通障碍，老年人的实际服务需求无法准确地传达给服务设计者。信息沟通不及时导致养老服务供求不匹配，难以及时、快速地满足养老服务需求，导致养老服务便利性和灵活性较差，而且很难在供应链和需求链之间形成闭环。

3 大数据智慧养老服务体系发展的对策建议

3.1 加强政策引导和有效供给

政府干预和市场之间存在博弈，必须把握好供给主体之间的责任边界，有效规避由于偏好不同导致公共资源错配的边界效应。大数据智慧养老服务的目标群体应该是全体老年人，其中，生活无法自理且无法自费的老年人应该是基本公共服务的重要对象。大数据智慧养老服务要明确目标群体的构成和服务范围的定位，不仅重视老年人的机能能力建设，而且注重企业自身服务的学习性，重视服务的人文关怀，从老年人心理状态、生活行为能力、社会参与等多指标提供综合支持，保障老年人的生活质量和人格尊严，使大数据智慧养老服务政策的实际指导作用更强，促进各种资本向大数据智慧养老产业融合。合理利用从政策试点中获得的经验，使其快速顺应智慧养老服务产业的发展方向，且有良好的适用性。政府对企业的帮扶不仅应该“扶上马”，而且还要“送一程”。政策支持的过程不能只注重开始，要兼顾大数据智慧养老服务项目发展的全过程，及时送上发展助力，为大数据智慧养老产业的发展全周期提供完整的支持。政策对大数据智慧养老产业的支持不能仅关注基础设施建设和服务补贴，更应该注重政策落实和执行的保障。例如，推动大数据智慧养老服务行业制定统一的服务标准和规范，形成标准化的产业流程、成熟的商业模式。将大数据智慧养老政策引入家庭，培养老年人为主体的家庭智慧养老意识。利用政府购买服务的形式和有保障的免费体验等刺激手段，鼓励老年人更多地试用新研发的大数据智慧养老系列产品，体验大数据智慧养老服务，挖掘可能的有效需求，达到撬动市场的目的，促进大数据智慧养老服务产业的健康可持续发展。

3.2 推动信息整合和产业链闭合

明确和完善大数据智慧养老的标准化体系设计，将与养老产业链相关的衣、食、住、行、医分别构成相应的产业类别。将不同的产业类别作为大数据智慧养老产业的分类基础，并使其对应的核心产品分别服务于居家、社区、机构3 种养老模式。应用信息化技术为大数据养老服务增添智慧翅膀，提高养老资源的利用率，扩展市场可及范围。大数据为代表的智能化技术在和养老服务交互时，除了研发适合市场需求的养老服务产品，也可以从信息端上发挥整合作用，使政府、机构、社区、医院、个人形成信息和服务需求的闭环，需求沟通更加顺畅，使得最有需要的老年人获得最适配的服务。大数据智慧养老技术应用的核心是适老化产品的开发与应用，鼓励智能产品适老化发展，多方面挖掘和创造老年人的潜在需求。继续鼓励大数据技术和养老服务平台的融合，呼吁数据互通，丰富数据库，盘活数据。使用技术集合的数据实现养老服务供给与养老服务需求之间的有效匹配，为老年人的智慧化生活提供更多便利。

3.3 使用个性化配置实现精准服务

大数据智慧养老服务通过对老年人客户群体制定评估标准、信息化调查、建档立卡、动态调整，实现养老服务需求的精准化识别。通过瞄准养老服务对象、因人施策、不同的供给主体承担不同的供给责任，实施精准化供给［18］。一方面，扶持政策有效撬动大数据智慧养老服务需求，促进市场对老年用户的培育，激发有效需求。另一方面，政策引导社会服务资源向养老服务方向整合，形成一批以家庭和社区为导向、可以提供全面的专有的智慧化养老服务的机构。整合养老资源和医疗资源，使大数据智慧养老服务体系实现横向到边、纵向到底、服务到户，完成“最后一公里”的目标，发挥大数据智慧养老服务体系的最大效能。从老年人对养老服务的需求出发，定位大数据智慧养老服务内容，从服务需求、服务内容、实现手段和服务供给机制4 个维度，构建基于个人需求的大数据智慧养老服务体系，为实现社会多层次需求养老服务系统提供大数据下的智能路径［19］。

4 小结

大数据智慧养老是缓解养老服务供给压力的有效途径，它并不是互联网和居家养老二者简单的相加，而是要充分保留居家养老的优越性，即老有所养、老有所靠、老有所乐、老有所享，真正为老年人服务，同时还要充分利用“互联网+”的优势解决居家养老服务发展中供求不匹配、资源利用率低的问题。只有发挥二者的优势，促进大数据智慧化思维和养老体系的深度融合，才能发挥其巨大作用。在提供大数据智慧养老服务上，一方面要确保老年人的基本生活需求、健康护理需求、精神健康需求得到满足，即老有所养、老有所靠；另一方面要鼓励老年人得到基于生活照料、在全生命周期角度上科学规划、能再次发掘自身价值的养老服务，即老有所乐、老有所享。大数据智慧养老服务立足点必然是满足老年人多样化的养老服务需求，结合“线上为辅、线下为主，线上线下融合发展”的目标，建立老年人切实需求的大数据智慧养老服务体系。