民办学校真要“凉”？

张静

5月29日，山东省泰安市某学校，学生们在阅读课文

2021年9月1日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“实施条例”）正式实施。

实施条例规定：地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。

在此之前，“民转公”已经成为教育界的热词。

8月5日，眉山天府新区恒邦嘉祥外国语学校由民办学校转为公办学校的消息刷屏了四川家长群。

家长接到短信证实：眉山天府新区嘉祥外国语学校被撤销办学许可证，并停止招生，将转设为公办。

这是民办教育实施新政前后，四川第一例由民办转设公办的义务教育学校，天府嘉祥的性质将就此发生改变，家长和学生们或许将重新选择。

“择校热”和“学区房热”相互推动，造成了一系列与推进义务教育均衡发展目标相悖的现象。

7月8日，教育部等八部门发布的《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》（以下简称《通知》），要求公办学校单独举办的民办、公办学校与地方政府及相关机构合作举办的义务学校，应办为公办学校;不再审批新的“公参民”学校，公办学校也不得以举办者变更，集团办学、品牌输出等变相举办民办义务教育。

“民转公”大潮来袭。截至目前，重庆市已有至少10所“公参民”学校确定拟转为公办;7月，山西太原9所学校宣布转公;7月28日，河南周口市一所知名民办学校宣布“整体捐献给政府”……

誰要转？

对“民转公”，首先要厘清这里的“民”指的是哪种民办，有不少人理解《通知》的发布意味着民办学校退出历史舞台，实际上，退出的只是“公参民”这种办学模式，并不是要所有义务教育阶段的民办学校都退出。

“公参民”办学模式从何而来？

我国义务教育阶段的“公参民”办学模式，是从上个世纪90年代初兴起的，当时得到了国家的大力支持。

1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）明确，必须充分发挥各级政府、社会各方面和人民群众的办学积极性，坚持以财政拨款为主、多渠道筹措教育经费。要改革办学体制，改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。

《纲要》还描述了当时公办学校的现状：“我国教育在总体上还比较落后，不能适应加快改革开放和现代化建设的需要。教育的战略地位在实际工作中还没有完全落实;教育投入不足，教师待遇偏低，办学条件较差。”

而利用公办资源举办民办学校，按民办收费，就成为快速扩宽教育资源的重要措施。

在“名校办民校”的背景下，政府给予民办学校用地、师资、税收等方面的支持。

民办学校创办初期，公立学校往往派遣了大量的管理人员和骨干教师“支援”民校。有的会派中层管理人员担任民办学校校长，甚至直接由公办学校领导兼民办学校校长。

然而，发展一段时间后，这些“国有民办”“公办民助”“民办公助”等改制学校，被认为虽然一定程度扩大了义务教育资源，却涉嫌国有资产流失、破坏教育公平。于是，在2003年9月1日施行的《民办教育促进法》以及2006年9月1日新修订施行的《义务教育法》中，均提出对这类改制校进行清理整顿。

但是十多年过去了，这些学校依然存在，并且有的甚至在当地成为超过部分公办学校的名校，家长纷纷挤破头送孩子进这种和“公”有着千丝万缕联系的民办学校。

例如由上海张江（集团）有限公司和上海中学联合创办的上海张江集团学校，从建校以来常年保持浦东新区中考成绩第一。

有分析认为，这类学校之所以被家长趋之若鹜，是因为走的是应试教育路线，狠抓升学率，甚至“掐尖”招生，在初升高考试中有极大帮助，这是对家长和学生的直接利好。

对地方政府而言，这种模式可以直接减少财政对义务教育的投入，并且可以通过教育名校办分校的模式与发展房地产结合。“择校热”和“学区房热”相互推动，造成了一系列与推进义务教育均衡发展目标相悖的现象。

此次八部门发布的《通知》，就是在推进解决这个历史遗留问题。

怎么转？

最近一波对民办教育的监管从什么时候开始？

自2018年起，针对民办义务教育的监管就已趋于严格。当年全国教育大会提出要严控学前教育阶段和义务教育阶段民办教育的逐利行为。此后，2019年“公民同招”政策出台，终结了部分民办义务教育学校提前“掐尖”招生的传统。

此外，在今年5月修订颁布的《民办教育促进法实施条例》规定，实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易。任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育、非营利性学前教育的民办学校。此举被认为切断了民办学校营利的渠道。

随后，湖南、江苏、四川等地教育部门发文指出，将调减本省内民办义务教育占比，民办初中、小学在校生人数占义务教育在校生总数的比例，将调减至5%以下，原则上不再审批新的民办义务教育学校。

6月27日，西安市八十九中，新城区民办学校电脑随机录取在各方代表的见证下进行

值得注意的是，《通知》将“公参民”义务教育学校分为三类：公立学校单独举办的学校、公立学校和地方政府及相关机构举办的学校，以及公办学校与其他社会组织或个人合作举办的学校。

对于前两类，《通知》要求回归公立学校。对于第三类，《通知》中提出了“六独立”要求，包括独立法人资格、校园校舍及设备、专任教师队伍、财会核算、招生和毕业证发放。不满足该要求的，地方政府要限期整改，整改不到位的应转为公办学校或终止办学。

《通知》还对原有“公参民”学校的配套建设和教师编制做出规定：既有居住社区配套建设的“公参民”学校或转为公办学校，或由政府以购买服务的方式提供学位、继续办学;地方政府和公办学校不得向民办义务教育学校新增派具有事业编制的教职工，已经派出的，分阶段分步骤有序引导退出。

在政府發挥主体作用，加大对义务教育的投入后，民办义务教育学校的功能将不再是补充教育资源不足，而是促进学校办学竞争，提高义务教育质量，为受教育者提供差异化教育选择。

此外，《通知》要求各地不再审批设立新的“公参民”学校，公办学校也不得以举办者变更、集团办学、品牌输出等方式变相举办民办义务教育学校;严格规范招生，公办学校不得以民办的名义开展选拔招生或考试招生，也不得以借读、挂靠等名义变相违规招生。

《通知》要求，各地应因地制宜、审慎推进，在8月底完成专项摸底排查，通过一省一方案的方式，力争两年左右理顺“公参民”办学模式的体制机制、实现平稳过渡。

动了谁的奶酪？

只给两年时间，存在近30年的“公参民”模式能这么快转过来吗？会给公地方政府、公立学校和民办学校带来哪些影响？

首先，对于地方政府而言，“公参民”学校正式进入公办学校，意味着学费收入降低，地方政府的开支增加。

这直接涉及义务教育经费保障机制问题。据悉，我国义务教育经费保障还采取以县级财政为主的方式，这导致对义务教育的保障力度，受县级财政的影响，财政实力薄弱的地区保障力度就不够。

钱少了，教育水平能够保持现状已实属不易，如果教学质量下滑，最后吃亏的还是在就读的孩子。

从大环境看，对本身财政实力就不强的县级市、中西部城市来说，增加的教育经费支出，势必要从其他领域“找补”回来，是否会影响其他公共事务支出不得而知。

所以，21世纪教育研究院院长熊丙奇认为，要加大对义务教育的保障力度，就有必要调整义务教育经费保障机制，由省级财政统筹义务教育经费保障，这也是进一步推进义务教育均衡发展，缩小省域内地区教育差距的需要。还要把民办义务教育学校纳入生均拨款体系，给实施义务教育的民办学校一样的生均拨款。

其次，招生范围缩小。原来非户籍生与户籍生均可报考，转制后，将随政府安排，户籍生摇号入学。

推进“民转公”，要根据学校实际办学情况，依法进行规范。民办义务教育学校情况各有不同，除了社会公众关注的优质民办小学、初中外，还有一些民办学校，是满足一些进城务工人员子女的义务教育求学需求，这种情况在广深地区尤为普遍。如果不能降低城市学校入学门槛，让随迁子女享有平等的进入公办学校的机会，那么，这部分民办学校的退出，则可能导致进城务工人员子女新的入学难。更有违教育公平的初衷。

第三，教职工如何安置？

教师待遇和编制问题直接影响教师的去留，而师资的变动难免会影响在校学生的学习。所以在两年缓冲期内，如果转成公办，那些没有编制的老师怎么安排？只有开源，增加编制，这对地方政府来讲又是一项经费支出。

不宜一刀切

根据2019年全国教育事业发展统计公报，2019年，我国普通小学在校生10561.24万人，其中民办小学在校生944.91万人，占比8.9%。初中学校在校生4827.14万人，其中民办初中在校生687.40万人，占比14.24%。对“公参民”模式进行规范后，剩下的将是真的“民办”。

这些真的“民办”将来如何定位？取决于如何看待民办学校。

浙江大学教育学院教授吴华向《瞭望东方周刊》分析，发展民办教育形成了一种有效的社会协作机制，是“先富带后富”的成功实践，是对教育公平的积极推动。

公办教育存在体制局限，需民办教育助推教育公平。

吴华介绍，在推动义务教育均衡发展，政府也在推动教育公平，比如2020年收官的全国义务教育基本均衡县验收，在推动义务教育均衡发展方面发挥了积极作用。但即便如此，验收完的县，公办学校之间的差距仍然是3到8倍，这是全国性的普遍情况。不是政府不用心，不是公办学校老师不用心，不是公办学校的校长不用心，这是公办教育的体制性局限。

所以，民办学校存在的价值就体现出来了。

熊丙奇认为，要把发展民办义务教育学校，作为推进教育现代化建设一部分。民办义务教育学校办学要坚持公益属性，在政府发挥主体作用，加大对义务教育的投入后，民办义务教育学校的功能将不再是补充教育资源不足，而是促进学校办学竞争，提高义务教育质量，为受教育者提供差异化教育选择。

至于实践中，究竟是以民办学校还是以公办学校实现义务教育，是多一点民办学校还是多一点公办学校，吴华认为，应该尊重当地的经济、社会、教育发展水平和文化传统，不应该也没有必要预先设定比例。