完善上海公共租赁住房融资模式的对策建议

文/李钱斐

上海人才高峰工程和国际人才“蓄水池”工程的大力实施，以及五大新城、临港新片区等的建设发展，将吸引大量就业人口和居住人口。公租房对满足上海青年职工、引进人才和来沪务工人员等常住人口的阶段性住房需求发挥着重要作用。因此，上海需求将有所增加，今后将继续大力发展公租房。为保障公租房可持续发展，减轻政府财政压力，亟需拓展融资渠道，建立多元化的公租房融资体系。

一、上海公租房发展现状和融资情况

自2010年《本市发展公共租赁住房的实施意见（征求意见稿）》颁布实施以来，上海公租房历经十年发展，实现了解决阶段性住房困难和房源循环使用的目标。但公租房仍以政府财政资金为主要资金来源，融资方式和融资渠道有待拓展。

（一）上海公租房发展概况

上海公租房采取市场机制、公司化运营，大部分项目出租率和租金收缴率较高，流动资金充裕，经济效益良好。上海在2010年公租房发展初期，就明确了由政府提供政策支持、由专业机构采用市场机制运营的基本思路，成立了市区两级公租房运营公司，分别负责全市范围和本区范围内公租房的投资、建设和筹措、配租供应以及运营管理，“运营机构按公司法有关规定组建，具有法人资格，采取市场机制进行运作，实行自主经营、统筹收支，以保本微利为营运目标，着重体现公共服务的功能”（《上海市发展公共租赁住房的实施意见》）。

经过十年发展，上海公租房已从大规模建设筹措时期进入较为稳定的运营管理时期。根据上海市房产经济学会报告《上海市公共租赁住房投入产出研究》的公租房项目案例，在有效缓解青年职工、各类人才和来沪务工人员的阶段性居住困难的前提下，大部分公租房项目出租率在80%以上，租金收缴率在95%以上，流动资金充裕，年租金收入扣除当年经营成本外尚有大量资金留存，经济效益良好，大部分项目初始投资回收期能达到30年左右，少数项目甚至能达到15年左右。

（二）上海公租房资金主要来源渠道

上海公租房资金来源以政府财政资金为主，此外还有住房公积金增值收益和少量银行贷款，融资渠道较为单一，社会资金参与度低。从政府财政投入来看，2010年市政府拨款100亿元，市区两级政府按照1:2的出资比例，向各区公租房公司注入资本金，推动公租房建设、供应和运营。中央、市政府保障性安居工程专项资金也可定向用于公租房的配套建设。从住房公积金支持来看，根据历年上海市住房公积金年度报告，截至2020年6月，住房公积金增值收益中的廉租（公租）住房建设补充资金已收购公租房约30万平方米。从银行贷款情况来看，多数公租房项目银行贷款利率高于2020年五年以上中长期贷款利率4.90%和市场LPR五年以上贷款利率4.65%。此外，符合条件的企业可以通过发行中长期债券等方式筹集资金，但该筹集资金的方式门槛高、难度大，较难实现。

二、发达国家公共住房融资情况

多数发达国家公共住房建设在起步阶段，资金来源以政府财政拨款为主，公共住房主要归政府所有。发展到一定阶段后，私人部门逐步占据公共住房项目融资核心地位，较高比例的公共住房由住房协会、注册社会房主和社会住房公司等非营利组织所有和管理。

（一）美国公共住房资金来源

美国早期公共住房项目的资金来源以单一的政府直接拨款为主，1935年出台的《紧急救济拨款法》中规定了约4.5亿美元的款项专门用于公共住房建设，且没有引入民间资本。各州政府通过成立住房信托基金为本地公共住房项目建设融资，住房信托基金的来源主要包括地区房屋买卖收益、偿还的贷款、政府经费资金等。由于通货膨胀因素和公共住房运营支出不断增长，在20世纪60年代后，美国联邦住房局鼓励私人房地产开发商参与，由此逐步形成以私人房地产开发商为主建设公共住房，政府减少公共住房实物供给，而是通过制定融资担保、货币补贴政策来支持公共住房项目的美国模式。

（二）英国社会住房资金来源

英国的社会住房最初由非营利的慈善机构提供。从19世纪末开始，英国地方政府向社会住房提供补贴。至1979年，英国社会住房规模达到峰值，占英国住房存量的31%，其中93%的社会租赁住房由地方政府和新城镇公司所有（闫妍，2016）。政府重建对地方政府和住房协会的补贴体系，1988年后几乎所有的社会租赁住房都由住房协会和注册社会房主提供。社会租赁住房的住户通过住房补贴来支付租金，住房补贴成本的累积增长加重了财政压力，政府不得不削减社会租赁住房补贴福利，社会住房规模快速减小。

（三）德国公共住房资金来源

德国公共住房最初为政府直接投资，之后鼓励地方政府和私人部门介入，后又引导开发商和非营利团体等资本积极参与，政府则退居后台扮演调控住房市场的角色。由于在二战中住房大量损坏，德国从1950年开始借助政府提供的资金补贴和低息贷款大规模建设公共住房。单一的实物配租在一定程度上阻碍了德国社会经济的发展。为了减少国家财政投入，1980年以后，德国开始推行住房保障市场化，终止低息贷款和税收减免政策，减少住房供给补贴，同时将国有市政住房公司和住房合作社转归私人运营（王阳 等，2021）。

三、发达国家公共住房融资模式分析

发达国家公共住房融资渠道多样，政府弱化直接建设主导作用，强化土地、税收、财政拨款、租金补贴等政策对市场的调控作用，引导各类资本参与公共住房建设运营，建立起多元化的融资体系。

（一）实施特别计划吸引民间资本投资

美国为解决公共住房融资问题，于1993年开始正式实施HOPE VI计划，通过约50亿美元的联邦拨款带动了其他公共、私人和慈善资金等投资公共住房。美国住房和城市发展部鼓励开发商通过私人部门债务融资、私人部门权益融资、其他联邦拨款、地方资金和慈善资金启用HOPE VI资金，在原先的公共住房位置创建新的经济融合社区，其中的公共住房必须按照市场化的标准设计、建设和管理。如果公共住房单元继续作为公共住房运作，则可由私人部门所有。随着HOPE VI计划的发展，私人部门开始积极参与公房投资。据统计，2001年1美元的HOPE VI资金可以启动1.85美元的资金投入公共住房（闫妍，2016）。另外，HOPE VI实行资产管理和以项目为基础的独立账户管理，住房管理部门详细记录每一项资产融资的可行性和经济潜能，作为管理和投资决策的基础，同时，要求运营成本保持独立的账户，为每一项资产分别制定运行计划，进而提升对整个组合资产的管理能力。HOPE VI计划已经扩展到住房建设以外的更大范畴，包括设施建设维护、环境改造和提供社区服务，大大增加了引入外界资本的机会。

（二）通过政府补贴、税收优惠等吸引市场主体参与

美国税收优惠证（Low-income housing tax credit, LIHTC）计划规定，住房建设项目将至少20%的单元提供给不高于当地中等收入水平50%的家庭，或者将至少40%的单元提供给低于当地中等收入水平60%的家庭，并且这部分住房的租金不高于租户家庭收入的30%，出租年限大于30年的，可以获得税收优惠证。住房所有者可以用税收优惠证抵扣其他税负，也可以将其出售给其他投资者进行项目融资（Novogradac et al.，2011）。此外，美国城市和住房发展局还通过出售最低收入家庭税收优惠证进行权益投资，使企业基金、社会投资市政公司、援助性住房公司和开发商、投资者共同参与援助性住房的开发建设。安永2009年的一项研究估计,税收优惠证交易投资在1987年至2008年间超过750亿美元，绝大多数房产获得了超过100 万美元的税收抵免股权。

德国没有特定的公共住房提供者，但是向低收入家庭居住的低租金住房提供补贴，用补助或税收减免等公共补贴覆盖实际租金和成本租金之间的差额。德国为新建公共住房提供20-40年的补贴，为改造公共住房提供12-20年的补贴。此后，曾得到公共住房补贴的住宅可以在市场上以市价销售。另外，德国开发银行还向所有建设和更新符合特殊住房政策的建筑发放低息贷款。

（三）成立专门机构开展融资

英国在各地成立住房协会以加强资金筹措能力。1988年住房协会的社会住房融资主要是债务融资和中央政府补贴，最初补贴率超过90%，随着租金的增长和住房协会之间对补贴的竞争，20世纪90年代，补贴率下降到60%以下。同时，英国政府成立专门金融机构，鼓励民间资本参与保障性住房项目，降低融资成本，提升资金的连续性。英国政府为向可负担住房项目提供充分的贷款支持，分别成立英国住房与社区署（Homes & Community Agency）和英国住房金融公司（The Housing Finance Corporation），前者专门向中低收入住房困难家庭提供贷款，贷款资金来源是社会住房基金，后者以发行债券或提供低利率、长期限的贷款方式，吸引民间资本参与可负担住房项目的建设。民间资本和其他资金相比，享有保障房项目的第一清偿权，有效保证了资金的安全性。

（四）建立住房储蓄制度提供低息贷款

法国新建社会住房资金主要来源于Livret A账户提供的资金，该账户资金是实行管制利率的储蓄资金，不需纳税。每个法国家庭都有权利在地方银行开一个免税的Livret A账户，他们的储蓄存款由CDC汇集，CDC向银行支付一定费用收集这些资金并给定利率。法国2009年调查数据显示，社会住房融资的76.5%来自Livret A。

德国的住房储蓄贷款制度是一种互助性质的金融体系，主要是为了缓解战后住房紧缺带来的融资困难，其主要特点是专款专用、利率固定、以存定贷，贷款利率低于其他同期贷款利率，贷款期限较长，还可以获得国家储蓄奖励。截至2008年，平均每3个德国成年人中就有1人履行住房储蓄贷款合同（陈钰，2013）。

新加坡住房公积金制度是保障居民住房问题得到有效解决的重要途径，所有新加坡公民和永久居民都必须参加公积金储蓄。住房公积金储蓄资金比商业贷款利息低，且资金流稳定。政府使用住房公积金向建屋发展局提供建设资金贷款，资助其开发建设组屋。

四、完善上海公租房融资渠道及投融资机制

上海公租房资本运行水平已达到吸引社会资本进入的程度，其发展阶段已具备市场化融资的条件，有待转变政府补贴方式，调动市场化主体的投资积极性，构建和完善公租房融资体系，以更好地满足未来扩大公租房房源规模、实施公租房更新改造、优化公租房配套设施和社区环境等需要。建议上海公租房资金来源从内部资金和外部资金两个方面进行拓展和优化（表1）。

表1 上海公租房融资渠道探索

（一）提高公租房运营管理水平以扩大内部资金规模

社会专业分工的不断深化，鼓励公租房企业更好地运用市场机制和社会资源提高管理效率和经营效益，增强公租房内源融资能力。首先，选择合适的公租房定价模式，实行差别化租金，以提高公租房租金收入。其次，积极拓展公租房增值服务以提高增值服务收益，经营好公租房配套商业用房提高商业用房租金收入。最后，优化流动资金使用，合理规划运作，在保证安全性的前提下使流动资金收益最大化。

（二）转变政府补贴方式，逐步建立覆盖建设运营全过程的低成本融资机制

减少政府财政直接补贴，通过土地优惠、税收优惠等方式，降低公租房建设和运营成本，吸引住房公积金、保险基金、慈善基金等社会资金作为长期资本投入公租房领域。通过政府向公租房运营机构提供增信担保，提高公租房项目信用评级，畅通符合条件的企业发行中长期票据的渠道，提升企业参与建设运营的积极性。鼓励商业银行以利率低于LPR五年期利率的贷款支持公租房建设，低于LPR五年期利率部分由政府财政贴息。

（三）建立住房储蓄银行体系

以财政拨款、部分住房公积金、土地出让金和社会资本作为资本金，吸引个人储蓄资金以及货币市场的投资者和各类基金，支持公租房筹建和运营。针对个人储蓄用户，储蓄银行存款合同可以创新加入租赁优惠条款，如果存款达到一定年限或者一定金额，在租赁公租房或者购房时可以获得租金减免或购房优惠，以此鼓励租房者和购房者共同将资金储存到储蓄银行。

（四）探索新型融资模式

目前上海公租房房源筹集基本采取BT模式，由房地产开发商建设好后，无偿移交给政府来配租供应。建议拓展融资思维，创新融资模式，建立方便投资者退出机制，畅通低成本资金参与公租房建设项目融资的合法渠道，建立公租房金融创新产品及创新制度。通过创新运用债券投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等支持公租房项目建设运营，并积极探索并推广BOT模式、TOT模式、PPP模式、ABS模式和REITs等新型融资模式（胡吉亚，2020）。