我国现代税收治理的逻辑框架、障碍因素与改革建议

倪国锋

【摘要】人本赋税观念根植于中国古代传统思想文化与制度安排之中， 西方税收学说中的“需求论”“交换论”“公共产品论”“公平论”也透射出人本主义思想。 当代我国税收治理中存在着诸多因立法薄弱、流转税比重过大、税权分配不合理、公共预算不透明等问题导致的非人本现象， 需要利益各方基于公共产品观念重构征纳税意识， 强化税收立法， 优化税制体系与要素、提升财政预算透明度等， 从而构建绿色、和谐、公平的税收治理环境。

【关键词】人本思想;人民观;税收治理;税制改革

【中图分类号】 F239     【文献标识码】A      【文章編号】1004-0994（2021）20-0154-7

一、问题的提出

人民性是马克思主义最鲜明的品格。 党的十八大以来， 习近平总书记多次强调， “以人民为中心、把人民放在最高位置、始终为人民幸福而努力工作”的价值导向[1] 。 可以说， “人民主体观”是习近平新时代中国特色社会主义思想的根本伦理目的和终极价值关怀。

税收是国家治理的公共基础， 也是治国理政的重要工具， 新时代的现代税制建设也必须坚持“人本”导向。 随着我国公共财政体系的建立， 政府必须依据人民群众的意愿行使征税权， 税款的使用须用于提供公共产品和服务。 赵惠敏[2] 基于税收的公共属性提出， 政府在税收治理中应充分重视公民的参与权、监督权， 建立利益相关者多方协作关系， 共同制定和实施符合民众利益诉求的政策与计划。 可以说， “以人为本”是新时代税收治理的逻辑起点和最终归宿， 是推动国家治理体系与治理能力现代化的基本前提。 基于人本范式的税收治理在本质上强调“协商共治”的理念。

但是， 新中国成立以来， 在“国家分配论”的理念主导下， 我国征纳税关系偏重于强调政府的强制与权力支配， 忽略或弱化了纳税人应享有的一些权利， 纳税人对政府行为的监督较弱， 约束力弱化下的政府征税行为和财政支出存在不规范、效率低下的问题。 2011年7月， 南京市针对房产证加名征收契税的事件①， 使税制变化显得轻率随意， 纳税人在其中完全处于被动地位， 暴露出我国税收法定主义和人本理念的淡漠。 十八大以来， 我国政府不断完善和优化在民生领域的税收政策， 2019年个人所得税专项扣除政策落地实施， 这种以家庭征收为趋势的改革体现出现代税制改革的人本特质， 说明了基于人本主义理念构建我国现代税收治理体系的现实价值与紧迫性。 那么， 什么是人本税收治理？ 究竟为什么要实施人本税收治理？ 如何实施人本税收治理？ 目前， 理论和实务界还没有给出充分和清晰完整的解释。 鉴于此， 本文对我国人本税收治理的内涵与逻辑依据进行了梳理整合， 对我国现行税制中存在的非人本现象与成因进行了剖析， 并基于此提出优化当前我国税收治理的政策建议， 以期为构建更加和谐、绿色、公平的国家治理环境提供决策支持。

二、人本视阈下我国现代税收治理的逻辑依据

1. 以人为本是国家治理的固有特质。 治理是指公共管理组织借助其公共权利， 通过设定与实施治理规则与机制而进行的一项公共管理活动。 20世纪90年代， 欧美国家在经历了市场失灵与政府失灵等一系列经济社会危机之后， 有关治理的研究开始得以盛行， 学者们纷纷主张以多元主体的协商共治、共同参与来实现公共事务管理的高效率与福利最大化。 我国自党的十八大提出国家治理现代化的要求以来， 政府执政理念也突破了管理与控制的范畴， 明确了政府在经济社会的角色是“舵手”和“指挥者”， 而不是“划桨人”和“弹琴者”， 这就是管理层意识到治理观念的一种转变， 政府更加强调和重视全社会各种力量的共商、共治与共享， 以治理活动的法制化、民主化、科学化来谋求满足人民群众对美好生活的公共需求。 税收治理作为国家治理体系的重要组成部分， 也逐渐从“国家分配论”思想主导下的政府命令控制与纳税人无条件遵从的单向管理关系， 演变为征纳双方权利义务对等， 国家与纳税人双向互动、平等合作的和谐治理关系。 现代国家治理的实践表明， 税收不仅是政府获得财政收入、优化资源配置与稳定经济的重要工具， 也是社会公众充分参与政府公共决策的有效手段[3] 。

2. 人是经济学研究的逻辑起点与归宿。 人在自然中的主观能动性特点造就了客观世界的属人性质。 社会上的资源稀缺总是相对于人的需求而言的， 市场本身是人与人之间的交易系统， 而不是资源配置的主导者。 新古典主流经济学以市场失灵、公共物品以及市场效率为主要研究对象的资源配置观， 实质是脱离人本属性的物本范式， 忽略了人才是经济活动的主体， 人与人分工交易的最优化是效率形成的真正源泉。 社会经济运行中的生产、消费、分配、交换等行为都是因人的欲望或需求而产生的。 经济活力的起点和归宿都是人， 因此， 人及其行为理所当然应成为经济学研究的对象。 亚当·斯密在《道德情操论》中深刻剖析了人类的同情心， 在《国富论》中又强调社会进步的一个重要标志是大部分社会成员生活得到改善。 他是最早在经济学中表达人本思想的人。 主流经济学派中的效用、福利、偏好等基本概念， 本质上就是人的主观需求。 后来卢茨与勒克斯基于马斯洛需求层次论提出经济发展的最终目标是使人的基本物质享受与尊严得到有效保障。 他们聚焦满足人的需要， 构建出人本福利经济分析的范式。 从单一追求经济增长到致力于构建一套含有经济增长、社会公平与福利、道德信仰一体化的科学体系， 是当前人本经济学迫切需要解决的问题。

3. 我国民本财税思想的历史文化渊源。 “以民为本”的提法始见于《管子》：“夫霸王之所始也， 以民为本， 本治则国固， 本乱则国危”（《管子·霸言》）， “政之所兴， 在顺民心; 政之所废， 在逆民心”（《管子·牧民》）。 管仲强调了“凡治国之道， 必先富民”的人本理财原则。 孔子在“周礼”的深厚影响下提出“仁民”的思想， 后孟子又较为系统地拓展了这一思想， 提出“民为贵， 社稷次之， 君为轻。 是故得乎丘民而为天下”（《孟子·尽心下》）， “得其民， 斯得天下矣”（《孟子·离娄章句上》）。 基于民本主义的思想基因， 我国古代赋税制度也体现出亲民、爱民的特点， 提出了“轻徭薄赋”“节用爱民”“养其本源而徐取之”的人本理念。 同时， 历代政府也非常重视公平征税的思想。 夏代首次创立分等定级的贡赋制度， “禹别九州， 随山濬川， 任土作贡”（《尚书·禹贡》）意为根据各州土地条件评定等级， 并依等级分别纳税。 之后管仲也提出“相地而衰征， 则民不移”的观点， 同样是考虑了按土地的肥瘠程度或产量进行征税的原则。 此外， 西晋时期的占田与课田制度， 首次实施按劳动能力强弱作为课税依据。 唐代杨炎（727 ～ 781年）在“两税法”中提出“户天主客， 以见居为簿， 人无丁中， 以贫富为差”的课税原则[4] ， 首次提出按贫富等级课税的思想。 同时， 他在税制改革中对鳏寡孤独者免税， 集中纳税时间、简化纳税程序等， 体现出差别征税、公平税负的人本思想。 尽管我国古代的民本思想与制度安排客观上是用于维护统治阶级的统治和利益， 但在主观上体现出了“恤民”“爱民”的人本情怀。

4. 西方税收本源学说中的人本证据。 在西方税收本源学说的演进中， 也出现了人本主义范式的理论分析， 比较典型的是公共需要论、税收利益论和税收价格论。 公共需要论认为， 政府课税的目的是用税收满足公共需要与增进公共福利， 租税如果不是出于此目的， 便是不合理、不合法的。 这一学说在当时君主专制的年代可以说是一种巨大的历史进步。 随着17世纪初期契约主义思想的兴起， 英国思想家霍布斯（1588 ～ 1679年）提出了税收利益说， 也称为交换说、均等说。 此学说以社会契约论、个人主義及自由主义国家说为基础， 把商品交换法则引入财税领域， 将税收本源理解为国家与纳税人的利益互换， 国家与个人是独立平等的主体， 政府课税的目的是保障人民的利益和安全， 人民理应为此付出代价， 这个代价就是缴纳税收[5] 。 1919年， 瑞典经济学家林达尔（1891 ～ 1960年）建立了有关公共品供应的林达尔均衡模型， 并基于税收利益说较为系统地提出税收价格论， 即税收是公民因获得国家提供的公共产品而支付的购买价格， 政府课税必须有义务提供公共产品， 同时公民交税则拥有要求和监督政府提供公共产品的权利[6] ， 这种基于平等和对价原则的征纳税债权债务关系的形成， 从征收与使用环节均体现出人本治税的思想。

5. 马克思人本主义思想及其新时代价值体现。 马克思在其《共产党宣言》《巴黎手稿》《资本论》等著作中都透露出强烈的人本主义色彩。 通观马克思主义的思想体系， 以人为本、人民至上是其鲜明立场与本质要义， 主要涉及劳动价值论、人的自由全面发展理论及人与自然关系理论等。 马克思认为， 人民群众是推进人类历史发展的主导者， 是社会一切资本与财富的创造者。 作为生产力中最为活跃的力量， 人是促使社会生产关系变革的决定性因素。 同时， 马克思的赋税观认为， 私有制下的剩余产品是税收收入的源泉， 这间接认可了私有产权的存在是赋税产生的前提， 只有明晰产权才能对公民的财富征税， 而且事先须征得公民的同意[7] ， 这体现出马克思主义思想的人本逻辑。

从党的十八大到十九大， 以习近平总书记为核心的党中央提出“以人民为中心”的治国理念并坚决贯彻实施， 这是对马克思人本主义思想的继承与发展。 习近平新时代中国特色社会主义思想下的人本经济思想主要体现在新发展理念、“五位一体”总体布局、构建人类命运共同体以及创新社会治理与改善民生等思想成果中。 党的十九大报告中指出， 新时代我国社会的主要矛盾为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾， 这意味着我国国家治理的目标已由偏倚追逐生产力的提高与物质财富的快速增长， 转变为更加注重人的全面发展、增加民生福祉和提高人民的幸福感与获得感。 可以说， 税收治理现代化是在马克思人本经济思想指引下的具体实践， 新时代“以人民为中心”的基本价值取向为我国财税理论与实践创新指明了方向。

三、人本视阈下我国现代税收治理的逻辑框架

当前我国税收治理现代化是国家治理体系与能力现代化的重要组成部分， 其根本目的是满足广大人民群众的现实需求， 为实现人民群众对美好生活的愿望提供基本保障。 基于人本主义的税收治理不仅要在理念层面形成民主、法治、公平的战略指导原则， 还要在依法治税、科学用税、完善税制体系以及优化税收管理等方面做好政策设计。

1. 民主法治方面。 从专制课税到立宪协赞是世界税制发展的基本趋势， 政府对税收的确立、征收与废止行为须征得有权威性与足够代表性的代议机构同意才能实施的准则， 已被世界大多数国家政府高度认可， 这是减小政治阻力、提升民主执政水平和纳税遵从度的有效途径。 通过落实依法治税原则， 构建和完善社会民众意愿表达机制、改进税收立法程序、提高纳税人有序政治参与度应成为现代税收治理的基本要求， 依法治税要求税收制度的整个运行过程要有法可依、有法必依、执法必严、违法必究， 强调在税制立法环节要求程序规范和民众参与， 在税收政策实施环节要有纳税人的权益保护和社会的有效监督。 税收法定主义的基本要义为纳税人同意， 纳税人权利保障为其核心精神， 借助民主力量与法律形式来约束征税权， 可以实现国家财政权与私人财产权、公共利益与个人利益的协调共赢[8] 。

在代议制下， 没有国家立法机构中大多数国民代表的同意并以法律的形式予以颁布， 国家是不能对国民进行征税的， 同样的国民也不得被强制要求缴纳税款。 换言之， 议会等立法机关代表全体国民的意愿， 其审批与同意的事项有效制约和规范着政府的征税欲望， 以避免政府损害国民财产权。 要想实现国家财政权与私人财产权、公共利益与私人利益的协调共赢， 国家的征税权需通过民主和法律形式约束。

2. 社会公平方面。 税收的职能不仅体现在经济方面， 也体现在政治、社会、生态等方面。 人本化税制体系建设要注重整体税负在社会各阶层的公平分配， 要有益于完善基本公共服务保障和促进环境保护与资源节约利用等[9] 。 公平税负导向是现代税制改革永恒的主题， 只有纳税人感觉到税制设计本身是公平的， 政府征收过程或手段是公平公正的， 纳税人才可能如实申报纳税， 一个不利于调节收入分配的税制会影响整个经济社会的稳定与和谐， 更谈不上人性化或人本主义。

3. 税收使用及其他方面。 人本税收一定要坚持“用之于民”的理念。 完善公开透明的预算制度， 税收使用方面要尽快建立完善公开透明的预算制度， 全面规范管理预算的全过程， 这是提升纳税遵从度的重要制度基础。 通过以“收支联动， 确保重点”为原则， 科学制定以民生为导向的预算安排， 切实增强人民群众的满足感与获得感。 充分发挥预算制度对税收治理的监督与约束作用， 真正体现税收的“取之于民， 用之于民”。 此外， “便利”与“最少征收费用”等理念也是人本主义税收治理的天然属性。 人本化的税收管理是以最大化降低征管成本与纳税遵从成本为目标， 通过以自主申报为基础优化办税流程、提高信息化技术和风险管理水平、提升税务人员素质能力与服务水平、完善激励与惩戒方式等方面来构建与互联网信息化、专业化精细分工相匹配的高效税收征管体系。

综上所述， 人本视阈下现代税收治理的基本逻辑框架包括五个方面： 一是税收理念上的民主、法治、公平与和谐; 二是制度环境方面的取用公开透明; 三是税收法治方面的公众参与和民主监督; 四是税制体系方面的公平、节约与环保; 五是税收管理方面的征纳权利对等与纳税便利。

四、人本视阈下我国现代税收治理的障碍因素

1. 税收立法与执法不规范。 囿于对征税理由的认知、传统文化的路径依赖以及经济资源在公共与私人部门之间的配置状况， 我国在以往的税收实践中更多地强调税收财政与调节作用的发挥状态， 而对税收法定的关注度较弱。 虽然党的十八届三中全会提出了“落实税收法定原则”和“推进人民代表大会制度理论与实践创新”的改革要求， 但立法行政化倾向依然存在。 目前我国的税收法律制度体系较复杂， 制定的主体包括全国人大、国务院与财政部、国家税务总局甚至地方政府， 包含的种类包括法律、行政法规、部门规章、行政通知与地方规范性文件， 这种多头立法的局面不符合税收法定主义原则。 实际上， 当前在我国《宪法》中没有明确的对税收法定原则的表述， 再加之我国税收基本法缺失， 以及政府部门拥有某些税法实施细则制定权， 使得我国的税收文件和税收优惠政策泛滥、庞杂。 同时， 税收执法环节也存在诸多不规范之处， 实际征纳税活动中不规范甚至违法乱象丛生， 有时甚至出现用行政命令取代税收法律的情况， 这不但大大影响了税收的征收效果与效率， 而且提高了纳税人的纳税遵从成本。 比如， 某地为了增大税收返还基数， 采取“政治任务式”超量征税或提前预征， 或是违反税法规定延期抵扣进项税额， 虚增当期增值税款， 给纳税人增加了额外的税收负担， 大大降低了纳税人的纳税遵从度， 给以后税源涵养工作带来困难， 也严重损害了纳税人的应有权利。

2. 纳税人税收感知较弱。 近几年， 我国在《福布斯》杂志公布的“全球税收痛苦指数”排名中一直排在前面， 引发了纳税人、学术界针对税收负担合理性的大讨论。 尽管部分学者对不同国家税负统计口径的差异做出一定解释， 并认为税负分布不均衡、民生支出不足等原因是造成税收痛苦的主要原因。 税收痛苦是纳税人一种主观感受， 自然引发了我国居民对于税负感知的讨论。 樊丽明、张晓雯[10] 认为， 我国居民的税收痛感与居民对税收的良好认知度呈负相关的关系。 实际上总体而言， 我国居民对税收的感知度距离“良好”还差很远。 尤其是在我国税制结构中流转税占比最高， 其总税额约占全部税收收入的一半。 而以增值税和消费税为主体的流转税通常情况下会跟随价格转嫁给最终消费者， 消费者是税收负担的真正承担者。 但是， 因为消费者没有亲自向税务机关履行缴纳手续， 加之我國的商品税基本上都没有采取价外标识的形式， 因此这就造成大多数消费者误认为自己没有承担任何税收。 此外， 公共服务、社会保障等公共财政支出不充分、不均衡， 也使得普通居民没有深刻感受到作为纳税人应该享受到的利益。 以上情况造成公民纳税意识薄弱， 居民对税务机关征管行为和政府财政用税情况的监督问责缺位。 这严重偏离了人本税收治理的主旨和要义。

3. 税收对居民消费的驱动力不足。 在我国经济进入新常态后， 消费已成为经济增长的第一动力， 消费问题也是最大的民生问题。 2018年9月中共中央、国务院发布的《关于完善促进消费体制机制， 进一步激发居民消费潜力的若干意见》指出， “消费作为最终需求既是生产的最终目的和动力， 也是广大人民对于美好生活需求的直接体现”， 文件同时提出了增强消费对经济发展的基础性作用、完善激励消费体制机制的战略举措。 当前， 我国居民整体消费率偏低、增速与结构升级缓慢、城乡居民消费不均衡等问题凸显， 税收作为影响消费的一项重要制度因素， 应该充分发挥其调节功能， 从供需两端入手刺激居民消费增长与升级。 但是， 我国现行税制存在着诸多阻碍居民消费扩大的因素， 比如： 税制的整体累进性不强， 弱化了其收入分配作用， 导致居民的平均消费倾向不高; 间接税比重过高， 低收入人群承担的转嫁税负偏重; 针对信息化、智能化时代的消费热点， 我国税收政策的响应度较弱、针对性较差; 商品税价税合一的标价形式降低了居民税感; 减税政策的好处并没有落到消费者身上等。 总之， 在我国当前经济“三期叠加”的过渡时期， 经济结构优化与增长动力的升级在很大程度上取决于居民消费提升战略的实施效果， 因此弄清楚税收对我国城乡居民消费的作用机理， 进而通过税制改革建立居民消费扩大升级的长效机制， 可以说是我国政府当前迫切需要解决的一个重大课题。

4. 税制要素设计不合理。 各税种税制要素设计的合理性会直接影响到税收功能的实现效果， 不合理的税制要素设计会导致经济效率与社会公平的扭曲， 增加纳税人的纳税遵从成本， 降低部分居民的获得感与幸福感。 例如， 目前个人所得税针对工资薪金、劳务报酬及生产经营所得实行超额累进税率， 收入越高、税率越高， 最高边际税率达到45%， 高收入者的高边际税率会抑制其劳动经营的积极性， 不利于提升经济效率， 与米尔利斯的倒U型最优税率主张相背离。 而且个人所得税在分类征收中对利息、股息、红利及偶然所得按20%的税率征税， 相比较而言， 劳动经营的整体税负远远高于资本性与偶然所得所需承担的税负， 这不仅扭曲了社会价值导向， 有失社会公平， 也不利于实体经济的发展， 往往导致低收入的劳动者相对税负较重。

此外， 由于高收入者的收入来源多样化， 因此其逃避征税的空间相对较大， 这样造成高收入群体的总体实际税负低于其名义税负， 加剧了社会不公的程度。 再如， 现行房产税只针对个人所有的营业性用房征收， 对个人拥有的居住性用房， 不管面积大小均免征房产税。 虽然都享有免税政策， 但相对于没有或只拥有一套住房的低收入群体， 拥有多套住房的高收入群体更加受益， 因为更多资源占用意味着享受了更多的政府公共福利， 但其却并没有为此支付相应的对价， 违背了税收的受益和公平原则。

5. 地方税收不足、税款使用不透明。 众所周知， “营改增”是我国近几年推出的最大结构性减税举措， “营改增”后原有的营业税税源并入增值税范围成为中央与地方的共享税收， 地方财政收入中的流转税税额明显减少， 加之我国的地方税体系建设缓慢， 地方主体税种迟迟没有形成。 这就造成地方财政收入占全国财政总收入的比重远远低于地方财政支出占全国财政总支出的比重（如图2所示）， 使得原本不足的地方公共预算收入更难满足教育、医疗、社会保障、生态环境等重要民生支出， 很多支出领域依赖于中央税收返还与转移支付、地方债务收入。 财政年鉴的数据表明， 2018年中央对地方税收返还与转移支付总额大约占到地方一般公共预算支出的40%。 这种地方政府的事权与财权不匹配和财权“中央强， 地方弱”的局面， 割裂了地方公共支出与税收之间的对应关系， 也严重制约了地方经济的可持续发展， 以及更好地给当地居民提供优质的公共产品与服务[11] 。

此外， 尽管从2007年国务院发布的《政府信息公开条例》实施以来， 政府的预算收支信息已从保密管理逐步公开化， 但某些地方政府的预算支出项目目前仍存在一些不透明、不清晰、不细化的地方， 政府预算支出的绩效情况信息更是难以获取。 《2018中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》显示， 31个省份有超过50%的财政信息没有被公开。 不完全公开透明的预算管理制度， 不但不利于公民对政府权力运行的知情权与监督权的行使， 也使纳税人在税收负担与公共服务之间无法建立起有机联系。

五、人本视阈下我国现代税收治理的改革建议

1. 强化纳税人公共产品权利意识。 政府最基本的功能就是向国民提供充足的公共产品（含服务）。 税收是政府公共产品供给的主要资金保障， 正所谓税收“取之于民， 用之于民”。 从理论上讲， 税收是对公共产品成本的补偿， 税收规模取决于政府所提供公共产品的数量和质量， 但现实中的税收制度和税收水平往往由政治程序所决定。 长期以来， 在指导我国税务实践的赋税理论体系和观念中， 国家分配论占据主导地位， 它过分强调税收的政治特性和“三性（强制性、无偿性和固定性）”特征， 使得纳税人在征纳税关系中始终感觉处于被支配地位， 纳税人对自己所应享受的公共产品多寡漠不关心， 更不会关注和计较政府公共产品的来源与配置情况。 这实际上让“取之于民， 用之于民”的税收原则成为一句含糊笼统的宣传口号。

因此， 增强纳税人享有公共产品的意识， 强化其对政府公共支出的参与意识和监督意识有较大的必要性。 政府作为“用税人”也要主动接受纳税人的监督， 公共决策要主动征求纳税人的意见与建议， 切实尊重和保护纳税人合法权益与合理诉求， 防止公权力扭曲和不規范用税而滋生腐败行为。 同时， 注意提高政府预算的透明度和公共资金、公共产品的使用与配置效率， 摆脱“财政神秘主义”， 避免财政资金的浪费和低效、重复使用， 切实解决政府财政支出长期存在的“缺位”“越位”及“错位”问题， 确保公共利益的实现， 从根本上更好地满足国民对优质公共产品的需求， 真正实现我国税收的“取之于民， 用之于民”， 并全面接受人民的监督。

2. 增强税收法定性， 合理划分税权。 首先， 加快建立我国税收基本法， 以便明确税收立法的宗旨与原则、阐明政府治税思想和理念， 明确征纳税双方的权利与义务关系， 对税收立法、执法、司法与税收诉讼等行为进行规范， 使其发挥“税收母法”的统领和指导作用， 使政府依法治税真正做到有理有据。 从西方发达国家的税收实践中可以看出， 政府对涉税法规的规范、统一与协调基本是通过利用税收基本法来实现的。 其次， 根据财权与事权相匹配的原则， 合理划分或界定中央与地方的税权。 当前由我国政治体制决定的税权高度集中在中央层面， 而事权相对集中的地方却不能根据当地经济社会发展的实际状况决定自身的征税活动。 这就造成地方政府财政收入吃紧， 对当地公共产品（含服务）与民生领域的投入不足， 不符合新时代“以人民为中心”的治国理念。 因此， 以事权为依据合理划分各级政府财权， 并进一步划分税权是当前急需解决的重要问题， 这也是我国建立规范公共财政框架的核心与基础。 建议将那些收入规模小、对宏观经济没有直接影响的地方税种的开征停征、税率调整、税收减免等权限下放给地方立法机构， 由地方机构依据本区域经济资源特点， 在不违背《宪法》与税收基本法的前提下规范立法， 从而能够更好地保障地方政府提供令国民满意的公共产品与服务， 体现了人本税收治理的基本思想。

3. 调节收入分配差距， 减轻居民税收负担。 我国学者有关税收对收入分配效应的研究更多地集中在所得税上， 这主要是因为所得税是直接税， 每一次所得税政策的变更直接影响到企业和居民的可支配收入， 相对间接税而言， 直接税的这种影响具有凸显性和可观测性。 但是， 无可置否的是， 税收的收入分配效应不是某一个或某一类税种单一的效应， 而是整个税制体系里所有税种共同影响的结果。 比如， 谈及税收对居民收入分配的影响， 一般首先想到的是个人所得税， 但个人所得税的收入规模占全部税收收入的比重有限。 尽管2018年个人所得税改革实行的四项所得合并计税、专项附加扣除、调整税率级距以及增加反避税条款等措施在一定程度上起到了调节收入分配差距的作用， 缓解了税收对消费的抑制作用， 但要想让税收更好地发挥其对收入分配的调节作用， 进一步促进居民消费水平提高与消费结构升级， 就应重视我国税额占比最大的税类即商品税的调节作用。

商品税因其存在于企业生产经营的各个环节， 其税基要比个人所得税广泛得多。 而且通常情况下商品税税负会通过价格载体转嫁给最终消费者， 从而对居民消费产生更广泛的影响。 因此， 可以通过增强商品税的总体累进性， 提高高收入群体的商品税负担， 而降低或免除低收入群体商品税负; 可以降低增值税税率; 可以扩大和调整消费税征税范围; 可以采取商品税价税分离的标价方式等措施， 增强整体税制改革对收入分配的优化作用， 降低居民税收负担， 促进居民消费及其结构升级。

4. 优化税制结构与要素， 增加居民福利。 税制结构与要素设计的合理性对税收功能发挥的广度与深度产生重要影响。 第一， 随着我国经济发展水平与税收征管能力的提升， 当前我国的税制结构呈现出间接税与直接税并重的格局。 但从发达国家税制变迁的历程来看， 最终以直接税为主体税类具有历史必然性， 直接税尤其是所得税比重的提高代表了一个国家的企业盈利水平和人民收入水平的上升， 因此这也是我国税制结构优化的努力方向。 第二， 借鉴发达国家经验， 尽快实现我国居民社会保障资金“费改税”。 2019年1月1日起我国的社会保障费的征收部门已由社保机构统一改为税务机关， 这为接下来的费改税工作奠定了征管基础。 社会保障税的开征不但提高了居民社会保障资金来源的法定性、稳定性与公平性， 而且作为一项直接税种也大大优化了我国当前的税制结构。 第三， 加大财产税系改革， 科学界定其计税依据、征税范围与优惠政策， 增加其在税制结构中的比重， 包括按照“立法先行”的原则积极推进房地产税改革， 以及适时开征遗产税和赠与税。 按照普遍征收原则征收的房地产税不仅将成为我国地方政府的主体税种， 以及地方财政收入的一项主要来源， 更重要的是将优化地方政府治理模式， 增强自然人纳税人与地方公共产品和服务的关联， 激发纳税人自觉参与政府公共决策的意识。 此外， 应按照“绿色发展理念”的要求积极构建我国绿色税收体系， 加强消费税、资源税与环保税之间在功能上的统一与协调， 调整優化各自征税范围与减免税政策， 在条件成熟时开征碳税， 利用价格机制对资源配置的引导作用激励环境保护与资源节约行为， 给居民创造一个良好的消费环境， 同时密切关注税负转嫁对居民尤其是低收入居民群体生活可能产生的不良影响。

5. 构建和谐税收征纳关系。 不断推进税收征管体制与征管能力现代化， 是我国政府实现税收治理现代化的重要组成部分和基本保障。 第一， 坚持“税收法定主义”， 强化纳税人权利意识。 在税收基本法、税收征收管理法及各税收实体法中明确规定纳税人应享有与应承担的基本权利与义务， 如延期申报权、行政复议权、要求保密与赔偿权等。 第二， 坚持依法治税， 切实保障纳税人的合法正当权益， 建立健全征税权力监督制约与责任追究机制， 比如实行相对独立的税务监察员制度， 专门负责对税务机关的征税行为进行监察与问责， 减少直至消除滥用税收行政权损害纳税人权益的行为， 减小税务机关“自由裁量”的空间。 第三， 税务机关要充分利用互联网、大数据、区块链与人工智能等技术， 完善并优化税收征管流程， 提高征管效率与纳税人服务能力与水平， 降低纳税人的纳税遵从成本。

【 注 释 】

① 2011年7月4日， 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释（三）》公布后， 引发了婚前房屋产权确认的高潮。 2011年8月23日， 南京市地税局称“今天就开始征收房产加名的契税”; 8月24日， 南京市地税局又称“需要等总局文件”; 8月25日， 税务总局称“短期内不推行”; 8月28日， 房地产交易大厅工作人员称“暂不征收”（来源： 中国之声《新闻晚高峰》2011年8月24日的报道）。

【 主 要 参 考 文 献 】

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