地方开放大学高质量发展面临的问题和对策——以河北开放大学为例

王 芸 刘 倩 张 珍 李 刚

(1.河北开放大学，河北 石家庄 050080； 2.保定广播电视大学，河北 保定 071051)

一、引言

2020年9月，教育部印发《国家开放大学综合改革方案》，推动全国39所省级广播电视大学统一更名为地方开放大学，省级广播电视大学实现整体转型。从国家决定以广播电视大学为现实基础建设开放大学开始，开放大学就被赋予了全新的使命，即发展远程教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会，其创新价值绝不是简单归结为形式或模式上的创新，还应该有深层次的内涵或质量上的规范。质量保证是任何高等院校办学的生命线，开放大学也不例外。开放大学必须以人才培养为根本任务，以质量保障作为社会责任的集中体现，以质量保障的可靠性来体现生存和发展的价值。向开放大学的转型升级过程中，我们面临内涵建设和质量发展的巨大挑战。特别是当办学规模、专业课程数量急剧增长之后，如何有效提升教学质量，如何构建适合开放大学价值取向的质量保证体系，成为我们面临的关键问题。

自20世纪80年代开始，有关远程教育的质量问题就引起了国内众多研究者的重视，研究主要集中在构建适合远程开放教育特点的质量评价指标体系、质量标准建设、完善质量保证体系、过程质量监控、质量评价等方面，经过在质量保障领域较长时间的改革和研究探索，取得了众多经验和成果，形成了基本的规范。随着开放大学的功能定位从电大时期以学历继续教育为主，向学历继续教育、非学历继续教育和终身学习服务三元并重的战略升级，与开放大学相适应的内部和外部质量保障机制都尚不完善，需要我们在教学改革实践中不断探索适合开放大学的质量保障机制，切实提升开放大学人才培养质量。

本项目针对现阶段规模高位运行下，学校转型发展中面临的问题和挑战，以提升办学质量为目标，研究如何采取改革措施，最大程度上解决发展中的瓶颈问题，以期对促进教学过程的落实、提升教学质量和人才培养质量、树立良好的学风教风提供保障，为河北开放大学及其他地方开放大学高质量发展提供参考。

二、开放大学高质量发展面临的问题和成因

1.办学规模持续增大

河北开放大学连续6年招生量持续增长，尤其是2019、2020年，全省年招生量突破6万人(见图1)。从1999年起，我国普通高校开始实行不断扩招人数的教育改革政策，2019年和2020年两年内高职院校扩招200万，公众对于高等教育的渴求得到了较大程度的满足。社会上网络培训机构的兴起，给电大的远程教育带来了很大的冲击，招生压力逐渐增加。另外，为了扩大招生，除了省、市、县电大原有的三级办学体系外，增加了合作办学单位，合作办学单位办学条件审核不严格，教学过程落实监管不到位，增加了办学风险。办学规模的持续扩大和办学风险的增大，给开放大学高质量发展造成了较大的压力。最后，除了春秋季固定时间招生外，还增加了小批次招生，小批次招生使得正常的教学活动开展时间延后，不利于管理。

图1 河北开放大学6年招生量

2.师资队伍素质待提升

截至2020年底，河北开放大学全省教师不足3000人，总体呈现出系统招生数量与教师的数量、教学能力不匹配，专业课程广度与教师的专业范围不匹配，教师管理学生数量或专业过多，超出其能力范围无法辅导等问题。具体表现在几个方面：第一，教师队伍的数量较少，各地不均衡，部分地区生师比较高，部分专业的教师紧缺；第二，常年不招聘年轻教师，造成教师队伍年龄老化，尤其是县级电大更为严重，部分教师信息化水平不高；第三，学历层次较低，研究生以上学历的教师比例过低，骨干教师不足，尤其是基层电大的教师多来自中小学，专业素质较低，不能适应开放大学的发展要求；第四，高级职称的教师较少，基层电大的教师职称大多走中小学教师系列或中专教师系列，与办学层次不匹配；第五，省校责任课教师、市县校辅导教师和导学教师(班主任)等各类教师角色定位不清，辅导教师严重缺乏，教师专业能力有待提升；第六，教师参加教学相关的培训较少，学校缺乏对骨干教师的培养；第七，缺少高水平的研究成果，科研氛围不足，教师做科研的功利性较强。

3.专业课程布局欠优化

目前，河北开放大学有本科专业16个，专科专业24个(含“一村一名大学生”5个)，开设课程1700余门。首先，部分专业在全省招生人数过少，有的专业单季全省招生不足20人，且分布在多个教学点；加上全省相应的专业师资不足，较难对这些专业的学生进行好的辅导。第二，大多市级电大、县级电大与省级电大开设的招生专业完全相同，而学校师资不足，某些专业的师资缺乏，造成部分专业的学生无法得到较好的辅导。第三，从课程资源上看，大部分课程是国家开放大学在国开学习网发布资源，但视频资源过于老旧，教材过时，学习资源与考试内容脱节。第四，一部分课程为省电大自主建设资源，但还有部分省开课程学习资源不足，无法满足学生的学习需求。第五，课程资源缺少归口管理，资源建设缺少整体的规划设计，不能满足学习者多样化的学习需求。

4.部分教学过程落实和管理不到位

河北开放大学十分重视网上教学，国开学习网的教与学数据连续6个学期持续向好(图2)，在全国省级开放大学中位居前列。开放大学不同于其他网络培训机构，其特点在于一直保持线上线下相结合的教学，但近年来线下教学过程逐渐呈现虚化现象。首先，由于部分基层电大师资不足，缺少辅导教师，面授环节缺失，同时没有直播教学补位，学生接受不到及时的面授辅导；第二，线下实践教学不足，部分实践环节流于形式，全省系统缺少实践教学基地的整体设计方案，有的专业没有线下实践基地和虚拟仿真实训环境；第三，部分地区毕业论文指导过程不规范，在论文指导、答辩、审核等环节存在管理问题。第四，平时作业的评阅和成绩管理不规范。以上几个方面很大程度上与基层电大的师资不足，优势师资的专业与招生专业不匹配有关。第五，部分市、县学校教学各环节需要保留的教学文件缺乏规范管理。

图2 连续6个学期河北开放大学教与学关键数据

5.教学管理督导监控环节薄弱

近年来，河北开放大学高度重视办学质量，逐步完善系统内部质量保证体系。成立了质量保证委员会，完善决策指挥系统；建立起覆盖省、市、县三级的质量监控组织体系，进行实时数据监控；实行年度教学行为数据通报制度和学期中定期通报制度；加强全面的系统督导检查等。然而，还是存在一些问题和薄弱环节。第一，质量保证委员会、教学指导委员会、学位审核委员会的职能还没有更好地发挥；第二，对质量监控组织体系的运行效果缺少监督、评价机制；第三，数据的通报、教学检查、专项督查等约束力度不够，系统质量管理的积极性不高，激励机制缺乏；第四，缺少定期评估制度；第五，信息反馈系统尚未真正开通，不能了解学生、单位的真实反馈；第六，对一些影响教学质量的重要环节的督导监控力度不够，例如招生、考试、面授直播教学、实践环节等。

6.系统内部治理结构需要完善

河北开放大学一直以来非常重视省、市、县三级系统建设，是开放大学办学体系中系统最为完整的省域开放大学之一，共有11所市校，145所县校。但系统内部治理结构存在一些亟须解决的问题：第一，省、市、县校缺乏工作沟通，尤其是在教学方面，省校对市校、市校对县校缺乏业务指导；第二，目前省、市、县校人和财物分离，省校对市校、市校对县校之间只有业务指导关系，不利于教学工作的管理和约束机制的构建。

三、解决对策

2019年11月，国家开放大学第一次党代会提出了实施学历教育“创优提质”战略，从质量抓起，治理“三乱”，对推动开放教育实现新跨越，办成受人尊敬的大学有重大意义。河北开放大学近年来结合河北的实际情况，不断探索质量提升的路径，努力践行“创优提质”战略，保证人才培养质量。

1.改革和完善招生录取机制，规范教学点办学，治理招考乱象

第一，加强教学点管理，加大对合作办学的监管力度，防范办学风险。第二，规范招生管理，对入学资格严格审查，保证生源质量。第三，严格规范属地招生，禁止跨区域招生。第四，严格执行学籍管理制度，进一步完善学业预警机制和本科生毕业、结业、肄业三级管理制度，严把“出口关”，提高人才培养质量。第五，取消小批次招生，减少小批次招生对正常教学活动的影响。第六，全面整肃考试，切实履行考试工作“一把手”工程，严格落实治考责任，规范考试过程，严抓考试纪律。第七，优化考试设计，把学生的学习行为、平时成绩作为参加终结性考试的前提，规范成绩管理。第八，推进考试改革，更新网络考试系统，推行网络考试、预约考试，实现网络在线阅卷、人工智能阅卷。

2.推进网络教学团队建设，共享系统师资，提升师资队伍素质

第一，各级办学单位要以更名开放大学为契机，积极与当地政府沟通，提升办学条件，增加人员编制，加大对青年人才的引进力度，改善师资不足及老化的现状。第二，省校在重新调整专业设置之后，根据调整后的专业，有计划地引进紧缺专业的责任课教师，从近年来招聘的青年教师中查找紧缺专业的教师给予重点培养，尽量保证其担任专任教师，带动系统教学团队发展；市校在引进人才时充分考虑市校重点建设的专业，以调整后的专业需求为导向，引进人才；第三，吸收更多的系统专兼职教师加入教学团队，加大对市校、县校教师的挖掘力度，部分团队负责人从市校、县校选聘。与市校共同统筹使用所有可用的系统师资，以课程为单元建设教学团队，持续扩大团队对课程的覆盖面，实现全省师资共享，保证省、市教学团队错位开展教学，避免师资浪费；鼓励市校、县校辅导教师加入省校教学团队强化专业训练，或者担任省校责任课教师，组建团队，承担某门课程全省的教学任务。第四，优化教学团队运行管理模式，充分发挥责任教师、辅导教师、导学教师(班主任)等各类教师角色在课程导学、重点难点讲解、学期中督学、考题讲解(包括形考作业指导)、学期末学习数据统计、实践与毕业论文指导等教学环节中的作用；第五，探索劳酬相宜的教学团队运行机制，保障其长效运行。第六，省校通过教学团队带领和评选比赛、市校通过专业技能培训和比赛，共同加强辅导教师的专业培养，让辅导教师快速成长，同时加强团队间的经验交流，带动新建团队的快速成长。第七，加强系统教师培训，提高市校、县校“一把手”的综合能力；加强系统专兼职教师的专业和技能培训、教学管理人员的业务能力培训等。

3.调整优化专业布局和结构，统筹课程资源，加强内涵建设

第一，省校根据系统师资情况调整专业设置，砍掉连续三学期全省招生人数过少的专业，适当增加新兴专业，新增专业要与实践教学基地同时考虑，实现整体设计，保证教学环节的完整性，集中师资力量办好优势专业。第二，市校、县校根据自身师资情况，在省校招生专业范围内选择招生专业，做到师资与招生专业匹配，以能够提供学术性支持服务、开展实践教学为准，以此来改善师资与专业不协调、招生数量与教师数量和教学能力不匹配的现状。第三，强化学习资源职能部门的归口管理功能，针对国家开放大学统设课资源老旧问题，适当在省校资源建设区补充较新的各类学习资源。第四，对省开课程资源建设实现整体规划和管理，避免资源浪费，促进资源共享，增加课程形式，提高课程质量，满足学习者多样化学习需求。

4.规范线上线下教学过程，加强教学环节落实，重视整体设计

第一，省、市、县校要坚持开展面授教学，提高面授教学质量，探索开展“面授+直播”的形式，将面授课堂同步直播，一定程度上解决工学矛盾。第二，省校教学团队统筹面向全省的直播教学安排，实现全省直播课错位开展、优质师资共享，避免资源浪费，并持续扩大系统教学团队直播教学课程覆盖面。省校在学期末安排好下学期的直播课，并提前通知市校，给市校留出调整本区域直播教学安排的时间。市校统筹区域师资，面向所辖区域开展直播教学，提供学术支持服务，弥补部分基层学习中心面授教学的不足，并加强对所辖区域直播教学的统筹，避免与面向全省的直播课冲突。第三，每个学期初统一对外公布全省直播教学安排，并做好相应的督导工作，省、市校要对市、县校加强面授课、直播课的规范管理和监督检查。第四，通过举办教师技能大赛等各类评优评先活动，不断提高教师面授直播教学的水平。第五，全面掌握全省实践教学基地建设及教学开展情况，统一制定实践教学整体设计方案，保障各地具有线下实践基地或虚拟仿真实训环境。第六，加强对毕业论文的指导过程、平时作业的评阅过程及成绩管理、各类教学文件保存情况的监管。

5.健全质量保证体系，强化督导检查，加强学风建设

第一，统一质量标准，统一全系统的教学点设置标准、教师标准、专业标准、课程标准、教学标准、学生毕业质量标准。第二，加强质量保证体系薄弱环节的建设，充分发挥质量保证委员会对影响教学质量的关键环节的调节作用，促进市校、县校树立质量意识；充分发挥各级教学质量监控人员的作用，督促落实网上教学过程；第三，要强化督导检查，改革综合教学检查方法，重点针对系统教学薄弱环节，加强检查的力度，增强检查的效果，注重检查后的整改；第四，加强基层电大质量建设，推进基层县级电大星级评价项目，建立星级评价指标体系，理顺体制、创新机制、明确定位、加强统筹，用深化改革的办法破解制约开放大学发展的“定位不清晰、体系不健全、质量不高”等瓶颈问题，推进全省基层电大基础建设，提升系统整体办学质量；第五，强化省校对市校、市校对县校的质量管理责任，在网上教学活动开展、面授直播教学安排与督导、纸质形考作业检查管理、考点管理、考风考纪管理、教师技能培训提升、实践(毕业论文)环节管理、教学文件管理保存等方面，加强业务指导和监管责任。第六，加强学风建设，通过开学第一课、思政课及课程思政教育、导学教师(班主任)的引导、考前警示教育等方式，向学生传导正确的价值观、人生观，通过专业技能评比、文体比赛、学习之星评比等树立蓬勃向上的风气，使优良学风深入人心。

6.推动系统建立适合开放大学的内部治理结构

第一，借开放大学挂牌之机，推进市校进行机构改革，完善学校内部治理结构，按照新型高校依法依规确定学校内部机构设置、职责划分和人员配置，精简机构，提升机构运行效能，建立适应开放大学新要求的校内管理机制、奖惩机制、人才机制、分配机制和竞争考核机制，调动起教职员工的热情。第二，完善各级办学协议，进一步明确各自的职责权利，规避办学风险，为规范办学、提高学校治理能力和水平提供制度保障。第三，改革市校、县校的缴费方式，缴款交到省校后依照国家规定按比例进行返款，以利于建立约束机制，促进各级办学单位间教学指导的良性发展。第四，明确各级电大之间的职责，建立准入退出机制，强化省校对市校、市校对所辖县校的业务指导职责。第五，质量与办学政策联动，加强学校整体办学策略的统筹规划，把质量作为系统资源配置的重要依据。

在规模高位运行背景下，实现开放大学高质量发展的唯一途径是“创优提质”，进一步构建适合开放大学发展的内部治理结构，通过专业课程建设改革、培养模式改革、师资建设改革、团队建设运行模式改革等，实现系统师资共享、资源共享、优势互补，使全省各级电大系统整体提高质量意识，强化质量管理责任，树立正确的质量观，构建更加合理的质量保证体系。