普惠性学前教育公共服务体系建设：困境与突破路径

宋丽芹

摘   要： 建设普惠性学前教育公共服务体系是党中央对教育事业提出的新要求，也是我國学前教育事业砥砺前行的新坐标。然而普惠性学前教育公共服务体系仍存在诸多困境：普惠性资源总量不足，供需矛盾突出;财政投入体制未能起到促进公平的作用;优质普惠性资源供给不足，分配不均。现实困境的根源在于制度供给与需求不匹配。在以供给侧改革引领的转型发展中，制度创新与制度供给成为改革的关键突破口，应建立与完善激励与约束机制、财政制度、健全监管与评价制度等，以此形成推进普惠性学前教育公共服务可持续发展的制度框架。

关键词： 普惠性学前教育;制度供给;制度创新

一、普惠性学前教育公共服务体系建设：价值与意义

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次对全国“基本普及学前教育”的工作进行部署以来，学前教育开启了“普及普惠”的新征程。为了全方位地应对学前教育事业面临的挑战，党和政府把“幼有所育”列为多项民生事业之首，作为保障和改善民生的重要内容。2018年《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）提出，“要全面贯彻党的教育方针，推进学前教育普及普惠安全优质发展”。① 这一政策进一步确立了“坚持公益普惠，构建普惠性学前教育公共服务体系”的基本方向;也充分表明中央政府对发展普惠性学前教育的重视，以及对建构普惠性学前教育公共服务体系的鲜明态度和坚定决心。构建普惠性学前教育公共服务体系，将成为对发展普惠性学前教育、答好“幼有所育”时代新命题的有力回应。

二、普惠性学前教育公共服务体系建设：现实困境

1.普惠性资源供给不足，供需矛盾仍旧突出

《若干意见》把“扩大普惠性资源供给，补齐民生短板”作为普惠性学前教育公共服务体系建设的题中要义。虽然2020年普惠性学前教育覆盖率已实现80%的预设目标，但从现实发展来看，“入园难”“入园贵”依旧是困扰家长的难题。1 尤其在部分中西部欠发达地区，普惠性学前教育资源扩容建设仍困难重重。例如，在中部地区的河南省，2019年普惠性幼儿园覆盖率仅为65.26%2，已有的供给水平与预设目标仍存在一定距离，“入园难”“入园贵”依旧是民生短板。

普惠性学前教育资源供给不足的直接原因在于供给主体动力不足，这体现在两个方面：第一，地方政府缺乏供给普惠性学前教育的能力与意愿，这可从公办幼儿园的发展情况反映出来。从近几年公布的统计数据来看，公办幼儿园在园幼儿占比维持在43%左右，增长幅度呈现忽高忽低的不稳定趋势。第二，社会力量参与普惠性服务供给的动力不足。在公办学前教育资源短缺且扩充困难的情况下，各级政府寄希望通过发展普惠性民办园满足公众需求。在分类管理背景下，已有的政策与制度安排未能充分考虑普惠性民办园的现实诉求，使普惠性民办幼儿园不具有与公办幼儿园相对等的政策环境，打压民办幼儿园举办者提供普惠性服务的积极性。

2.财政投入体制未能发挥促进教育公平的作用

财政是政府通过再分配以解决公平问题的有效方式。均衡的财政投入是实现教育公平的重要前提。3 普惠性学前教育公平有质量的发展，既取决于教育经费投入的充足性和有效性，也取决于教育经费公平的分配机制。伴随着政府对发展普惠性学前教育的高度重视，财政性学前教育经费的投入逐渐呈稳步增长态势。2019年财政性学前教育经费达到2009亿元，较2010年的244亿元增长7.2倍，财政性经费占比从1.7%提高到5.3%。4 财政性学前教育经费的增加，对教育经费的使用效率，尤其是财政性学前教育经费分配的公平性提出了新要求。在公共财政转型背景下，普惠性学前教育公共服务的财政投入应以公平性与公益性作为基本原则。但受限于我国的财政制度与财政能力，在已有的财政体制下，我国财政性学前教育经费投入呈现明显的“公办园倾向性”。2007年以前，学前教育财政性经费在教育部门办园和其他部门办园分配的比例为100%，2010年以后，虽然财政性教育经费逐步向民办幼儿园倾斜，但学前教育财政性经费在教育部门办园和其他部门办园分配的比例仍在90%以上。在财政经费投入力度不断提高的情况下，财政经费分配的不公平则意味着教育的公平性减弱。

3.优质教育资源供给不足，分配不均

当前我国普惠性学前教育总体供给质量偏低，存在严重的供需错配，即供给侧所提供的教育服务不能有效满足人民群众对安全优质教育的需求，体现在两个方面：一是高质量教育服务有效供给不足。在结构性质量上，近1/3的普惠性幼儿园未达标;在过程性质量上，普惠性幼儿园师幼互动质量总体处于中等偏下水平，教学支持最为薄弱。5 由此反映，我国高质量普惠性学前教育服务供给不足。二是普惠性民办幼儿园教育质量低于公办幼儿园。虽然近年来政府不断加大对普惠性民办幼儿园的扶持力度，但由于普惠性民办幼儿园原有基础比较薄弱，民办幼儿园在总体教育质量、师资水平、师幼互动等方面依旧低于公办幼儿园6， 特别是游戏活动的支持与引导质量最差，近一半的民办幼儿园处于不及格水平。1

三、普惠性学前教育公共服务体系建设：制度原因分析

从表象来看，普惠性学前教育公共服务体系面临的诸多困境与问题，由普惠性学前教育产品供不应求、供需失衡引起。从根本来看，已有的诸多问题与现实困境，最终都可以还原为政策与制度问题，即制度供给与需求之间的不匹配。具体体现在以下方面：

1.政府间财政事权与支出责任的不对称

地方政府普惠性学前教育资源供给动力不足，受制于供给能力与供给意愿。从客观供给能力来看，供给能力不足的直接根源为：政策与制度设计未能清晰地划分学前教育的事权与支出责任。目前，学前教育事权与支出责任划分仅有“地方为主，中央奖补”“省级（市）统筹，以县为主”等原则性规定。2019年《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》对于学前教育只提出“总体为中央与地方共同财政事权”，并未明确划分各级政府的分担比重。由于基层政府的事权与财力不匹配、地方政府动力机制不完善等，致使地方政府缺乏供给普惠性学前教育的能力。即便中央和省级政府通过分项目、按比例的专项转移支付项目提供资金资助，但目前地方学前教育经费供需短缺问题依然十分严重。

从主观供给意愿来看，已有的财政转移支付制度未能调动地方政府提供普惠性学前教育的積极性。2015年，中央把以往的“学前教育发展专项资金”采取“以奖代补、奖补结合”的方式改为“支持学前教育发展资金”，这一专项转移支付制度把专项资金的分配权下放到省一级，强化省级统筹作用。但中央层面的专项资金只是围绕着学前教育的短期性目标。分配专项资金的行政部门有时会优先确保公办幼儿园的建设与发展，导致专项资金在调节普惠性学前教育均衡发展方面存在很大的局限性;此外，这类专项资金使地方政府热衷于学前教育的基建类投入，而忽视提升教育质量的资金投入。

2.激励与约束机制的结构性失衡与强度不足

2016年新《民促法》规定，民办学校需要自行选择非营利性或营利性。虽然国家层面没有通过立法的形式明确规定普惠性幼儿园必须为非营利性，但已出台的部分政策法规均有这种倾向。2020年《县域学前教育普及普惠督导评估办法》明确提出，“普惠性民办园是指通过教育部门认定、面向大众、质量合格、接受财政经费补助或政府其他方式的扶持、收费执行政府限价的非营利性民办幼儿园”。2非营利性将成为普惠性幼儿园继“公益性、普惠性”这些基本属性后又一新的特性与发展方向。

在非营利导向下，普惠性民办幼儿园发展的积极性呈现低迷状态。究其根本，激励与约束机制存在明显的结构失衡与强度不足，使政府在与普惠性民办幼儿园博弈中各方参与主体的利益无法得到充分保障。地方政府认为，非营利性是保障民办幼儿园提供普惠性学前教育服务的重要前提和最有效方式;而民办园举办者则认为，要提供普惠性服务，政府必须加大财政投入，用“所得”平衡其“所失”，双方都想在博弈中为自己谋取最大的利益。尽管新《民促法》规定了非营利性的操作性标准，并为非营利办学提供了一些宏观性的制度保障框架及原则，但缺少对关联交易的限制规定3，民办幼儿园分类登记中财产规则缺失4，具体的保障性措施仍难以落地。在非营利性约束与激励机制不完善，以及民办幼儿园以投资办学为主的现实情境下，政府与普惠性民办园之间博弈带来的结果是：政府担心公共财政落入举办者“私人腰包”，在对普惠性民办园的资源要素投入与分配上仍按照“公办园偏向型”的思路进行，从而忽视了普惠性民办幼儿园的现实诉求，难以激发普惠性民办幼儿园参与普惠性学前教育公共服务供给的积极性。

3.财政资源配置的双轨制

在普惠性学前教育资源配置的制度安排中，双轨制特征仍很显著。双轨制是指在不立即革除过去体制的情况下，在过去的体制外建立一种新的体制，通过新体制的发展和旧体制的相对萎缩来逐渐改变整个事业的性质。1 在“双轨制”制度下，公办幼儿园的运营由财政性经费给予保障，在编教师属于财政供养人员行列，民办幼儿园则主要依靠向家长收费维持运营，非在编幼儿教师并不在公共财政供养目标之列。尽管政府也逐步加大对普惠性民办幼儿园的财政补贴，但普惠性学前教育资源要素的供给与分配机制，未能打破“公民办分立”的设计思路，使普惠性民办园在财政投入、教师队伍、质量保障方面未能享受与公办幼儿园相等的政策环境。普惠性民办园举办者为在市场竞争中求得生存，难免会削减办园成本、减少对幼儿园玩教具设备以及专业人员的投入等，从根源上造成公办幼儿园与普惠性民办园在“价”与“质”上的差异，使“入园难”“入园贵”“质量低”的问题未能在供给总量增加的情况下得到有效缓解。普惠性学前教育公共服务体系的建设，若不能从根源上突破已有制度存在的体制障碍，不仅会出现普惠性教育服务的低效供给，还会进一步加剧“入园难”“入园贵”“质量低”的供需结构失衡局面。

四、普惠性学前教育公共服务制度建设：基本逻辑与路径选择

1.制度供给与制度创新的基本逻辑

在以供给侧改革引领的转型发展中，制度创新与供给成为普惠性学前教育供给侧改革的重中之重与突破口，其前提是发现支持普惠性学前教育公共服务体系建设的基本逻辑。

（1）明确政府责任与角色是基本前提

中央与地方的职责分工关系到普惠性学前教育公共服务的资源配置、供给效率与供给质量、公共利益的有效保障等重要问题。政府已有的投入水平和结构都无法为普惠性学前教育公共服务体系的建设提供充分的保障与支持。因此，在制度设计上，一方面，要明确政府责任，尤其明确中央与地方政府在普惠性学前教育公共服务中的财政事权范围，平衡中央与地方政府的权、责、利，规范中央和地方政府的财政事权与支出责任分担方式。另一方面，要通过制度创新，吸纳社会力量参与普惠性学前服务供给，发挥政府作为规划者与协调者的角色。

（2）扩大普惠性资源供给是首要任务

普惠性学前教育的生产与供给是重要的制度安排。在分类管理办法及非营利制度未能系统呈现之前，不同区域的政府将面临不同的困境：对于普惠性资源供给不足的区域，地方政府的主要困境是如何引导民办幼儿园选择非营利性、提供普惠性服务;对于普惠性资源供给相对充分的区域，地方政府的主要困境是如何确保原有的普惠性资源在分类登记改革中继续保持和发展。从当下来看，扩大资源供给依旧是基本制度设计的首要任务。因此，基本制度的设计与完善应立足于现实、着眼于未来，把普惠性资源供给作为切入点与突破点，重点是如何协调政府与举办者在供给与生产中的利益关系，提高普惠性学前教育公共服务供给结构对需求变化的灵活性和适应性。

（3）优化资源配置、促进公平发展是重点

目前，由学前教育刚性需求推动的供给侧改革尽管使普惠性学前教育供给总量不断增加，然而，普惠性学前教育发展不充分、不平衡的问题依然突出，普惠性学前教育资源在区域、城乡、园所以及不同人群之间存在明显的配置不充分、不均衡问题。优化普惠性学前教育配置，促进普惠性学前教育向公平与均衡方向发展，是实现学前教育公平而有质量发展的基本思路，也是制度设计的重点。普惠性学前教育资源配置优化的核心是分配制度改革，具体包括财力、人力、物力资源在不同群体、不同供给主体之间的分配。

（4）提高供给质量和效率是根本目的

鉴于普惠性学前教育公共服务体系的现状与面临的“入园难”“入园贵”“质量低”三大难题，基本制度的设计应进一步强化普惠性学前教育公共服务的公共产品属性与政府的主导责任，健全和完善普惠性学前教育公共服务供给机制，改革创新供给，提高政府作为普惠性学前教育公共服务供给主体的供给能力、动力，加强普惠性学前教育供给的监管与评价，提高供给质量和效率，满足人民群众对普及普惠、安全优质的教育的需求。

2.基本制度供给与创新的路径选择

（1）建立与完善激励与约束机制

普惠性学前教育信息不对称的特性，决定了在市场机制很容易发生契约失灵。亨利·汉斯曼认为，在市场信息不完全的情况下，公共服务的供给必须通过“非分配约束”机制抑制服务生产者实施机会主义行为的动机，维护消费者利益。1 普惠性与非营利的结合，将是提高普惠性服务有效供给的最佳路径。在民办学校分类过渡期，现存民办学校举办者都在观望、评估地方政府扶持政策的价值和力度。2 唯有建立与完善普惠性幼儿园激励与约束机制，才是解决问题的关键。激励与约束机制的设计，应从保障普惠性学前教育公益普惠的角度出发，提高幼儿园提供普惠性服务的积极性和动力。

激励机制的主要目标，是提高普惠性民办幼儿园提供普惠性服务的供给意愿与能力。现阶段“收费合理”和“收益不得分配”的约束机制与普惠性民办园享有的激励不对等，难以支撑其提供优质的教育服务。鉴于此，为了满足幼儿园的资金需求，防止其提供优质普惠性服务时能力不足，政府应当对已有的激励政策做出适当的优化与调整。优化路径可从两个方向展开：一是直接财政资助，完善普惠性民办幼儿园生均财政性经费投入制度，提供配套的人员经费、专项经费（如教师培训、玩教具设备投入），以维持幼儿园正常运转。二是优化间接资助方式，降低活动成本。具体而言，一方面对普惠性民办幼儿园进行税收减免优惠，降低幼儿园的活动成本;另一方面，为了鼓励向普惠性民办幼儿园提供资助，可以减免相关企业、个人、组织等相应的税收，扩充幼儿园资金来源。

约束机制的本质是对举办者“不以营利为目的”行为的约束与监督。虽然非营利幼儿园在弥补政府失灵与市场失灵方面具有先天性优势，然而，这种优势在其运营过程中也存在一定弊端。尤其在非营利性监督与管理机制不健全的情况下，部分普惠性幼儿园会与其承担的公益使命相违背。鉴于此，应建立并完善相应的约束机制。制定普惠性民办幼儿园关联交易准则，界定普惠性民办幼儿园的重要关联方与管理交易行为类型，明确关联交易行为的性质与识别原则，建立关联交易行为的责任追究制度、信息披露制度，尤其对涉及幼儿园往来业务的信息应真实、准确、及时、完整地向政府、社会、第三方机构等其他利益相关者予以公开。加强教育、民政、工商、税务等部门对普惠性民办幼儿园交易信息的监管与审计。

（2）改革财政供给与分配制度

财政制度是学前教育事业改革和发展资源投入的重要制度保障，也是建构普惠性学前教育公共服务体系的核心纽带。在普惠性学前教育经费投入制度中，需要解决的核心问题是政府、家庭、社会对普惠性学前教育公共服务的分担关系，以及不同层级政府在其中的財权与事权分担关系的制度安排。建立并完善成本分担机制，将是财政制度首要解决的问题。此外，还应进一步完善学前教育资助制度，明确资助责任主体、资助经费筹集和分担、资助资金的配置与监管等，确保不让一名幼儿因家庭经济困难而丧失入园机会。

明确成本分担责任后，政府如何向普惠性幼儿园分配财政性教育经费亦为财政制度的重要组成部分。分配制度主要明确教育经费的分配主体、分配模式。在已有的现实条件下，普惠性学前教育分配制度需要解决的核心问题是：依据什么样的标准和模式向普惠性幼儿园分配经费，以提高财政资源配置的公平性和效率。在完善分配制度之前，应逐步建立普惠性幼儿园公共财政制度，探索普惠性幼儿园财政分配标准和模式。

当前，中央与地方政府在学前教育财政事权与支出责任上的划分，成为制约普惠性学前教育资源供给不足、分布不均的一个重要因素。因此，必须通过完善财政转移支付制度改变这一现象，此外，还应明确中央与地方政府在转移支付体制中的角色，按照简政放权的思路，强化省级政府在转移支付中的统筹作用。完善区域普惠性学前教育经费均衡的监测与评价体系，把各级政府普惠性学前教育供给数量与质量、普惠性学前教育投入努力程度、经费分配公平性、经费使用效率等，纳入各级政府财政经费投入的考核体系，加强对各级政府教育投入的监管力度。

（3）健全监管与评价体系

制定普惠性学前教育督导评估指标体系，聚焦普惠性学前教育公共服务的供给主体、供给对象、供给目标、供给内容、供给环境、供给制度等，重点考核普惠性学前教育公共服务供给主体的办园行为、政府的决策与管理行为。加强教育督导与评估队伍建设，明确督导与评估人员的任职资格、工作职责与内容、考核标准等，强化教育督导与评估的监督、专业化指导、服务等功能，重视教育督导与评估的发展性与教育性功能。进一步加强学前教育督导与评估自身的制度建设，完善监督检查机制，建立健全教育督导公报制度、评估制度、举报制度、激励制度、责任追究制度等。

The Construction of Public Service System of Inclusive

Pre-School Education： Dilemma and Breakthrough Path

SONG Liqin

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing， 100875）

Abstract： Constructing the public service system of generally beneficial pre-school education is the new requirement of the Central Committee of the Party for education， and it is also a new coordinate for the development of pre-school education in China. However， there still exist many challenges and dilemmas： the beneficial pre-school resources is insufficient， and the contradiction between supply and demand is prominent; the financial input system fails to promote fairness; there is an insufficient supply of high-quality resources and an uneven distribution. The root of the above dilemmas lies in the mismatch between system supply and demand. In the transformation and development of pre-school education led by supply-side reform， system innovation and supply have become the most important and key breakthroughs. We should establish and improve the incentive and restraint mechanism， financial system， and improve supervision and evaluation system in order to form an institutional framework to promote the sustainable development of inclusive preschool education public services .

Key words： inclusive pre-school education， system supply， system innovation