社会组织界别协商：理论解构与效能测度

经 凤，王 栋

(重庆工商大学，重庆 400067)

一、问题的提出

当前已经有许多学者提出在我国设置社会组织界别的必要性，如王名在《关于社会组织协商界别设置的提案》中建议在政协中增设社会组织界别[1]1；杨团认为，党的十九大对协商民主和人民政协之间的联系作出了具体的定位，政协中的社会组织代表数量会有一定的增长，设置社会组织界别未来可期[2]；黄浩明则认为，社会组织和志愿者服务制度化建设强化了社会意识，社会组织协商大有前途[3]；王栋建议在政协中设立社会组织界别，充分发挥社会组织在国家治理方面的作用。[4]广东佛山顺德区、惠州博罗县和四川宜宾南溪区已经率先进行了试点，但是基于各种原因，社会组织界别试点在2017年前后相继取消。同时，社会组织协商实践中相关界别的设置如新社会阶层界别、工商联与新社会阶层界别等陆续铺展开来。然而，社会组织在这些相关界别设置运行中的效果如何？哪些因素影响着该界别的设置？这些问题关乎社会组织在凝练和传递民意中的作用能否得到有效发挥、为政府购买提供的服务是否优质、协助政府职能转化的任务能否完成好，甚至在涉及公共利益事件时还关乎着社会组织能否扮演好参与决策、协调矛盾、提供服务等多方面的角色。因此，需要从国家治理视野出发，理清影响社会组织界别实践的因素，从而找到推动社会组织界别实践的具体途径，充分发挥社会组织在多个治理方面的作用。

当前对国家治理体系的研究主要有两种观点，一是以俞可平为代表的学者认为，国家治理包括三个层级的体系，即政府、市场和社会三个方面的治理[5]；二是以王浦劬为代表的学者将国家治理分为政府和社会两个方面主体的治理。[6]而社会组织协商界别实践是指依靠政治协商会议的平台，将社会组织纳入到政府治理体系中来，充分发挥社会和政府两个方面的功能，在国家治理视域下形成社会治理与政府治理的合力，推进国家治理体系现代化建设，从而为广大人民群众提供更精准的公共服务。因此，研究影响社会组织协商实践效能的因素，寻求分析其内在的联系，进而探索社会组织协商界别设置常态化发展，需要在国家治理视角下从政府治理和社会治理两个方面进行探讨。

二、研究社会组织协商的多元化视角

我国的国家治理体系中长期存在着政府治理和社会治理联动性不高的问题，而作为沟通政府和社会的桥梁，社会组织是社会建设的重要力量，但其在长期的治理实践中没有被合理地纳入到国家治理体系中来[7]，如何有效将社会组织纳入国家治理体系、发挥其应有的效能是当前亟需解决的问题。目前学界主要形成了如下三种分析视角。

一是基于政府治理视域的理论分析。政府治理是国家治理现代化建设的主要内容，党领导下的政府作为政府治理的主体为社会组织、企事业单位、人民群众等各个方面提供多元服务。[8]但政府的“碎片化、短期行为、部门主义和地方主义”[9]等问题严重束缚了国家治理现代化前进的脚步。在政府治理中纳入社会组织协商界别实践有利于政府治理和社会治理“并集”，实现政社联动[10]，使得政府治理和社会治理能达到“1+1>2”的效果，从而更好地推动国家治理现代化建设。在当前的政府治理实践中，尽管社会组织协商已经成为基层社区治理的重要内容，但政府对社会组织参与治理的重视度不高以及政府购买社会组织服务过程中的机制不健全，使得社会组织协商实践的效能得不到充分的发挥，难以推动社会组织界别实践的发展。

二是基于社会治理视域的理论分析。社会治理是在政府引导下，社会组织、企业和公众共同参与治理[11]并协商解决问题的共同社会规范[12]，是国家治理的重要内容。社会组织在社会治理中有着联系多方的作用，能够沟通政府和企业，获得资源，直接服务于公众。学者杨殿斛通过PEST模型分析发现，社会组织协商参与社会治理有利于提高社会公共服务的效能[13]，有利于推动社会事业的建设。然而，在社会治理实践中，社会组织缺乏经济独立基础和群众支持基础，主要依赖于政府购买和企业赞助，导致其主体性地位不高，话语权不足，难以在界别协商实践中发挥应有的效能。

三是基于政府治理与社会治理互动视角的理论分析。社会组织是联系政府治理和社会治理“黏合”的必要成分，也是参与政府协商、社会治理协商的重要主体。[14]而社会组织界别协商则是通过政治协商会议的平台有效地发挥社会组织在实现政府治理和社会治理现代化统一中的作用，是完善国家治理体系中不可缺少的内容和必要的实践活动。[15]这种实践有利于实现政府治理与社会治理的良性互动，一方面通过社会组织的联系作用将党领导的政府与企业、社会组织、人民群众等社会力量拧成一股绳，推动国家治理体系的完善[16]，形成国家治理的合力；另一方面社会组织能够对政府和社会治理中的一些问题进行监督，如环保、扶贫等，并维护弱势群体的利益，完善政府和社会服务，推动社会和谐发展。因此，设置社会组织界别是完善国家治理体系、推进政府治理、实现治理现代化建设的内在要求，涉及到党领导下的政府、政协、社会组织以及人民群众等多个参与主体，只有从一体多元的视角来建设社会组织界别协商，才能够有效地发挥社会组织界别协商实践的最大效能。

三、社会组织界别协商的理论解构与效能测度

从文献研究来看，学界对于影响社会组织协商界别实践因素的研究相对较少，但对于实践效能的研究，哈克(M.Shamsul Haque)认为，要从其所提供的公共服务的角色、对象、被信任度等五个维度来进行研究[17]；波兹曼 (Barry.BoZeman)则认为，应从经济和政治的权威两个维度来研究效能问题[18]13；而学者于江通过实证研究明确指出，社会组织协商参与社会治理的效能受到政府、社会组织、人民参与等三个方面的影响[19]，破解其面临的困境需要从这三个方面出发；梁立新则认为，社会组织协商的效能如何，取决于社会组织自身发展建设的能力。[20]而政协作为社会组织协商界别实践实现的重要平台，其建设情况也直接作用到了社会组织协商界别实践的效能。梳理国内外学者的相关研究发现，影响我国社会组织界别实践效能的因素，主要包括政府治理角色中的政府和参与协商的政协、社会组织本身和普通群众，具体路径如图1所示。

图1 影响社会组织协商界别实践的四个方面

(一)政府对社会组织界别实践效能的影响

党领导的政府在社会组织界别协商实践中往往扮演着主导的角色，是社会组织界别协商实践的发起者和引导者。因此，中国特色的社会组织有着比西方社会组织更重的政府色彩，从政府治理行为和理念来看，很多时候社会组织都被认为是政府服务的延伸，而不是独立的“第三者”[21]3。

1.政府行为。政府行为对社会组织协商界别实践的效能影响，主要体现在社会组织参与治理的资源与合法性的获取上。[22]政府除直接拨付资金支持、购买社会组织服务、平台建设支持、技术和设备支持(如一些农业技术协会的机械设备大多是政府直接拨付资金购买，指导的技术专家多是政府派遣)等行为之外[23]，还以鼓励社会组织参与基层治理的实践、培育社区社会组织等方式影响社会组织协商实践。这种赋予式的支持使得社会组织受到了多重管理，不仅要接受民政部门的领导，还要接受服务购买部门——如教育部门、应急管理部门、审计部门、医疗卫生部门等——的监督管理。部门与部门之间的管理内容、项目资源信息不通畅，出现了一些社会组织管理权责不清、文件表格重复填报、互相推诿责任等问题。且由于部分社会组织的项目资金没有固定的社会获取渠道，社会组织对于政府购买有一定的依赖性。

2.政府治理观念。党领导下的政府机关对社会组织的态度和认知也是影响社会组织协商参与治理效能的重要因素，社会组织建设在很多时候并没有纳入政府的绩效考核中来。李建伟等学者采用问卷调研的结果显示，当前我国社会组织的活动较少、参与治理不足[24]是影响社会组织协商效能的重要因素，政府更多地是将社会组织看做辖区治理下的一个部门或“群体”，祝建兵等人认为，我国社会组织发展中存在着大量社会组织的设立是为了完成任务、社会组织的活动与政府完全挂钩、社会组织的成员为政府工作人员等体系内发展社会组织的行政化现象[25]，政府对社会组织发展建设的重视度不够，使得社会组织在参与协商治理的实践中长期被边缘化，在协商实践中的地位得不到重视，进而影响社会组织协商实践在政府治理中的效能，影响社会组织协商界别设置的发展进程。政府治理理念与政府的治理行为互相影响，政府职员如何对待社会组织协商渠道的建设和界别实践的效能、能否认识社会组织协商的作用，都会在承接政府项目、接受政府资金和技术支持等行为中影响社会组织协商界别实践的形成、发展与成熟。

(二)政协对社会组织界别协商的影响

当前已有部分地区开始探索政协嵌入基层治理的途径，但由于政协的委员代表性不强和界别设置不完善等局限，束缚了社会组织参与协商治理的实践，难以有效地代表基层群众的利益、表达社会组织的诉求。

1.政协委员的构成

政协委员是政治协商会议的主体，但政协委员大多是各界精英兼职，难以长时间深入基层调研、倾听民意，“代表”性不强。[26]谭红玲通过对四川省自贡市政协委员的协商效能研究发现，政协委员的选拔更注重影响力，主体意识也存在较大的差异，政协委员对政协协商的认识偏差影响了协商的效能[27]，界别协商的效能发挥依赖于政协委员的个人影响力，完善界别内委员的多样性和有效性以形成界别合力[28]，从而更好地代表广大人民群众的利益，是政协发挥界别效能的根本要求。郑青[29]、谭宏玲[27]等学者认为，完善政协职权、人员等方面的建设是发挥政治协商会议的界别优势的关键。而将作为弱势阶层合力的社会组织、团体代表纳入到政协中来，形成社会组织界别更好地扎根基层、为群众发声是当前政府治理和社会治理所呼吁的。[30]

2.界别设置

社会组织维护特定群体利益并且作为表达群体诉求的协商活动的重要载体[31]，将社会组织协商纳入到政治协商会议中来，提高社会组织在协商中的主体地位，有利于发挥社会组织协商的优越性。[4]张爱军认为，社会组织协商是政治协商会议必不可少的部分，二者都力求在社会价值多元诉求中对社会问题进行对话。[32]还有学者认为，社会组织协商在政治协商会议制度中的实践效能在当前阶段更多的是与政协委员的效能密切相关。[33]王栋在此基础上提出，要在政协中增设社会组织界别，实现多方面的协作，促进参与的多元化、决策的科学化。[4]然而，当前我国已开展了相关界别实践的地区已陆续中止了这个尝试，在这种没有社会组织相关界别实践设置的支持下，社会组织代表应该如何发挥作用，反过来推动社会组织界别的设立，提升政协界别效能，发挥社会组织的“代表”作用，并通过政协的平台将社会治理提升到政府治理的参与中来，是我们所应关注的课题。

(三)人民群众对社会组织界别协商的影响

我国国家治理、政府治理和社会治理的出发点和落脚点都是人民群众。因此，人民的满意度是影响社会组织界别实践效能的重要因素，人民群众一般可以通过直接评价、参与社会组织协商活动来直接影响社会组织界别实践的效能；也可以通过向党、政府、政协反馈意见来间接影响社会组织协商界别实践的效能。

1.直接影响

社会组织协商界别实践效能受到人民群众直接参与的影响。[34]Pichler认为，个体参与社会组织带来的直接的幸福感与社会组织的数量有关，参与的幸福感会反过来影响社会组织界别实践的发展[35]，人民群众对社会组织的评价也会直接影响社会组织的民意收集和实践活动的开展情况。而社会组织服务的对象具有特殊性，不同年龄阶段的人对社会组织协商的效能观感可能不同[36]，因此，社会组织协商的实践行为受人民群众监督，实践效能受人民群众的评价制约。

2.间接影响

人民群众对社会组织界别协商实践的间接影响主要通过政府的渠道来间接作用到社会组织界别协商实践的过程中，如图2所示，人民群众可以通过意见反馈来影响政府决策，推动政府购买社会组织服务、推动政协提案的形成[37]40，间接影响社会组织界别协商的实践。人民群众从政府的行为中得到反馈，认为是自己的意见起到了作用，进而会向政府提出更高的要求，促使政府通过购买更高质量的服务来满足人民群众日益增长的对美好生活需要[36]，形成政府、社会组织、人民群众三者之间的良性互动。但是，我国社会公众的认知还有待进一步提高、社会组织的群众基础还处于发展阶段，只有当人民群众真正意识到他们可以通过社会组织反馈意见、需要社会组织来代表弱势群众发声时，才能有效地推动相关政府部门思考、讨论、建设社会组织界别，提高社会组织界别协商的实践效能。

图2 社会组织完善民意反馈渠道图

(四)社会组织本体的发展对界别实践的影响

我国社会组织参与协商界别实践的一些诸如社会组织类别的完善、协商民主理论基础、社会认知和发展的需要等参与社会治理的条件已经基本具备，但社会组织对政府的依赖、社会组织内部的组织能力不足和群众基础的薄弱影响了社会组织参与政府治理实践的效能[20]，进而影响了社会组织作为联系政府治理和社会治理的桥梁作用，难以实现国家治理的高度。“打铁还需自身硬”，社会组织协商的效能，与其自身建设密切相关。艾利森(Graham T.Allison)[38]认为，影响界别实践效能的因素从社会组织本身出发可分为组织内部和外部两种因素。社会组织在协商界别实践的过程中可能会出现凯斯·桑斯坦(Cass Sunstein)[39]5所担忧的情况，即组织协商内部成员的意志存在偏向，进而影响其他成员的态度随着该思路走向极端。詹姆斯·S.费什金(James.S.Fishkin)认为，协商中的个别积极分子的思想会自觉或不自觉地影响协商中信息获取不充分的成员作出“理性无知(rational ignorance)”[40]23-37的判断。社会组织内部的凝聚力、执行力和约束力不足，组织内部无法达成共识，成为有效的利益代表，最终导致内部机制失灵。[41]3-11作为群体利益的代表，社会组织如果固守己方利益，协商就会变成对立、甚至冲突、甚至协商破裂。[42]

社会组织内部和社会组织之间能否达成共识、实现有效协商是社会组织协商界别实践有效发挥作用的一个重要前提，如果社会组织无法在代表人民群众利益问题上达成共识，即使成功地在政协平台上增设社会组织相关界别，也会因内部分裂而导致协商话语权不足，从而无法发挥社会组织界别协商实践应有的效能。尽管社会组织是实现政治协商广泛多层制度化发展的重要环节，但目前其自身力量发展还很薄弱，使得协商民主难以发挥对社会发展的推动作用。[43]因此，社会组织要肩负代表人民群众参与界别协商的重任，还有很长的一段路要走。

从社会组织界别协商的理论研究来看，影响社会组织界别协商效能的因素主要有四个主体下的多个指标，如表1所示，政府的行为和理念会影响那些和政府来往密切、对政府有依赖性的社会组织的生存和发展[24]，社会组织的独立性越强、政府部门的重视程度越高，社会组织发挥的界别协商效能和参与治理的作用越大。政协有无社会组织界别设置，政协委员中的社会组织代表性的高低都影响着社会组织的权益能否得到充分表达。群众对社会组织的认识度、信任度和参与度，不仅是未来社会组织发展和参与治理的重要支撑力量，还是社会组织能否有效将政府购买的最大效益作用到群众身上的一个关键。为了实现社会组织界别协商，社会组织自身也不能置身其外，社会组织内部、社会组织之间都需要制定有效的管理规则、明确自身服务社会的初心和使命。

表1 社会组织协商界别实践效能测量的相关指标

四、讨论与展望

从社会组织的业务范围，与政府、政协、人民群众的密切联系来看，社会组织界别协商主要受到政府支持、政协代表、人民群众认可和社会组织建设的影响。从当前社会组织界别协商的理论和实践效能测量来看，要实现社会组织界别协商的预期效能需要从两个方面进行深入探讨。

(一)关于社会组织界别协商的理论重构

目前，针对社会组织这一发展迅速、社会地位仍较为弱小、经济地位较低的群体参与国家治理协商的实践效能的研究比较少。但对社会组织界别协商和社会组织作用的理论探讨相对比较深入，相关研究有以下几个特点：

一是从国家治理、政府治理、社会治理等多个角度对社会组织协商的理论依据进行了充分的论证，提出了一系列建设性的意见，但甚少从社会组织协商界别实践出发探讨党领导的政府、政协、社会组织和人民群众对社会组织界别协商的实践效能的影响。

二是现有的对于社会组织协商实践的研究相对于一些热门的问题而言显得相对单薄，从社会组织协商的界别实践出发研究实现社会组织协商界别设置常态化问题的就更少。党的十九届四中全会对国家治理体系现代化规划了建设的总要求，政府治理和社会治理都表现出对增设社会组织协商相关界别设置实现治理现代化发展的迫切性，但如何全面实现社会组织协商的相关界别设置，需要我们在实践中“摸着石头过河”，不断地总结实践经验，推进社会组织协商实践的界别常态化设置。

三是西方对社会组织协商的提出与研究本质上是用来弥补西方自由主义、大众民主理论的缺陷及缓和资本主义的基本矛盾的。其关于社会组织参与社会治理的理论研究较为丰富，但大多数西方学者更关注的是以此带来的“大众心理”、多数人暴政等精英统治思想下的危机。西方没有政治协商会议制度这一可供社会组织协商的平台。虽然西方的研究早于中国，但社会组织协商界别实践是中国特有的，只能根据我国的实际情况来具体讨论。因此，还需要加强对国内社会组织界别协商的理论研究和对社会组织界别实践的案例分析，以发现问题、从而更好地发展社会组织界别协商。

(二)关于社会组织界别协商的实践路径

从影响社会组织界别协商效能的具体因素来看，在我国推进社会组织界别协商实践需要形成多主体共同作用，以满足以下四个方面的条件：

第一，政府要充分认识和发挥社会组织的作用。政府购买是社会组织活动的重要项目资金来源，也是政府直接投资于社会公益的重要渠道，只有政府相关部门及其工作人员充分认识到社会组织在政府治理和社会治理中的作用，做好社会组织的引路人，在践行为人民服务的宗旨中用好社会组织协商这一渠道，社会组织才能得到健康有序的发展，形成完善的社会组织协商渠道，推动国家治理的民主协商渠道的建设与完善。

第二，社会组织要完善自身的制度建设，明确中国特色社会组织的初心和使命。社会组织的工作不仅仅是要指向公益服务和生存，还应更深入地融入中国特色，将中国共产党的初心和使命融入到社会组织的制度建设中，以崇高的理想作为社会组织自身发展和外部协作的指导方向，既坚持公益原则，又立足时代的需求。

第三，要积极培育群众的参与意识和公益意识。群众是社会组织服务的对象，也是社会组织参与协商的最终落脚点，只有社会组织被更多的人认识和了解到其基本的作用与功能，社会组织的工作才更容易开展；只有全社会的公益性被激发出来，社会组织才能减少对政府购买的依赖。

第四，实现政协社会组织界别设置与其他几个方面的相互推动作用。在政协设置社会组织界别既需要政府、群众、社会组织的共同发展，形成良好的治理循环，社会组织界别设置又能反过来推动政府对社会组织购买的认识，推动政府购买的公开公平，更能直接实现政协嵌入基层，让社会组织在入驻社区时更容易被广大人民群众所接受。

因此，尽管社会组织协商界别实践的相关条件因素不够成熟，但可以通过设置界别来反向推动社会组织协商的相关因素的发展，以政协的平台来助力社会组织的发展，让社会组织的作用与功能更广泛地为人民所接受和认可，并调动群众中潜藏的公益力量来建设中国特色社会主义，使社会组织的组织追求与国家建设目的统一起来，相互促进，共同发展。