林区林地和宅基地转让的理论探讨——鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让林地承包权和宅基地使用权的理论探讨

甘政法 ，贺有利

（1.甘肃日报报业集团有限责任公司 甘肃法制报分公司，甘肃 兰州 730000；2.甘肃省高校区域循环经济重点实验室，甘肃 兰州 730101）

中共中央、国务院在2020年5月的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》强调，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革，加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系。中共中央、国务院在同年4月发布的《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》强调，充分发挥市场配置资源的决定性作用，推进土地、劳动力、资本、技术、数据要素市场化。土地要素市场化分为城镇土地市场化和农村土地市场化，城镇土地和城镇房地产通过城镇土地出让已经市场化。农村土地市场化就是农村土地出让，是“农地出让”，也是“农地转让”[1]。一是林区集体土地流转（实质是出租），二是林区集体经营性建设用地入市（实质是出让），三是进城落户农民林地承包权依法自愿有偿转让（可简称进城落户农民林地自愿有偿转让、林地转让），四是进城落户农民林区宅基地使用权依法自愿有偿转让（可简称进城落户农民宅基地自愿有偿转让、宅基地转让）。

1 林区林地和宅基地自愿有偿转让的政策依据

在2020年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励依法自愿有偿转让。在2021年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》强调，依法保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，建立农村产权流转市场体系，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策。党中央和国家政策鼓励林区进城落户农民林地和宅基地自愿有偿转让。

2 林区林地和宅基地自愿有偿转让的法律依据

1988年4月12日以前，我国城镇土地和农村土地都不能转让（买卖）、出租、抵押[2]。全国人民代表大会1982年通过的《中华人民共和国宪法》规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。1987年11月，深圳市在全国率先进行了城镇国有土地出让的成功示范，全国各个城市纷纷推进了城镇国有土地出让的试点工作[3]。在1988年4月修改的《中华人民共和国宪法》明确，土地的使用权可以依照法律的规定转让。在1988年12月修改的《中华人民共和国土地管理法》明确，国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行规定。在1990年5月颁布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》一次性地建立了系统完整的城镇国有土地出让及转让制度，逐步实现了城镇土地市场化，逐步实现了城镇房地产市场化[2]。林区进城落户农民林地和宅基地自愿有偿转让符合《中华人民共和国宪法》的规定——土地的使用权可以依照法律的规定转让，也符合《中华人民共和国土地管理法》的规定——国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。林区林地和宅基地属于国家或集体所有。

3 林区林地自愿有偿转让的机制和配套政策

根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神，依据全国人大会议通过的《纲要》，构建和制定林区进城落户农民林地自愿有偿转让的机制和配套政策。林区进城落户农民林地自愿有偿转让就是林区进城落户农民林地出让及转让、出租、抵押，是林地的承包权、使用权和林木所有权自愿有偿退出，退地时要保护林木，县（市、区、旗）级政府或村集体回收林地，给予林区退地农民补偿。县级政府亦可按购地者（受让者）要求征收村集体回收的集体林地，村集体或县级政府再将退出的林地进行使用权出让，受让者缴纳林地出让金，林地出让金用于退地补偿。林地出让期限100年，林地期限届满，自动续期。出让林地的所有权归国家或集体所有，使用权谁投资（受让）谁所有，是受让的农民或城镇居民、城乡企业，出让林地能够转让、出租、抵押。林区进城落户农民林地自愿有偿转让=农民自愿有偿退出林地/村集体或县政府回收退地并补偿+村集体或县政府林地出让/收缴林地出让金（见图1）。

要坚决尊重市场经济规律，各县级政府成立林地转让服务中心，出台本县（市、区、旗）林地及林木转让参考价，鼓励林地及林木转让。一是进城落户农民进行林地自愿有偿退地登记；二是需要购买林地的相邻农民等进行登记；三是转让服务中心牵头林地退地者、购地者进行价格协商；四是协商一致后林地退地者、购地者签订承诺书；五是县级政府或村集体以协商价格收回林地的承包权、使用权和林木所有权；六是县级政府或村集体以协商价格向购地者出让林地使用权和林木所有权，办理国有或集体不动产证（林权证）。如果林区进城落户农民已经与购地者达成协议，则直接办理收回林地的承包权、使用权和林木所有权与出让林地使用权和林木所有权的手续。如果购地者想购买（受让）国有林地，则由县级政府同时办理林地征收手续，县级政府以协商价格向购地者出让林地使用权和林木所有权，办理国有土地不动产证（林权证）（见图1）。

4 林区宅基地自愿有偿转让的机制和配套政策

根据党的十九届五中全会通过的《建议》精神，依据全国人大会议通过的《纲要》，构建和制定林区进城落户农民宅基地自愿有偿转让的机制和配套政策。林区进城落户农民宅基地自愿有偿转让就是林区进城落户农民宅基地出让及转让、出租、抵押，是林区宅基地的资格权、使用权自愿有偿退出，村集体回收，给予林区退地农民补偿。县（市、区、旗）级政府亦可按购地者（受让者）要求征收村集体回收的林区宅基地，村集体或县级政府再将退出的林区宅基地进行使用权出让，受让者缴纳林区宅基地出让金，出让金用于退地补偿。林区宅基地出让期限100年，期限届满，自动续期。出让林区宅基地的所有权归国家或集体所有，使用权谁投资（受让）谁所有，是受让的农民或城镇居民，出让林区宅基地能够转让、出租、抵押。林区进城落户农民宅基地自愿有偿转让=农民退出林区宅基地/村集体回收退地并补偿+村集体或县政府宅基地出让/收缴宅基地出让金（见图2）。

图2 林区宅基地转让机制简图

要坚决尊重市场经济规律，各县级政府成立林地转让服务中心，出台本县（市、区、旗）林区宅基地及房屋转让参考价，鼓励林区宅基地转让。一是林区进城落户农民进行宅基地及房屋自愿有偿退地登记；二是需要购买林区宅基地及房屋的相邻农民等进行登记；三是转让服务中心牵头林区宅基地退地者、购地者进行价格协商；四是协商一致后林区宅基地退地者、购地者签订承诺书；五是村集体以协商价格收回林区宅基地的资格权、使用权和房屋所有权；六是村集体以协商价格向购地者出让林区宅基地使用权和房屋所有权，办理集体土地不动产证。如果林区进城落户农民已经与购地者达成协议，则直接办理收回林区宅基地的资格权、使用权和房屋所有权，出让林区宅基地使用权和房屋所有权。如果购地者想购买（受让）林区国有宅基地，则由县级政府同时办理林区宅基地征收手续，县级政府以协商价格向购地者出让林区宅基地使用权和房屋所有权，办理国有土地不动产证[4]（见图2）。

5 林区林地转让和宅基地转让应持的原则

林区进城落户农民林地转让和宅基地转让改革相当于“城镇土地出让”，出让林区林地、宅基地可以建成众多的现代化的林场（林业大户），提高林业的规模化、集约化、机械化水平，提高林业的竞争力，争取为“2030碳达峰、2060碳中和”多做贡献[5]。

坚持土地公有的原则。林区林地转让和宅基地转让必须坚持土地公有，严守党中央划定的“三农”改革底线第一条:土地公有制不改变，出让林地、宅基地所有权仍然是国家或集体，出让的仅仅是林地、宅基地的使用权。通过征收从林区集体土地的“小公有制”变为林区国有土地的“大公有制”，加强了林区土地公有制[6]。

坚持用途管制的原则。林区林地转让和宅基地转让必须坚持土地用途管制，严守党中央划定的“三农”改革底线第二条:耕地红线不突破，出让林地必须用于林业用途并切实保护林木，出让林区宅基地必须用于林区居住，要加强林区建筑审批管理，防止林区大棚房，防止林区别墅大院、私人会所、公寓大楼，防止进行林区房地产开发。

坚持农民自愿的原则。林区林地转让和宅基地转让必须充分尊重农民的意愿，严守党中央划定的“三农”改革底线第三条:农民利益不受损，农民要自愿退出林地、宅基地，购地者要自愿购买林地、宅基地，不能强迫转让林地、宅基地，林地及林木、宅基地及房屋的价格由转让双方自愿确定，政府采取鼓励、支持、保障、服务的积极政策，确保农民利益不受损。

坚持不取不予的原则。林区林地转让和宅基地转让必须原价回收，原价出让，防止林区农民的利益受到损害。林区各级政府和村集体要坚持“不取”原则，一分钱不赚，林地、宅基地出让金全部用于补偿退地者，防止林地、宅基地价格暴涨；各级政府和村集体要坚持“不予”原则，一分钱不补，也无力承担，防止破产[7]。

坚持有偿转让的原则。林区林地转让和宅基地转让必须坚持有偿转让，农民退出林地、宅基地要获得合法、合理、公平的补偿，退出的林地、宅基地要进行有偿出让，收取出让金作为补偿资金。林区进城落户农民是退地拿钱，购地者是拿钱买地，拿钱买权利——林地、宅基地的转让权（包括继承权）、出租权、抵押权。

坚持稳妥渐进的原则。林区林地转让和宅基地转让必须坚持进城落户农民自愿退出多少林地，就出让多少林地，自愿退出多少林区宅基地，就出让多少林区宅基地，坚决不能强迫农民退出林地、宅基地，首先要进行林区进城落户农民林地转让、宅基地转让试点，积累经验，然后在全国林区推进承包地转让和宅基地转让。

坚持鼓励投资的原则。土地公有与投资自有(主体不同的公有、私有)是尖锐的矛盾[7]，我国林区土地属于国家或集体，林区林地转让和宅基地转让解决了这个尖锐矛盾，使投资者购买林区林地、宅基地，建设产权清晰有恒产者有恒心的绿色有机林场，促进国有资本、集体资本、民营资本对林业和林区的投资，保障林区退地农民拿到价格合理的补偿。

坚持自主经营的原则。农民、居民、城乡企业通过林区林地转让和宅基地转让，受让林区林地、宅基地，建成林场（林业大户）与城镇受让用地建成的工厂、商场等一样，林场可以转让（包括继承），也可以出租、联营、承包，林场转让、出租的价格由双方共同自行商定，林场联营、承包的条件由双方共同自行确定，受法律和法规的保护。

坚持依法依规的原则。林区林地转让和宅基地转让必须坚持依法依规，郑重建议国务院加快出台《中华人民共和国林地使用权出让和转让暂行条例》，完善林地转让的法律体系；加快出台《中华人民共和国农村(林区)宅基地使用权出让和转让暂行条例》，完善宅基地转让的法律体系。

坚持林要管林的原则。林区林地转让和宅基地转让主要涉及林业管理部门、自然资源部门，自然资源部门既要管理土地，还要管理矿产资源，还要管理规划和建筑审批，还要负责不动产登记，工作量已经很大，工作的重心在城镇[7]；林业管理部门主要负责林业和林区工作，建议加强力量重点做好林区林地转让和宅基地转让改革。

6 林区林地转让和宅基地转让的注意问题

林区林地转让、宅基地转让是进城落户农民新的政策选项，是转让政策和转让法律的许可，林区林地转让、宅基地转让的退地可以获得在城镇购房和创业的资金，解决后顾之忧，减少留守问题。林区林地转让、宅基地转让改革是稳妥的“存量不变，变量改革”，“存量不变”是林区绝大多数农民的林地可以自己耕种，可以流转出租，可以“三变”入股，一切如同过去；是林区绝大多数农民宅基地可以自己使用，可以流转出租，可以“三变”入股，一切如同过去；“变量改革”是指林区进城落户农民自愿有偿转让林地、宅基地，不是强迫转让，不是全部转让，是部分林区农民自愿转让[1]。需要特别指出的是，林区农民不愿无偿退出林地、宅基地，只能依法自愿有偿退地，只能依法自愿有偿转让林区林地、宅基地，收取出让金，给予农民退出林地、宅基地补偿。

林区林地转让和宅基地转让的关键和难点是退地补偿哪里来？全国林区林地、宅基地面积巨大，价值巨额，林区各级政府财政根本无力承担，村集体也根本无法负担，这是林地、宅基地自愿有偿退地无法大量持续进行的关键原因。如果进行新的林地无偿承包，进行新的宅基地无偿调配，愿意接受的林区农民很多，但无法筹集退地补偿资金，无法持续林地、宅基地退地。如果进行林地、宅基地流转（实质是出租），承租者较少，并且租金较低，收回成本较难，甚至租金就是银行存款利息，甚至有时无法或及时收到租金，无法及时筹集退地补偿资金，无法及时持续林地、宅基地退地。另外，林地不同于一般的建设用地，无恒产者无恒心，容易出现竭泽而渔的掠夺生产，导致地力下降甚至毁坏，导致林地被破坏。如果林区林地、宅基地出让(卖)给自愿的购地者，可以一次性收回资金补偿林地、宅基地退地者，及时筹集退地补偿资金，持续林地、宅基地退地。只有出让（转让、卖掉）才能够及时筹集补偿资金，持续进行林地、宅基地转让。

在林区进城落户农民林地、宅基地自愿有偿转让中，政府要坚决尊重市场配置资源的决定性作用，政府主要是审核确定林地、宅基地退地者和购地者的资格，林地、宅基地退地者的资格首先是林区进城落户农民，以后可以根据情况逐步放松，但一定要坚持林地、宅基地退地者的自愿原则；林地购地者的资格首先是本村、本乡（镇）、本县（市、区、旗）的农民和林区企业，其次是本市（州、盟）、本省（区、市）、全国的农民和林区企业，再次是城镇居民、城镇企业可以受让（购买）林地。林区宅基地购地者的资格首先是本村、本乡（镇）、本县（市、区、旗）的农民，其次是本市（州、盟）、本省（区、市）、全国的农民，再次是城镇居民可以购买林区宅基地。需要特别指出的是购地者范围越大越广，价格越高，越有利于林区进城落户农民。

随着城镇化及工业化、服务化、机械化的推进，林区农民进城的越来越多，退出的林地、宅基地越来越多，必须有购地者才能进行林地、宅基地退出，防止退出的林地、宅基地积压在村集体，出现撂荒或闲置，还要承担补偿费用。应鼓励城镇企业、居民购买林地进行林业生产，建设绿色有机的投资林场，投资林场可以实行消费会员制，实现林业生产与消费的无缝对接，生产绿色有机的林产品，极大地确保食品安全。国有投资购买（受让）林地属于国有林场，集体投资属于集体林场，民营投资属于民营林场。如果退出的林区宅基地能够拆除房屋改造为林地，要鼓励林区宅基地使用者自行拆除房屋整理为林地，村集体或县级政府也可以回收宅基地整理为林地，村集体或县级政府再进行林地出让，增加林地面积，实现“2030碳达峰、2060碳中和”[5]。

林区林地转让和宅基地转让与城镇土地出让相比，不存在征地难、拆迁难，不存在尽量筹集资金(土地出让金)的困难，林地、宅基地是农民自愿退出的，退地价格与出让价格是农民自愿确定的，村集体和县级政府就是为农民自愿转让（买卖）林地、宅基地办理相关手续，体现的是对农民及林区、林业的鼓励支持和主动服务。党和政府鼓励农民林地转让、宅基地转让，必将推动林地适度科学集中，加快林区林场建设，促进农民进城特别是到县域中心安居就业，林区将林场化，林业将规模化，农民将城镇化特别是县域中心城镇化。根据党的十九届五中全会鼓励进城落户农民依法自愿有偿转让承包地、宅基地的精神，依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》以及全国人大会议通过的《纲要》，郑重建议尽快进行林区进城落户农民依法自愿有偿转让林地的试点，尽快进行林区进城落户农民依法自愿有偿转让宅基地的试点。