良法视角下设区的市立法质量提升困境与进路——以山东省新获立法权的设区市为分析样本

秦丛丛

(中共滨州市委党校(滨州行政学院)，山东 滨州 256600)

引言

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议，明确将坚持建设中国特色社会主义法治体系作为习近平法治思想的核心要义之一，并对法治体系应包含的内容概括了五个方面①中国特色社会主义法治体系包含五大内容:完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系。，其中之一就是形成完备的法律规范体系，而这一目标的实现离不开科学立法、民主立法，离不开良法的支撑。早在2017年党的十九大报告就从立良法的维度，提出立法要科学、民主、依法。当前，在推进全面依法治国的新时代，改革发展的新形势新任务对立法提出更高要求——以良法促发展、保善治。山东省十三个设区的市自2015年获得地方立法权以来，虽然在立法数量上取得新突破，但是依据良法的标准评判，依然面临法律条款粗疏、立法同质化严重等亟待破解的难题，这表明立法主要问题已由数量的多寡向质量的优劣转变。因此，在以良法促发展、保善治的新时代，设区的市立法应更加关注立法的细节和精准度。本文拟以山东省十三个新获立法权的设区市为例，从良法视角分析立法质量提升面临的困境，明晰提高立法质量的逻辑理路，以期为推动设区的市地方立法提供参考建议。

一、良法的内涵及标准

(一)何谓良法

在西方政治思想史上，首次提出良法理念的是古希腊的亚里士多德，他在其名著《政治学》中指出“法治应包含两重涵义:已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”①［古希腊］亚里士多德．政治学［M］．吴寿彭，译．北京:商务印刷馆，1965:202．。这其中就蕴含了亚里士多德的良法理念:良法应该是体现人民利益的法，应该是维护社会正义和善良道德的法。

在中国，最早提出良法概念的是毛泽东同志，他在《商鞅徙木立信论》一文中提出:“法令者，代谋幸福之具也。法令而善，其幸福吾民也必多，吾民方恐其不布此法令，或布而恐其不生效力，必竭全力以保障之，维持之，务使达到完善之目的而止。政府国民互相倚系，安有不信之理?法令而不善，则不惟无幸福之可言，且有危害之足惧，吾民又必竭全力以阻止此法令。虽欲吾信，又安有信之之理?”②中共中央文献研究室，中共湖南省委《毛泽东早期文稿》编辑组．毛泽东早期文稿［M］．长沙:湖南人民出版社，1990:2．在此，毛泽东同志从历史的角度分析了良法的必备要素:一是认为良法的根本宗旨应是以人民为出发点，为人民谋取幸福;二是认为良法的内容应符合人民的意志，并且人民会竭尽全力保证其实施和不断完善。

当然，良法的内涵和衡量标准不是一成不变的。在当代中国，良法问题亦引起众多学者关注，并提出自己的观点。李步云教授认为:广义的良法就是真、善、美的法，“真”是指法的内容的合规律性，“善”是指法的价值的合目的性，“美”是指法的形式的合科学性。③李步云．良法之“真善美”［N］．人民日报，2015－05－25(16)．李龙教授认为:良法必须是体现广大人民意志、保护人民利益的法，必须是顺应世界潮流、符合时代要求的法，必须是可以操作、联系实际的法④李 龙，汪进元．良法的标准初探［J］．浙江大学学报(人文社科版)，2001(3):6－12．。李桂林教授认为:良法是符合法律的内容、形式和价值的内在性质、特点和规律性的法律⑤李桂林．论良法的标准［J］．法学评论，2000(2):13－22．。综观以上论述，学者们均从不同视角分析概括良法的内涵，尽管所持观点不同，但基本上都认同良法必定是一部具备正当性与合理性的法律。

那么何谓良法?笔者认为，“良法”应是形式合理性与实质合理性高度统一的法，是既合乎社会发展的客观规律，体现广大人民根本利益，又结构严密、清晰、明确可行的法。

(二)良法的基本标准

如前文所述，良法的基本标准应从科学性、民主性、正义性三个角度探究，并应依良法内涵，对基本标准的每个层面从内容与形式两个维度精准分析。

1．良法的科学性标准。一是，要求法的内容反映社会发展实际。孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中指出:“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系”⑥孟德斯鸠．论法的精祌［M］．张雁深，译．北京:商务印书馆，1996:78．。换言之，法律作为一种地方性知识⑦美国人类学家格尔茨在其《地方知识:比较视角下的事实与法律》一文中明确提出了“法律作为一种地方性知识”的观点。，本质上应与地方的自然环境、风土人情、生活习俗、经济等因素紧密相连，任何法律只有真实反映这些因素才能成为所谓的“良法”。因此，立法要符合本国具体国情或者本地具体实际，充分反映一个国家、一个地方的实际需求，而绝不能直接照搬照抄。二是，要求法的形式合乎逻辑性和自洽性。法律规范是由法律概念、法律原则、法律规则三要素联结而成的有机整体，三者之间应当遵循逻辑上的结构和顺序进行组织、编排，必须合理表达相互之间的关系，实现自洽，不能矛盾与冲突。另外，由于法律规范自身的规范性、强制性效果，决定了法律语言亦必须严谨规范、没有歧义，并且不能使用方言等人们不易理解的语言。拿破仑制定的《民法典》之所以在两个多世纪以后仍是法国现行法律，根本原因就在于其以乡下老太太都能看得懂的法律语言作为使用标准。

2．良法的民主性标准。一是，要求法的内容体现民意。法律作为国家意志的体现，必须最大限度反映人民意志，维护人民利益，唯有如此才能获得广泛认同，进而获得人民群众的普遍服从，否则就会蜕变成代表少数部门、少数利益集团的恶法。因此，判断和检验“良法”的关键在于其能否真正体现人民意愿，切实维护人民权益。二是，要求法的制定过程民主、公开。法的形式民主性直接决定民主性标准在立法中的贯彻程度，直接影响立法质量的优劣。因此，立法既要做到开门立法，充分听取和汇集各方意见和智慧，最大限度地尊重和体现民众的合理要求，提高公众对法律的认同感;又要做到公开立法，让公众知晓立法信息，保障公众享有平等参与立法的机会。因为，法只有被公布，才能被人们知晓，也只有被公布，才能被人们遵从。

3．良法的正义性标准。一是，要求法的内容具备正义性价值。“法乃公平正义之术”，正义是法首要的、核心的价值，在法的整个价值体系中，处于最优地位。法能否体现正义是衡量其是否为良法的关键，法的内容只有内含公平、正义价值时，才能被社会成员信任和认同。公平正义要求法保障人人享有平等的法律地位，平等保护法律赋予每个人的权利。所以，法律条文中的权利义务配置应依公平正义的标准，并有效约束公权力的扩张。二是，要求法的创制程序具备正当性。法作为体现人民意志和利益的行为规范，其创制程序必须具有正当性，才能确保人民意志被真实反映，才能保证法律公正被最终实现。相反，如果法的创制程序不具正当性，即使其内容符合良法要素，也不是真正的良法。

二、山东省设区的市立法质量提升面临的困境

目前关于设区市立法的理论研究主要集中在如何行使立法权、提高立法能力、进行立法精细化等方面，这些研究既可帮助立法机关深入理解立法相关知识，又可以为继续深入研究奠定基础，良法视角下设区市立法质量的提高就是在已有基础上展开的。当前，山东省新获立法权的设区市立法面临的困境已转变为立法质量的优劣和条款内容的精细、精准。正如有的学者所言:“赋予设区的市以地方立法权虽然有利于促进地方法治建设、促进地方政治经济和社会的发展，但是实践中也出现了立法数量骤增，立法活动攀比，立法质量不高等问题，制约了设区的市立法的健康发展。”①王春业．论立法权扩容背景下地方立法的节制［J］．法学论坛，2018(1):100－102．因此，无论是基于理论研究的深入，还是实践发展的需求，依据良法标准，设区的市立法在细节、精准度上都面临困境，本文仅以山东省设区的市为例，分析讨论其立法质量提升所面临的困境。

(一)立法内容、体例结构缺乏科学性

1．刻意追求立法政绩导致立法内容同质化

法国启蒙思想家孟德斯鸠说过:“法律应该和国家的自然状态有关系;和寒、热、温的气候有关系;和土地的质量、形态与面积有关系;和农、猎、牧各种人民的生活方式有关系;和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应。”②孟德斯鸠．论法的精神(下册)［M］．张雁深，译．北京:商务印书馆，1963:298．由于我国地域辽阔，南北差异较大，所以设区的市立法应紧贴地方实际，积极回应地方差异化发展诉求和民众正当法权要求，以此提高地方立法的针对性和可操作性，有效回应地方治理难题。但是，新获立法权的设区市由于急于释放积压多年的立法冲动，刻意追求立法政绩，完成立法指标，加之受立法权行使范围、法律知识匮乏、以及特色立法怠惰等因素影响，导致立法在项目选择、条文内容、法规名称等方面与上位法及其他地方立法具有一定程度的趋同性，较难制定出独具地方特色的“人无我有”式立法。正如有的学者所指出的:“为了立法而立法，地方立法演变成了一场不同地区之间的立法竞赛……对立法项目数量的关注远远超过了对解决本地区实际问题的追求。”③涂永珍．设区的市地方立法权的运行现状、制度困境与完善路径［J］．学习论坛，2018(8):85－87．截止到2021年5月，山东省新获立法权的设区市已制定了135件地方性法规，仅有27件属于各地最具特色的立法④如滨州市制定的《滨州市工程建设项目并联审批管理规定》《潍坊市禁用、限用剧毒高毒农药条例》《临沂市蒙山保护条例》等都属特色性式立法。，其余108件立法无论在立法项目选择上还是条文内容设计上，都与其他市存在一定的趋同性。如，制定“文明行为促进条例”的有12个市，制定“大气(扬尘)污染防治条例”的10个市，制定“燃放烟花爆竹管理条例”的有7个市，制定“供热条例”的有5个市。经分析发现各市在制定名称相同的地方性法规时借鉴了其他市的立法经验，虽然具有一定的合理性，但也导致了立法内容的同质化。

2．片面追求体例结构的完整性导致立法缺乏可操作性

中国特色社会主义法律体系建成之后，地方立法已基本达成共识:立法具备可操作性、可执行性，能解决实际问题，就毋须一定追求立法体例的完整性，于是“有几条立几条”的小切口立法渐受欢迎。目前，山东省新获立法权的设区市，立法体例大多采用章节条款都具备的完备体例形式，如“条例”，立法能力、立法理念、立法技术等方面体例结构选择仍然比较死板、缺乏灵活性。

截至2021年5月，十三个新获立法权的设区市制定的135件地方性法规中，有129件以“条例”命名，占总数的95．6%。然而，由于设区的市立法是调整本地具体事务的行为规范，其法规内容无法满足条例所要求的结构完整性标准。因此，为了达到条例所需之标准，立法机关不得不将上位法已规定的许多宣言性、倡导性条款填充进立法各部分，甚至直接引用、抄袭上位法或其他地方立法，最终导致所立之法缺乏可操作性，失去应有价值。

另外，许多设区的市为追求法规内容的全面性，较多关注立法的篇章结构设计，追求立法项目数量，忽略对地方立法解决本地区实际问题的价值追求，导致一部法规中有实质性内容的条文寥寥无几。通过对山东省新获立法权的设区市已制定的135件地方性法规进行章节统计，发现采取五章以上结构的地方性法规有114件，占法规总数的84．4%，其中《日照市城市管理条例》章节最多，共设置十一章，114条，总则、分则、附则齐备，章、节、条俱全。

(二)立法民主性程度亟待提升

1．行政部门在法规草案起草中发挥主导作用

立法具备民主性是其成为良法的关键前提。当前，有少数设区的市为了弥补立法机关工作人员专业知识的短板，往往让管理经验更丰富的政府行政部门主导法规草案起草工作，认为如此起草的法案会更具针对性和可操作性①王利明．法治:良法与善治［J］．中国人民大学学报，2015(4):114－115．。但是，由于受部门利益影响，政府部门主导法规草案起草，立法对人民意志和利益的准确反映势必受到干预。正如有的学者所言:“由执法部门起草的法规对于执法部门来说有易操作、有实效的特点，但其在科学性、民主性上受到诟病也常常发生。”②黄建武．科学立法与民主立法的潜在张力及化解［J］．地方立法研究，2020(2):12－13．一是行政部门主导法规草案起草会导致立法部门化。因为，行政部门起草的法律草案一般与其部门利益息息相关，在草案起草过程中立法重心容易偏向部门职权及利益配置，对于本部门应当承担的法律责任往往采取规避态度，这势必影响立法质量。二是行政部门主导法规草案起草保障公民权利。从当前的立法实践看，部门立法的重点在于行政管理权的配置，而对公民权利的保障缺乏足够动力，这样本应由人大通过立法限制公权力的功能会大大降低。三是行政部门主导法规草案起草影响法律体系的和谐。行政部门对行政管理事务熟悉了解，在法案起草过程中具有熟悉业务情况的特定优势，然而从法律专业背景分析，起草人员实际上很少具有法学专业背景，法律素养不高，由此会导致所立之法与其他法律规范发生冲突，影响法律体系的和谐。

2．公众参与立法机制尚待完善

近年来，随着各地开门立法的深度推进，公众参与立法意识明显增强，但对于如何深化和扩大公众参与立法进程，仍然面临掣肘，阻却立法民主性的实现。一是亟待拓展公众参与立法的深度、广度。当前，多数地方公众参与立法的途径依然是通过报纸、网站、座谈会、讨论会等方式进行，但是由于参与平台缺失广泛性、便捷性，导致公众意见无法被真正吸纳，最终征求意见范围大多局限于机关部门、专家学者等人员，阻却立法民主性的实现。二是公众参与立法主动性不强。立法作为一项专业性极强的工作，其条文草案的撰写需专业人士参与才能准确、深入地完成。然而一般公众由于不具备法律专业知识，参与立法难度高，导致其参与立法的积极性、主动性受挫。同时，由于当前公众政治参与意识淡薄，对与自己切身利益无关、设计长远利益规划的立法草案缺乏参与兴趣，对此给予的反馈较少。三是公众意见的吸纳和反馈机制尚不完善。由于立法工作要求严、标准高，程序多、过程长，立法机关对公众参与立法活动中的建议是否予以采纳，以及采纳与否的理由没有及时反馈给公众，导致听证会、座谈会只是“公众参与”的形式外壳，一定程度上遏制了立法中公众参与的积极性。

(三)权利、义务、责任设置缺失正义性

1．行政相对人的权利义务设置失衡

当前，有的设区的市在立法实践中，为了追求管理效率，往往忽略对公民个人权益的保护，从而出现设定公民义务的法律条文数量偏多，而保护公民权利的条文数量惜墨如金的局面。笔者选取山东省新获立法权的十二市①截至2021年5月潍坊市尚未制定文明行为促进条例。制定的《文明行为促进条例》作为分析样本，对行政相对人的权利义务条文数量进行统计，发现十二个设区市制定的《文明行为促进条例》赋予行政相对人权利的条文寥寥无几;条文最多的是聊城市制定的《文明行为促进条例》。有两条关于相对人权利之条文，而《临沂市文明行为促进条例》全文没有一处保护行政相对人权利之条文;与之相反，科以行政相对人义务的条文数量却相对较多，条文最少的也有五条，如《菏泽市文明行为促进条例》，条文最多的有十六条，如《威海市文明行为促进条例》，如此一来导致整部条例更像是一部公民应当遵守的行为守则。虽然研究选取样本没有涵盖全部对象，但也一定程度反映出立法存在权利义务配置失衡问题。

2．行政主体法律责任条款设置虚化

法律责任条款是惩治违法行为、防却违法的保障，是法律规范得以有效实施的关键。当前设区的市立法在法律责任条款设置时，有时存在对行政相对人的法律责任规定明确具体，对行政主体的法律责任规定简约含蓄的现象。有学者分析认为:“地方人大在立法过程中对权责设置有所偏向，对行政管理部门的权力规定较多，对其法律责任规定较少，体现的仍然是‘管理’思想，而非‘服务’思想，甚至有的地方出现过利用地方立法权扩张行政权的现象。”②郭一帆．加强设区的市地方立法能力建设的路径探讨——以山西省为例［J］．中共山西省委党校学报，2020(2):84－86．笔者以山东省十三个新获立法权的设区市制定的环境保护地方性法规为样本，对法律责任条款进行统计，分析法律责任条款设置情况，如表1所示。

表1 环境保护地方性法规中法律责任条文数量统计

经分析可知，十三个设区市制定的环境保护地方性法规，对于行政相对人的法律责任条款设置既多又精细，而针对行政主体的法律责任条款大部分仅有一条，并且设置亦较笼统，仅作概括性规定，很少对行政主体的不同违法行为应承担法律责任进行区分，最终容易导致行政责任的虚化及难以实现①郭秉贵．设区的市地方立法精细化问题研究［J］．河南财经政法大学学报，2020(1):29－38．。如《日照市大气污染防治条例》仅第五十三条规定行政主体的法律责任:生态环境主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、弄虚作假的，依法给予处分。该条款仅概括性表达行政主体的法律责任，并未具体列明责任的追究形式，极易导致行政主体法律责任的虚化。

三、设区的市立法质量提升的路径探讨

关于设区的市制定良法的路径，当前的理论研究成果主要集中在:树立科学的立法理念、遵循立法程序、明确立法权限、提高立法队伍的法律素养、强化起草环节等方面。②邓佑文，吕林静．良法视角下设区的市立法质量的提升［J］．浙江师范大学学报，2018(6):44－46．笔者认为，设区的市如何提高立法质量，还应在深入分析当前困境的前提下对症下药，精准施策。

(一)推进精细化立法，实现立法的科学性

1．精确设置立法内容，凸显特色性

马克思在《哲学的贫困》中指出，“其实，只有毫无历史知识的人才不知道:君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法都只是表明和记载经济关系的要求而已。”③马克思．哲学的贫困——答蒲鲁东先生的贫困的哲学［M］．北京:人民出版社，1962:21．因此，立法只有真实反映经济社会发展规律，才能制定出凸显本地特色、符合社情民意的法。

一是坚持问题意识，合理选择立法项目。法律作为反映社会的镜像，是对特定社会情况的真实反映，并非人为有意设计之产物。为此，立法者应坚持问题意识，尽量选择小切口、易操作、反映本地经济社会发展突出问题的立法项目，如此既能突出地方特色，又能发挥地方立法的“拾遗补缺”之功。如，泰安市获得地方立法权后制定的首部地方性法规《泰山风景名胜区生态保护条例》，就是结合本地实际，经过深度调研论证最终确定，确保了制定的法规可操作、有特色。

二是结合本地实际，精准确定条文内容。精准设计条文内容，可以保障立法发挥实际效用。④王利明．科学立法是确保立法质量的关键［N］．北京日报，2014－09－15(18)．为实现这一目的，设区的市要聚焦本地具体问题，摒弃形象立法、景观式立法的理念，深入研究关键条款，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，使所立之法既能精准反映本地政治、经济、社会发展的特殊性，又能精准体现人民群众的利益、需求，以此规避机械援引和照搬其他地市立法的情形。

三是立法语言要准确、规范。准确、规范、通俗易懂的表述法律条文是实现精细化立法，制定良法的前提，否则，使用晦涩难懂、含混不清的语言表述法律条文不仅让人民群众在理解上产生歧义，也不利于法律规范的遵守和执行。因此，在立法时，生僻的词语、未定型的词语和专业术语，应不用、慎用、少用。

2．科学选择立法体例结构，增强法规的可操作性

在“后立法”时代，设区的市毋须完全追求贪大求全的完整立法体例，而应针对本地实际情况，在体例安排、条款设置等方面精雕细琢。

一是合理选择立法体例。设区的市立法是对上位法的拾遗补缺，其存在价值在于细化落实上位法，使其具备可操作性、可执行性。因此，设区的市制定的地方性法规大多是执行性法规，更适合采用“有几条立几条、成熟几条立几条”的简易立法体例，来真正解决本地存在的实际问题，提升地方治理法治化水平。

二是立法结构要精干。结构精是制定良法的形式特征。设区的市在结构设计上，不应复制上位法的篇章结构，可以不设章节，针对需要解决的具体问题作出具体规范的“条款法案”形式。必要时，还可就上位法的一章、一节甚至个别条款作出符合地方实际的细化规定。如，滨州市制定的《滨州市扬尘污染防治条例》结合滨州实际情况，法规文本不设章节，采取灵活的“条款法案”形式，全文条款数量仅二十六条。

三是条款数目要适当。当前，设区的市立法尤其是细化落实上位法的执行性立法，应根据实际需求决定所立之法的规模，无须再盲目追求条文的数量，并且对于原则性、号召性、提倡性的条款，除立法所需之外，也应尽量避免，如此制定的法规才能彰显其“易操作”的特点。

(二)完善民主立法机制，提升立法的民主性

1．探索法规草案起草新机制

法规草案基本上已囊括一部法律法规的框架结构、目标原则、主要内容等，因此其起草工作是地方立法的关键环节，也是立法质量得以提高的关键。在权力制衡原理中，行政机关作为执法机关在地方性法规制定中不能发挥主导作用。所以，设区的市需改变传统的政府部门主导法规草案起草的模式，创新起草新机制。

一是探索法案起草的“双组长”模式。对于有的立法项目涉及部门多、立法难度大，可以探索成立由设区的市人民代表大会常务委员会副主任及政府分管负责人共同担任法案起草小组组长的“双组长”模式。由起草小组的“双组长”共同负责法案起草工作，并对起草过程中遇到的重大问题共同协商解决，以此既能发挥各方优势，又能保障人大提前介入并全程参与起草工作，并对涉及公民权利、义务的配置，行政主体权力、法律责任设置等内容的合法性、合理性、规范性进行指导，发挥立法主导作用。

二是建立委托第三方起草模式。对于专业性、技术性较强的立法项目，可以通过政府购买公共服务的形式将法案起草工作委托给高等院校、科研院所等中立的第三方起草，既发挥他们的法律专业优势，又确保立场的中立性，以此保证立法内容的民主性。

三是完善立法协商制度。对于涉及民生、社会公共利益等的法案，负责起草的部门可以依托人民政协的平台，组织利益相关群众、团体就普遍关注的热点、难点问题进行协商、对话，以此达成共识，提高立法的民主性。

2．完善公众参与立法机制

民主立法离不开人民群众的参与，只有参与其中，才能将其意愿和诉求如实反映到立法之中，也才能最大限度抑制立法重复、部门利益化等现象，这是制定良法的重要保证。

一是完善立法信息公开制度。公众参与立法，首先应知晓立法的相关信息，并且依良法本质而论，立法公开的内容应当包括立法全过程以及相关的阶段性成果。因此，立法机关应完善立法信息公开制度，通过报纸、电视、网站、微信、微博等渠道及时公开法律草案、立法背景资料、审议意见、立法依据等内容，推动公众及时掌握和了解立法信息，为有效发表立法意见做好铺垫。

二是拓宽公众参与立法的渠道。修订后的《立法法》仅明确规定公众参与立法的方式，但对公众通过何种渠道和程序参与立法尚未明确。因此，设区的市在地方性法规的制定过程中，既要通过召开座谈会、讨论会、报纸、微信、微博等传统方式等途径广泛征求社会公众的立法意见，也要在已建立的立法联系点设立立法志愿者制度，派遣志愿者直接深入基层就立法项目征求公众意见，以此既能避免公众参与立法的盲目性，又能让立法工作贴近实际。

三是建立公众意见采纳反馈机制。为避免公众“象征性”的参与立法，需要建立意见反馈机制，及时将意见和建议的采纳情况通过信件、微信、短信等方式反馈给公众，让公众知晓，这既是对公众参与立法行为的尊重和鼓励，也是立法民主性的有力保障。

(三)合理设置权利、义务、责任，保障立法的正义性

1．平衡设置权利(权力)与义务条款

良法最重要的本质是其作为规范体系本身必须具备正义性，必须确认和保障公民的基本权利。①周旺生．立法质量与质量立法［A］．立法研究(第1卷)［C］．北京:法律出版社，2000:514．在良法视角下设区的市立法，必须做到以下几点:一是确立以权利保护为核心的法律体系。设区的市立法作为与群众联系密切的基层法律，应将公民权利的确认和保护作为立法首要目的。为实现这一目的，必须破除传统固有的立法理念，确立权利保障为核心的“权利本位”理念，明确阐明权利的范围、界限，使所立之法成为逻辑严密、协调一致的以权利保护为核心的规范体系。二是合理设置权利(权力)义务条款。任何国家权力的获得无不是以民众的权力(权利)让渡与公众认可为前提。但是，被让渡出去的权力又极具滥用的可能性，稍有不慎会侵害公民权利，因此，需要对权力进行合理的限制与制约。设区的市在行使立法权时，应遵循“法无授权不可为，法定职权必须为”的公私权平衡基本准则，合理配置权利义务、权力权利和职权职责。

2．细化设置法律责任条款

由于“义务是第一性的，责任是第二性的”，因此，法律责任是保障权利实现、义务履行的重要机制。法律规范如若缺失法律责任条款，就会变得软弱无力、形同虚设。所以，设区的市若想提高立法质量，必须合理设置法律责任条款。一要平衡设置法律责任。法律责任是由于行为主体实施了违法行为而应承担的不利法律后果，因此，法律责任应针对违法行为设置，不应针对行政相对人设置，任何人包括行政主体违反法定义务均应承担法律责任。为此，设区的市在立法实践中，不仅要明确规定行政主体的行政权力，而且也要明确并尽量细化、分情形设置行政主体违反法律规定时所应承担的法律责任，做到权利、义务和责任的平衡。二要对应设置法律责任。完整的法律规范理应具备适用条件、行为模式及法律责任三要素，因此，法律规定的义务性条款必须有责任性条款与之匹配，也即义务性条款规定的法定情节、危害后果需要责任性条款作出对应性规定，否则法律义务的存在毫无价值。②马怀德．立法先行 质量为本［J］．中国司法，2015(1):23－24．所以，设区的市立法机关在法案起草时，应按照对应原则认真梳理法定义务，弄清义务条款的分布情况，并为之设立相匹配的法律责任条款。三要明晰设置法律责任。设区的市立法机关应当将法律责任的类别、幅度和承担者明确、具体地作出规定，不能含糊不清，或用原则性、兜底性条款设置法律责任，否则会削弱法规、规章的实施效果。

总之，现代意义的法治不仅要求有法可依，更要求有良法可依，因此，设区的市立法应逐渐从注重立法数量向提升立法质量转变。然而设区的市地方立法是一项专业性、技术性极强的长远工程，需要付出较多的人力、物力、财力，不能苛求从有法可依到有良法可依一蹴而就，而应在尊重客观规律的基础上，依据良法的标准积极探索。当前在依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设背景下，设区的市制定良法适逢难得的良好环境和条件，虽然面临科学性不足、民主性有待提升、正义性有所欠缺等各种困境与挑战，但只要我们清晰认识这些问题，从法律条款结构选择、权利(权力)与义务条款设置、公众参与立法机制、立法内容的精细设置等方面下功夫，就能在制定更具针对性、可操作性、特色性的地方性法规方面取得长足进步，实现设区的市立法的有效供给。迈向全面建设社会主义现代化国家的新征程，我们有理由相信，随着良法理论研究的不断深入和立法实践经验的逐渐积累，设区的市立法质量定将随之提高，逐步走上为推进法治政府建设、实现地方治理法治化提供重要保障的立法道路。