“双一流”背景下高校全面预算管理体系的构建

李冰颖， 朱玲红， 田裕英

（ 1. 南昌航空大学 科技学院，江西 共青城 332020；2. 南昌航空大学 计划财务处，南昌 330063；3. 南昌航空大学 审计处，南昌 330063）

随着市场经济的发展和高等教育改革的深入，高校资金来源从单一的财政拨款转向为国家、社会、学校、个人等多渠道筹集资金。高校成为独立法人单位，面向社会，自主管理，自主办学。随着高教规模扩大和质量的不断提升，教育经费也在持续和稳定地增长投入，但是由于我国高等教育缺乏成本意识，预算管理流于形式，造成了高校教育资源的严重浪费和运行效率低。随着高校会计制度、政府会计制度改革，以及2017年国家“双一流”战略规划的提出，为高校实行全面预算管理带来了新的契机。

一、国家“双一流”建设背景

教育部依据《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（国发〔2015〕64号），先后印发了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（〔2017〕2号）、《中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金管理办法》（〔2017〕126号）、《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》（〔2018〕5号）、 《“双一流”建设监测指标体系（试行）》等系列文件，“双一流”政策体系和建设日趋完善，高等教育进入“双一流”建设新时代[1-4]。

在“双一流”建设的战略规划下，各高校既是机遇也是挑战。首先，“双一流”建设具有长期性，不是一蹴而就。各高校应把“双一流”建设作为长期战略性目标，无论是从人才引进、教学、学科、科研等事业性任务，以及与事业相对应的资金使用也必须做好长远规划。其次，资金需求量大。在“双一流”建设中，要想建设一流学科，除了较强的人才队伍，还必须以充足的资金作为经济保障。最后，“双一流”是动态变化的，能够很好地在高校中形成竞争机制，为各高校在“双一流”建设中胜出提供了更加巨大的机会。

综上，“双一流”建设不仅比拼高校的人才、教学、科研、治理能力等，而且也要求高校对资金做好统筹规划，高效配置资金，提高资金的使用效益。因此，在高校中构建全面预算管理体系大势所趋，为高校事业的内涵式、可持续发展提供充足的经济保障，在较短的时间内实现高校“双一流”的战略目标。

二、高校预算管理的现状及存在的问题

在计划经济时代，高校办学目的是为社会主义培养人才，高校的经济来源主要是财政拨款，预算实行的是“预算拨款，实报实销，超支追加，结余上缴”模式，高校预算控制宽松，办学成本意识薄弱、缺乏控制成本的概念、资源配置相当不合理，成本高、资源浪费大、经济效益差。随着社会主义市场经济制度的确立和发展，教育体制也受到了很深的影响，近年来不断地改革使我国的大部分高校已经不再是由政府全额拨款，而是逐渐和市场接轨。国家对高校的预算政策也发生了转变，实行的是“定额拨款，预算包干，超支不补，结余留用”。高校收入主要包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其它收入（利息、投资、捐赠等）。高校多渠道筹措办学经费，为高校的持续发展提供财力保障。但高校在经费使用过程中仍然存在以下问题：

1）预算规划不能满足“双一流”建设要求。一是高校预算多数是基于收付实现制，收入预算只考虑当年的收入，支出预算只安排当年的新增支出，部分高校未考虑结转收入，更有多数高校支出预算未把历年结转指标纳入当年预算，造成单位隐形负债未在当年预算体现，预算不能全面真实反映财务状况。二是尚未开展长期预算规划，“双一流”发展战略需要通过长期战略性预算进行量化、统筹、执行与优化调整。国家“双一流”建设资金投入大，如果不通过长期预算进行统筹规划，将难以发挥全面预算对高校未来发展的导向作用，同时也容易造成 “双一流”资金的低效与浪费。

2）预算立项不论证。一些建设项目不经过严格必要性论证，也不建立项目库，按轻重缓急安排，造成一些建设项目并不是学校需要重点投入的项目，而是一些“锦上添花”的项目，造成一些急需投入的“雪中送炭”项目未能安排经费。

3）预算管理不规范。如部分基建或改造项目前期不进行预概算审计，而是随意估算，造成预算安排经费与预算执行价格相差甚远，预算安排不严谨。

4）预算执行不严格。如未建立经费支出管理制度，预算项目经费交叉使用，未严格执行专项专用等等。

5）预算绩效欠佳。预算绩效评估可以很好地衡量经费使用效益，既可以是社会效益也可以是经济效益，高校应建立“用钱必问效、无效便问责”的理念，加快推进经费预算绩效评估工作，进一步控制办学成本，提高经费使用效益，但目前高校对实施预算绩效工作重视不够，部分高校甚至没有开展预算绩效工作。

6）财政部门经济科目分类不准确。学校财务收支预算与财政部门预算脱节，造成学校预算执行困难，同时导致财政部门决算经济科目分类数据不准确。

三、文献回顾

围绕高校全面预算管理体系，主要从3个方面对相关文献进行了总结和梳理：

其一，全面预算管理思想的提出与实践。何瑛[5]提到全面预算管理起源于1920年的美国通用公司，20世纪80年代在美国已被普遍应用。在我国，是2000年9月28日国家经贸委发布《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理的基本规范 （ 试行）》中才明确提出“（三十九）建立全面预算管理制度”[6]。南京大学会计学系课题组于2000年对各行业71家企业进行了问卷调查，其中67家施行全面预算管理，4家施行生产经营计划，占比94.4%[7]，说明我国企业重视全面预算管理，也较为普遍施行。王蓥[8]提到我国上海宝钢集团从1993年开始探索全面预算管理，新兴铸管公司从1994年起在企业内部推行企业预算管理，说明在我国企业内部试行全面预算管理也开展得比较早。

其二，有关在高校构建全面预算管理体系。卢宇鸿[9]较早提出在高校实行全面预算管理，该文的 “全面”主要指打破资金的来源和性质，收入涵盖可自主安排和不可自主安排的所有收入，支出涵盖教学、科研、后勤、产业等各个方面。康启鹏[10]针对GH民办高校预算管理现状，构建了GH大学的全面预算管理体系。黄桢[11]借用企业全面预算管理的模式，加以改进创新，设计了A职院的全面预算管理体系。郑亚楠[12]以大数据为背景，将云会计等技术手段引入高校全面预算管理中，能为预算管理提供多角度、大范围的数据，除传统财务数据外，还能利用图形数据、音频、文档等业务类数据，除内部数据外还可利用外部数据。张致玉[13]分析了

“双一流”背景下高校预算管理现状，提出了相应的改进措施。

其三，有关绩效考评的具体施行方案。杨晓华[14]运用平衡计分卡和关键绩效指标的思想，从财务、客户、内部运作和发展4个维度设计了一套反映高校预算执行结果的综合指标体系以及计算模型。高立欢[15]提到绩效考评作为全面预算管理的最后一环，对于员工激励及全面预算管理的良性推进具有重要意义，也提到相类似的指标体系。

我国各位学者借鉴企业中普遍应用的全面预算管理理念，积极研究如何在高校中构建全面预算管理体系，尤其在我国高校“世界一流、学科一流”的战略目标下，完善现有的预算管理模式，进一步加强资金管理，重视项目绩效考评，及时反馈施行过程中的不足，逐渐形成一个能够自我修正、自我完善的管理闭环。

四、高校全面预算管理体系的初步构建

一直以来,我国高等教育缺乏成本核算意识,对预算管理远没有企业重视，导致教育培养成本管理处于较低水平，教育资源浪费较为普遍。2017年国家规划高校“双一流”建设，进一步加大对高校教育科研事业的投入，2019年预算超百亿的学校有8所，高校如何通过预算控制办学成本，提高资金使用效益，成为院校关心、政府重视、社会关注的问题，本文作者基于“双一流”战略视角构建了高校全面预算管理体系，借鉴企业预算框架，加强项目的绩效评价，对进一步完善高校预算管理体系进行了探讨。

（一）高校全面预算管理的目标体系

高校财务预算编制的指导思想是：全面贯彻党的教育方针政策，依据《预算法》《政府会计制度》《高等学校财务制度》及《行政事业单位内部控制规范（试行）》等相关制度，按照稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，紧紧围绕高校党委有关全面深化改革的决策部署，努力构建全面规范、公开透明的预算制度。

具体要求：一是以“双一流”为契机，构建高校的长远发展战略，进一步分解形成可执行的年度项目预算。二是紧密结合当前经济形势，科学合理的编制收入预算，提高收入预算的完整性。三是盘活存量资金，优化支出结构，提高资金使用效益。严格执行中央八项规定，从严控制“三公”经费等一般性支出，硬化预算约束。四是加强项目的绩效考评，进一步强化预算执行，推进预算绩效管理，促进预算在各个项目的执行过程中公开透明。

（二）构建全面预算管理体系

高校逐步推进全面预算管理及财务共享中心，以“双一流”为导向，构建高校财务发展战略，即通过制定财务五年规划及三年滚动预算，为高层制定战略规划提供高价值的决策支持。通过信息化建设，加强财务共享服务，即通过“业财融合”，财务活动向业务部门延伸，提供财务分析和预算管理等运行决策服务。高校审计部门通过财务共享端实时对财务预算与执行进行监督。高校应该制定预算编制管理办法，全面预算管理体系主要包括组织体系、目标体系、流程体系、编制体系、执行与监控体系、考评体系。本文试着构建了高校全面预算管理体系的框架图，如图1所示。

图1 高校全面预算管理体系框架图

高校的战略管理目标必须量化为项目预算进入全面预算管理体系，经过全面预算的“组织体系”“目标体系”“流程体系”“编制体系”，形成中长期项目预算和年度预算；在执行年度预算过程中，必须得到管理层及预算执行单位的有效监督，在项目执行过程中或执行结束后要通过“考评体系”进行评定与奖惩。在执行、监督、考评过程中，若发现问题，及时通过“预算调整系统”对中长期项目预算、本年度或下一年度预算进行调整，修正不合理预算（或支出）。

（三）预算流程体系

预算编制有分权管理，即各单位先申报预算，财务部门再进行汇总编制；集权管理，即财务部门先起草形成预算草案，再交由各单位讨论；高校的预算编制流程一般是集权与分权相统一，具体流程如下：第一，财务部门编制预算预案（集权）。第二，各单位根据自身工作特性编制专项经费的单位预算 （ 分权）。第三，财务部门全盘考虑学校总体目标后统筹设立预算目标数，再与各单位充分沟通协调后，形成预算草案（集权与分权统一）。第四，预算草案需要经过学校财经工作领导小组审查、校教代会审议，最后校党委会审批后执行（民权、监督与公开）。

（四）预算编制体系：具体编制的内容及方法

高校财务预算由中长期战略预算、年度收入预算和年度支出预算组成。

1）中长期战略预算。“双一流”战略目标不是短期内可以实现的，必须进行中期、甚至长期规划，相对应的资金也需要进行中长期规划，编制中长期项目预算。高校应通过SWOT分析，确立建成省级、国家级乃至世界级有特色高水平大学的定位；根据优势学科、成长学科和培育学科等层次规划高校自身的一流学科，进一步细分一流专业；从而规划3~5年的“双一流”项目建设资金预算，对人才队伍建设经费、设备购置经费、交流合作经费等大额资金进行统筹规划，达到高校事业发展与资金财力保证相配套，助力实现“双一流”的战略目标。

2）高校年度收入主要包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、其他收入等。收入预算应当根据上年的收入情况，结合本年度预计的增收以及合理的减收，积极稳妥地形成本年度的收入预算。

3）高校年度支出主要包括事业支出、经营支出、对附属单位补助支出、上缴上级支出、其他支出等。支出预算有保有压，首先保证正常工作需要的基本支出，其次是高校事业必要的项目经费，最后是结合学校财力情况安排事业发展类项目建设经费。根据支出的经济内容，具体支出预算的编制过程为：第一，人员经费属于民生经费，优先保障，据实测算；第二，机关行政综合运行费和学院综合运行费属于弹性预算，按教职工和学生人数定额包干；第三，各部门特殊的业务经费根据上年决算情况和费用性质可以实行固定预算，原则上零增长；第四，专项经费实行零基预算，通常专项经费金额大，而结果的不确定性又大，量化预算时比较困难。高校应重视专项经费的预算，在对项目必要性、科学性、经济性、可行性及风险性进行审核、论证的基础上，合理确定专项经费的预算。另外，专项经费支出预算要设定明确的绩效目标，须对项目进行绩效考评；第五，为了增加高校的抗风险能力，通常要按总支出的1%~2%预留学校预备费，用于安排不可预见的预算外支出。

（五）预算执行与调整体系

预算“三分编制、七分执行”，高校在预算执行过程中，坚持“刚柔相济”原则，一方面要以预算作为控制的手段，严格认真执行预算，加快预算执行进度，但杜绝不必要的支出；另一方如果出现完不成预算或超预算的情况时，要区分性质，按程序调整预算，做好预算为业务服务的职能；最后是加大财务预算与决算公开，自觉接受全校师生监督，让财务在阳光下运行。

（六）预算监控体系

预算自带控制职能，同时财务预算与决算的公开透明，一定程度上都是对预算的监控，但高校的内审部门、上级部门的外审，也是必不可少的。内外部审计通过执行领导干部经济责任审计、内控评测、项目绩效评价等进行多角度审计，借助大数据、云审计、高校信息系统等技术手段，全过程、多角度、立体式审计监督，及时发现问题，及时修正预算。

（七）预算考评体系

企业绩效评价主要有3种模式：一是财务模式，即基于利润的业绩评价指标，有代表性的方法主要包括杜邦分析法−即财务指标的分解与综合、综合评分法−从单一指标到综合评价体系；二是价值模式，即EVA−传统利润指标的调整；三是战略模式，即平衡计分卡−从财务指标到非财务指标；以上3种模式均无法完全适应高校经费预算的绩效考核，高校作为公益性事业，更多体现社会价值与社会效益。结合财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）,编制了符合高校实际情况的绩效考评体系。目前，高校绩效考评开展不到位，是全面预算管理体系的薄弱环节，只有进一步强化预算考评体系，在科学、合理的考评激励下把有限的资金高效地利用，优化资金配置，提高资金的使用效益，才能达到全面预算管理的目的，才能稳步实现学校的战略目标。为此，设计了表1，表中设计了三级指标，其中一级指标分别是项目决策、项目管理和项目绩效。现对于各项指标权重的赋值进行简要的分析：

表 1 项目绩效考评指标表

1）为了突出绩效考评的重要性，赋予项目绩效类指标最高权重55%，对该项目的考评优劣起决定性作用。

2）项目决策是起点，当然重要，但是因为高校项目的决策，具有特殊性：一是高校的项目政策性较强，二是科研预期效益的不确定性；三是立项审批程序较多，出现重大失误的可能性较小；最后主要是针对事后的考评，故赋予决策类较小的权重20%。

3）项目管理很重要，即使是效益好的项目，如果是疏于管理，效果也不会太好，所以赋予了25%的权重，突出在项目实施中要强化管理的导向。

4）二级指标按2:3:2设置，共计7项进行了划分，二级指标不能太繁琐。

5）三级指标按3:4:7设置，共计14小项，不多不少，能够较好地体现一级指标和二级指标的重要程度。另外，考核时简单易行，重点突出，可操作性较强。当然，这些赋值仅是理论上的、带有一定的主观性，在实际应用中是否需要调整，考核结果是否客观公正，还有待实践的进一步检验。

有关项目绩效考评的各个指标的权重、涵义、评分标准，如表1所示。

在“双一流”建设中，各高校获得的“双一流”建设资金量大，理所应当对“双一流”建设资金进行绩效评价。在上表的基础上，把“项目管理—创收增长率”的10分增加至“项目绩效—项目效果”中，同时修订了相应的评价内容及分值，加大了 “双一流”“项目绩效”一级指标的权重，重新设计了针对“双一流”建设项目的绩效考评指标表，如表2所示。

表 2 “双一流”××学科建设项目绩效考评指标表

结 语

高校全面预算管理可以抓住国家“双一流”建设的有利机会，以“双一流”作为战略导向，通过全面预算管理，合理有效地利用好高校“双一流”的建设资金以及其他各项资源，真正做到业财融合。在全面预算管理体系下，优化资金配置，提高资金使用效益，完善各环节的管理工作，使各高校能在 “双一流”的建设中，卓有成效地实现各自的战略目标，使我国的高等教育事业蒸蒸日上，百花齐放。为此，需要进一步完善预算组织体系，科学地进行预算编制，严格地执行预算，做好事前、事中、事后的全过程监控，最后以项目的绩效考评及奖惩作为落脚点，及时发现问题，及时进行纠偏等等一系列活动，在较短的时期内实现高校“双一流”的战略目标，实现高校的可持续发展。