改革开放以来党的高校体育政策变迁研究——基于历史制度主义视角

范英丽， 张明波

（ 南昌航空大学 体育学院，南昌 330063）

2015年，国家重新修订了《中华人民共和国教育法》（以下简称新《教育法》）《中华人民共和国高等教育法》（以下简称新《高等教育法》），新《教育法》和新《高等教育法》强调 “体育”价值，要以“培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人”为教育目的。改革开放以来，得益于党和国家教育政策推动、领导人重视以及相关学者的呼吁，体育的教育功能不断被认可和挖掘。后续的《关于进一步加强和改进学校体育工作的意见》《学校体育美育兼职教师管理办法》《学校体育工作年度报告办法》等体育政策的不断出台，特别是习总书记关于体育的重要论述，使得党的高校体育政策在制度建构上日趋完善。

高校体育政策是党和国家为实现大学生身心健康和全面发展而制定的学校体育领域的相关政策文本[1]。当前有关高校体育政策法规或制度的研究，或对相关政策效果进行辩证[2-3]，或从简单叙事角度探讨政策的演进过程[4]，而基于历史制度主义，采用内容编码形式展开的研究尚付阙如，所以，便以此为视角，考察改革开放以来党和国家高校体育政策变迁的制度逻辑，望对该问题能有新认识。

一、历史制度主义的理论分析框架

根据新制度经济学的历史制度主义，制度变迁是指“制度的创立、变更以及随着时间变化而被打破的方式”[5]，即在制度失衡状态下，一种效益更高的制度替代原制度的过程[6]。按照引起制度变迁的诱因（主体）的不同，可以把制度变迁分为由自发引起的诱致性制度变迁，和由政府法令强制推行的强制性制度变迁[7](391)。制度是一系列被制定出来的规则、秩序和道德，包括正式规则（宪法、法律、规则）、非正式规则（习惯、道德、行为准则）及其实施效果[8]，组织是“为达到目标而受某些共同目的约束的个人团体”[9]。历史制度主义在进行政策分析时，引入时间概念，考察制度变迁和历史进程的关系，从中找到政策演进的内在逻辑，以此形成了基于时间理论和制度理论的分析框架。

（一）时间理论

以时间要素为基础的时间理论分析框架可用来解释制度变迁的原因和表现特征，因为在政策变迁过程中，由于不同历史时期不同利益相关者的博弈具备相应的阶段性特点，这就需要从时间轴序列予以分析[10]。关于时间要素的内容，皮尔逊认为应该包括7部分，分别是路径依赖、关键节点、序列、事件、持久性、时序、意外后果[11]。改革开放以来我国高校体育政策演进的连续性和关键转折点，兼受历史发展的必然性和偶然性的影响。所以，基于时间理论分析高校体育制度变迁，利于促进和加深人们对高校体育改革过程的历史逻辑理解。

（二）制度理论

历史制度主义框架下的制度理论是一套围绕着“制度”构建的系列理论，在新制度主义学派下形成了一个逻辑严密、层次鲜明的框架系统，如图1所示①①图1为作者根据新制度主义学派著作总结而绘制。）。

从图1可看到，历史制度主义视角下有制度变迁理论与制度能力和制度作用理论两大理论，二者又分别包含战争与革命生成论、路径依赖理论、断裂平衡理论、渐进转型理论和国家自主性理论、制度能力理论、制度作用理论、制度多样性理论等共8种类型。其中，战争、革命是（国家政治）制度创新式产生的重要原因；路径依赖理论说明制度演进中的制度产生不是凭空而来，是历史传统基础上的延续和继承，具有明显“路径依赖”的特征[12]；断裂平衡是一个对旧制度均衡的打破和重新构造制度均衡的过程，这个过程依赖于时间理论要素中关键节点要素的出现，其综合了路径依赖与制度创新因素，在渐进中有突变，是间断均衡和进化选择的结果[13]；渐进转型则表现为替换、层叠、转移、转变、衰竭形式[14]。

图1 历史制度主义下的制度理论

这种兼顾微、中、宏观环境的历史制度主义分析方法，看到了历史发展的必然性和偶然性对制度变迁连续性和突变性之间的关系。根据上述理论观点，高校显然是新制度经济学范畴的组织，高校体育工作是高校组织的管理职能之一，其运行离不开合理的政策法规。高校体育不同阶段的政策法规是制度需求和供给之间达到合理均衡的结果，但随着改革推进，高校体育制度供给和需求不断失衡，使得表现为制度变迁的高校体育政策法规的演进成为必然。虽然制度变迁理论最初是新制度经济学的分析工具，但因其“提供了一种一般性和普遍性的制度分析方法”[15]，所以它的理论视角、问题分析方法可应用于体育管理科学研究领域。

二、研究过程

（一）研究对象和资料来源

以改革开放以来党和国家的高校体育政策文本作为研究对象。政策文本主要来源于互联网公开资料，是通过以“体育”和“高校体育”为关键词在国家教育部、体育总局官网的“站内搜索”功能进行搜索获得。为增强所选政策文本的科学性，还通过相关主题的研究文献获得相关政策信息，并将二者进行比较和修正。通过与“高校体育”主题匹配度的对比筛选，最后以37个政策文本作为具体的研究对象，便于后续研究，根据政策文本类型进行分类和编码，如表1所示。

从表1可看到，1992—2009年的政策文件在数量上明显多于前后阶段，而且该阶段法律法规居多，说明这个时期处于建制式阶段。到了2012年开启新时代以后，关于高校体育政策已趋于完善，所以更多的是一些推进工作的通知和意见类文件。

（二）研究方法和研究工具

使用扎根理论的三级编码方法，对37个政策文本逐步进行开放式、关联式与核心式编码。通过三级编码过程，从原始数据中总结、细化概念和类别，通过不断地比较，发现相似数据，并建立联系，直到一个反映现象的本质和意义的新理论被构建[16]。逐级编码时辅以Nvivo11为工具，对政策文本进行编码和分析，Nvivo系列是一款定性和混合分析软件，能辅助研究人员进行非结构化定性数据的分析。

（三）研究步骤

根据编码过程，共分3个步骤进行数据编码、研究分析。第一步，在NVivo11软件中新建一个研究主题，进行政策文本资料的导入，进行开放式编码，如表2所示。在前期资料收集、筛选时，已完成了分类工作，并根据研究对象的编码分别以L、R、N、O为名进行研究资料储存。开放式编码后，会看到同一个分类概念可能对应多个不同政策文本，据此形成的对应码号能够提炼出高校体育政策变迁的必然因子和偶然因子。第二步，将开放式编码步骤中形成的码号进行关联式编码，即以拟定对象节点为目标的类属分析，如表3所示。意在识别不断出现的对象文本及其特定解释的概念，在这个过程中，具有相同属性的资料被归入同一类别，并且以一定的概念命名[17]。第三步，进行核心式编码，将概念类别结合对象文本具体内容，找出内涵更广的包容性概念，以形成鱼骨架式的关系节点联结，如表4所示。

表 1 高校体育政策文本发布时间及类型情况统计表

表 2 开放式编码示例（部分）

表 3 关联式编码示例（部分）

表 4 核心式编码示例（部分）

三、研究结论

制度环境和制度安排是历史制度主义的2个重要概念[7](270)。能够引导个人、社会发展，引起某种制度变迁的政治、经济、文化等基本规则构成制度环境；制度安排是协调不同组织之间可能采取的竞争和合作方式的制度结构形式，二者分别表现为某项制度的前提要素和结果形式。以此角度出发，通过对变迁过程的梳理和文本数据分析发现，受制度理论和时间理论下的国家制度、历史序列、关键节点、多重变量、路径依赖和国家意识形态等制度环境要素的影响，改革开放以来我国高校体育制度变迁阶段呈现恢复—快速发展—双重任务三阶段特征。

（一）重大历史转折点启动的恢复阶段（1978—1991年）

在十一届三中全会这个重大历史转折点之前，高校体育不能幸免极左思想的影响，陷入混乱。之后，一切拨乱反正，各领域的国家制度迈向正常化，包括高校体育在内的学校体育对大学生身心健康的重要性被重新认知。1978—1991年正是计划经济到市场经济转变的探索阶段，改革刚开始，高校体育的恢复和调整面临极不确定性的制度环境，没有哪个高校或政府相关管理部门能呈现一个清晰的制度安排，只能探路式地前进。所谓探路式地恢复调整，一方面是对高校体育目标模式的探索，另一方面是对实现目标的路径探索，这与该时期的国家制度环境相适应。这一时期，中国的农村、企业、财税、流通、政治、科技、文化等开始改革，中国各领域逐步进入探路式的恢复调整时期，受宏观制度，特别是国家政治经济体制的重要转折影响，高校体育工作也无例外地得以恢复。随着1979年全国学校体育工作会议在扬州的召开，包括高校体育的全国学校体育工作正式进入探路式的恢复和调整阶段。

1979年9月，教育部会同国体委发布了《高等学校体育工作暂行条例（试行草案）》，继续明确高校体育工作应以强身健体为指导。1980年6月，经过一年多的酝酿和准备，中国体育科学学会重新运行，并成立了相关的体育学科和研究学术分会。1986年3月，通过第六届全国人民代表大会第四次会议，体育重新被纳入教育方针。为适应教育发展需要和贯彻教育方针，该阶段教育部（教委）还陆续修订了《国家体育锻炼标准》（1982年）、制定了1990年《大学生体育合格标准》及其实施办法、颁布了1990年《学校体育工作条例》。这些制度使高校体育逐渐回归到正轨，有力地促进了高校体育工作的恢复重建，也为开启我国高校体育工作进入建制时代创造了前期积累。可以看到，该阶段系列高校体育政策使高校体育发展成效显然，提高了社会对体育教育功能的认识，高校体育学的教学大纲和教材选择都有极大进步。高校体育正从“增强学生体质”的目标模式向“身心健康，以人为本”的目标模式转变，并逐步走向规范化、标准化，是当时历史条件下国家制度正常化的结果，为后期高校体育改革目标模式的确立奠定了基础。

（二）重要关键节点推动的快速发展阶段（1992—2011年）

社会主义市场体制从确立到建立和完善时期，中国经历数个重要历史关键节点，这些节点推动了中国对宏观管理体制（包含税收、财政、外汇、金融、计划和投融资等方面）、国企、住房、教育和社会保障体系等领域的改革，在全球化引领下，中国全面进入到一个快速发展阶段。这个时期的高校体育政策文本数量最多，占据了所有政策研究对象的一半；在类别表现上最全，不仅有法规，还包括了法律、通知和意见，如表1所示。因为“事情在一个序列中何时（when）开始影响着他们如何（how）开始”[18]，所以任何历史事件都有可能成为其他事件的原因或结果，同样，高校体育政策在该阶段呈现出的建制式发展特征也是是一些重要历史关键节点共同影响的结果，如图2所示。

图2 高校体育政策建制式快速发展的反应序列解释

从图2可看到，受国际环境、教育发展因素序列影响，高校体育政策在该阶段处于建制式快速发展状态。其中，国际环境序列表现为国际环境对高校体育政策的外部影响力量，属于对外部环境的前提性反应序列。由于该时期经济全球化加速，国际竞争要求很多国家不断重视教育的基础性、先导性，使其不断成为推进包括高校体育的中国教育策略调整的影响因素。虽受国际环境序列影响较大，但高校体育制度变迁始终与国家意识形态保持一致，各政策无不渗透着以人为本、全面发展、社会和谐发展等马克思主义体育观，成为高校体育制度变迁的一个重要序列和具体内容的精神导向。例如，关于体育在教育体系中的作用，以身心健康、以“提高学生综合素质，使学生成为德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”的方针进行功能实现。

另外，教育发展序列表现为教育自身对高校体育政策的内生驱动力量，属于前提性自我强化机制，为高校体育制度路径依赖式的变迁提供了条件。路径依赖强调前后历史事件的传承关系，认为制度变迁除了创造型或波动型，还有稳定型变迁模式，稳定型变迁模式下的政策模式、目标和内容会受政策前身、前期其他重要关键历史事件影响。由于恢复阶段为教育创造了稳定和发展的环境，教育事业成绩显然，为该阶段教育改革打下了基础。然而，整体教育水平仍偏低，不足以满足该阶段社会发展的需要，所以，国务院1999年颁布《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求“全面推进素质教育，构建一个充满生机的有中国特色社会主义教育体系，为实施科教兴国战略奠定坚实的人才和知识基础”[19]。高校体育和素质教育理念的结合，使成为大学生全面发展的要素之一，在推动高校体育快速发展上影响巨大。正是这些内外重要关键历史序列前后结合起来，并不断产生新序列，最终推进了高校体育政策的建制式快速发展。

（三）多重变量驱动的新时代双重任务阶段 （2012年以后）

2012年以来，新一届领导核心开始谋划涵盖经济、政治、文化、社会以及生态文明的新时代全面深化改革，体育领域的改革也由追求体育大国向体育强国在转变。由此便面临双重任务：一方面，必须解决前期“体教分离”人才培养模式积累起来的问题，如运动员文化水平低、退役安置困难、体育后备人才逐年萎缩等，这些问题阻碍了运动员的全面发展和我国体育事业可持续发展；另一方面，要面对与过去30年不同的更为复杂国际国内体育环境和挑战，需要实现我国体育治理体系和治理能力现代化建设。该阶段高校体育制度变迁是宏观制度、体育政策、政治精英理念等多重制度变量作用的结果，这些变量的作用过程是历史制度主义视角下制度复合体作用的体现。

高校体育发展如何应对新时代的双重任务格局，考验着高校管理者的治理能力和水平。中国40年的改革经验之一是现状倒逼改革，这也许也是中国高校体育管理可能要走的路，以此转化为提升高校体育治理体系和治理能力的动力。在这种双重任务的制度环境下，高校体育制度安排必然要围绕体育强国、健康中国战略和高校体育治理两方面，把融合高校体育、社会体育、竞技体育和提高大学生健康素养、体育核心素养作为高校体育发展的着力点。所以，2012年的《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加强学校体育工作若干意见的通知》建议，构建包括高校体育在内的学校体育监督评估机制；2013年，党的十八届三中全会报告特别指出，“强化体育课和课外锻炼，促进青少年身心健康、体魄强健”，这是对学生身心健康和学校体育工作的顶层安排。2015年，《中国足球改革总体方案》的通过，使得以中国足球为代表的体育改革和发展也进入国家战略层面，进一步融合了校园体育竞技体育和社会体育。校园足球和四级联赛的体育制度安排，承担着实现大学生的身心健康、人格健全和为职业联赛提供后备人才的双重任务。2016年，国务院颁布了《健康中国2030规划纲要》，深化体育与教育的融合，把健康教育作为素质教育的重要内容来深化。承担双重任务的新时代，通过颁发各项体育政策从制度层面进一步巩固建制式发展时期高校体育快速发展的系列成果，同时通过实施体教融合、健康核心素养教育等措施从实践层面打破路径依赖下产生的新挑战，实现了多重变量驱动的新时代发展模式。

结 语

改革开放以来中国社会经济发展和经济结构的变化，推动着高校体育制度的变革，政府自上而下推行的高校体育政策法规，对高校体育发展目标和路径模式的转变提供了制度示范。从改革开放以来党的高校体育政策法规的演进分析中可以看到，高校体育政策演进因党的重大历史转折点、重要历史关键节点和不同制度变量，经历了一个从恢复到建制式快速发展再到新时代双重任务的三阶段过程。整个过程既有显著的历史波动型变迁方式，又隐含着稳定型变迁方式，但均属于强制性变迁模式。在此模式下的高校体育工作运行依赖于行政手段，政府构建好一切具体安排和计划，其他主体 （ 高校、个人）则照章执行。从某种程度上来说，高校体育发展并未充分发挥高校体育管理者、教师、学生这些制度利益相关者的才智，从而使得高校体育从业者在实践中的价值需求得不到完全满足。所以，基于历史制度主义视角对改革开放以来高校政策变迁的制度逻辑分析，实际是将其置于一个有内涵、有深度、有广度的制度链条中，能更清晰地看到对其变迁产生影响的各方要素，能更好地理解其内在逻辑。其变迁的制度逻辑为高校体育未来改革与发展提供了进一步思考，应考虑如何激发诱致性变迁，将国家强制性变迁和群众自发性变迁相结合。

不同于强制性变迁模式的国家强制性、自上而下性以及全局调控性等特点，制度的诱致性变迁模式具有个体/群体的自发性、自下而上性以及从局部到整体过渡性。诱致性变迁主体是对高校体育存在问题了如指掌的高校体育管理者、教师等个人或群体，如果能够充分调动他们的主动性和创造性，从内部开始对高校政策法规不断修订、完善，形成有利于高校体育发展的非正式制度安排，这将有利于保持高校体育发展的恒久动力。制度创新的空白点为诱致性变革模式提供了可能性，因为对高校体育政策法规运行的集中控制主要是通过中央政府或高校体育主管部门发布的文件来推动的，有些文件只是目标导向或精神导向，有些文件即使同时具体规定了强调应该做什么与如何做的确切手段，也很少规定不能做什么的界限。这些目标文件或精神文件以及没有明确界定边界的文件中存在着许多空白点，为高校体育管理者和教师在“如何”和“如何不”之间提供了制度创新的可能。当然，这些自发性的由下至上、从局部到整体的非正式制度安排需要得到国家法律支持，使其制度安排具有权威性，才能变成一种正式制度安排，这个过程便是强制性诱致性变迁和强制性变迁相结合的过程。

因此，为了使高校体育发展具有恒久的精神动力，在改革过程中要充分发挥高校体育管理者、教师这些制度利益相关者的才智、创造性，中国高校体育制度改革应以诱致性变迁和强制性变迁相结合方式进行，这是充分发挥各个主体优势、实现高校体育改革目标的一种选择。