建设项目环评批复诉讼利害关系人的原告资格

张晓云

（安徽科技学院 人文学院，安徽 凤阳 233100）

一 问题的提出

原告资格是裁判性的要件，其判断标准在于原告的诉讼请求在争议中具有足够多的利益［1］。此项理论的目的在于确保在判决前有完整的诉辩利益，保护法院不致浪费时间在轻率或干扰性的诉讼。建设项目环评审批中，如果建设单位对环评审批不服，可基于其财产权或营业自由权的请求权基础启动行政诉讼程序，这一点在现代法治国家中毫无疑问，也是我国目前环评行政诉讼实践中的主要形态。问题是受建设项目影响的公众、居民能否启动环评审批的行政诉讼？只有公众或者当地居民启动环评诉讼的可能性成立，才能发挥司法在保障落实环评程序各项建制，进而调整各种利益冲突方面的功能，也才能在司法上保障公众的环评程序参与权。否则，若只能由开发者对环评提起诉讼，那么基于司法的被动性和消极性，其基本上只能就环评程序是否侵犯开发业主合法权益的角度进行审查，于公共利益的推进和公众对环评的参与权落实上助益甚微［2］。笔者在中国裁判文书网上行政案件中，以“环境影响评价批复”和“利害关系人”为关键词，从2008年1月—2019年4月，共搜集到案件500余起，通过梳理裁判文书发现，各地法院在对建设项目环评批复诉讼利害关系人原告资格进行审查时，审理标准不一，导致利害关系人起诉难。如“胡某等诉镇江市环境保护局”案（江苏省镇江市京口区人民法院行政判决书（2017）苏1102行初25号和江苏省镇江市中级人民法院行政裁定书（2018）苏11行终95号），一审法院认为，胡某等居住的房屋属太古山路道路工程项目沿线应当搬迁的房屋。截至开庭审理时他们居住房屋尚未拆迁，被告作出的环评批复构成了对其合法权益的侵害，其具有原告资格。但此案的二审法院却采取了限缩解释，认为市环保局的环评批复，主要是针对太古山路道路工程项目实施之后的相关环境影响评价材料进行审批，并提出环境保护的对策和措施。胡某等基于该房屋所享有的权益并不是市环保局作出环评批复时应考虑的因素。市环保局的环评批复，与胡某等十人并不存在利害关系。

“周某等与西安市环境保护局环保行政审批”案（西安铁路运输法院行政裁定书（2016）陕7102行初118号和西安铁路运输中级法院行政裁定书（2016）陕71行终34号），一审法院认为：“该项目在建设过程中是否产生环境污染，是周某等对项目建设情况的一种预期评估及其合法权益是否遭受损害的预期评价，周某等的权益与西安市环境保护局的批复行为没有法律上的必然利害关系。”二审法院认为：“上诉人在建设项目所在地附近居住，有遭受项目环境污染影响的可能性，因此有法律上的利害关系。”

2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）改变了原《行政诉讼法》对原告资格规定过于原则、缺乏规范指引性的弊端，从法律上利害关系调整到利害关系，使得原告与第三人资格在《行政诉讼法》规范术语中保持同步。但该条款规定并没有对利害关系加以说明，导致司法实践中各地各级法院对建设项目环评审批利害关系人的态度大相径庭［3］。

二 原告资格判断标准的梳理

在我国建设项目环评批复行政诉讼中，利害关系人往往以其合法权益被侵犯为由，请求法院撤销主管机关的环评批复。目前我国司法实践中，法院大多以《行政诉讼法》第25条、第49条，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条，《中华人民共和国环境影响评价法》第2条、第17条、第22条，认定环评批复与原告无利害关系而驳回起诉，原告败诉率很高。笔者通过对相关环评批复诉讼案件进行解读和分析，呈现出法院审查环评批复诉讼利害关系人的原告资格的判定标准。

（一）多阶段行政程序中利害关系的判定

随着行政事务的日趋复杂、行政分工日趋细致及行政组织的日趋多元，行政程序呈现“多阶段化”。建设项目环保部门对环评报告的批复，与有关机关的项目许可决定之间构成“多阶段行政程序”。司法实践中利害关系人往往以房屋所有权或土地使用权被侵犯为由起诉环评批复，法院对此明显持否定态度。具体而言，又有以下几种情况：

1.从权利（利益）保护角度

从原告资格认定应当围绕保护公民合法权益的角度出发，把利害关系标准解释为判断诉讼原告是否存在通过诉讼保护的具体利益。如“李陈义与中华人民共和国国家发展和改革委员会”案（北京市第一中级人民法院行政裁定书（2017）京01行初169号），原告称被诉批复所批准项目涉及占用原告房屋，原告与之有法律上的利害关系。法院则认为：“原告所主张的房屋所有权等权益并不在被告作出被诉批复时应考量和保护的范围之内。”2014年《行政诉讼法》对受案范围的规定从具体行政行为变为行政行为，因而利害关系的解释不能仅仅局限在权利、义务的增减，只要行政行为对公民、法人或其他组织合法权益已经或将会产生实际影响就形成利害关系，具备原告资格。从而利害关系的适用范围要比法律上利害关系广，而立法机关在修改意见中则是从保护公民合法权益的角度出发，认为应当把利害关系标准解释为判断诉讼原告是否有诉讼利益存在。但是究竟怎样判断原告诉讼利益，依然需要在个案中解释［4］。本案中法院采用了立法机关在修改意见中的解释立场，并对具体利益的判断方法作了说明，即通过行政机关在作出行政行为时，是否负有考虑和保护申请人相关权利的义务来判断申请人与行政行为之间具有利害关系。

有的法院是通过实体法规范的规定来判断原告的诉讼利益。如“聂绮环保行政批复”案（山东省烟台市中级人民法院行政裁定书（2016）鲁06行终454号），法院认为：“上诉人的海参养殖池虽位于涉案建设项目范围内，但环境影响报告书批复的内容，系批准建设项目具体实施后有关环境影响的评估，上诉人与被诉建设项目环境影响报告书的批复不具有法律上的利害关系，故不具有提起本案诉讼的原告主体资格。”本案中，法院认为上诉人诉请的是环评批复对其海参养殖池被征收造成的财产权益的影响，但从环评批复依据的《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）和《建设项目环境保护管理条例》两部实体法规范来看，这两部法律保护的环境权益非上诉人诉请的财产权益。

有的法院则从因果关系角度，判断利害关系。根据《行政诉讼法》第25条第1款规定和最高人民法院《若干问题的解释》第12条的规定，将原告资格“利害关系”认定标准应用到具体案件审理中，需要“原告资格认定规则”的法律技术。具体而言，原告资格认定规则包括以下三个方面：（1）起诉人的合法权益受被诉行政行为的不利影响；（2）起诉人被影响的合法权益具有法律上的依据；（3）被诉行政行为的合法权益的不利影响有因果关系。如“刘峥嵘与长沙市环境保护局环境保护行政审批”案（湖南省长沙市芙蓉区人民法院行政裁定书（2014）芙行初字第95号），法院认为“被告市环保局作出的《批复》与原告的房屋是否被批准征收以及在征收过程中原告是否得到合理足额的补偿并不具有法律上的因果关系，市环保局作出的《批复》对刘某某的权利义务不产生实际影响”。2.从建设项目环评批复的性质角度

该观点认为环评批复属于建设项目可行性审批的前置审批，本身不涉及土地征用、拆迁安置、施工许可等具体权利义务关系，而驳回起诉。对此种情况下，建设项目环评批复的性质，各法院的观点也不一致。

有的法院认为，此环评批复是属于程序性职能审批的行政行为，故对原告的合法权益不产生实际影响。如“庄玉荣等人诉莆田市环境保护局”案（福建省莆田市中级人民法院行政裁定书（2018）闽03行终183号），法院指出：被告作出的《项目环境影响报告表的批复》为整个“湖石淉生态湿地公园”工程项目立项、规划及各项行政审批程序中的一项，非终极性行政决定行为，属程序性职能审批的行政行为。

有的法院认为，环评批复属于行政许可的阶段性行为。如“李安瑞诉福建省环境保护厅环境保护”案（福州市鼓楼区人民法院行政裁定书（2015）鼓行初字第64号），法院认为：被告作出的《项目环境影响评价说明的复函》，仅是针对福建联德企业有限公司报送的《有关福建联德企业有限公司年产30万吨镍合金项目环境影响评价的说明》的函复，福建联德企业有限公司年产30万吨镍合金项目在复函时尚未投入试生产，未对原告的权利义务产生实质性影响，故该复函属行政许可的阶段性行为。

有的法院认为，环评批复行为是前置的行政行为。如“穆冬梅诉南通环保局环保行政审批”案（南通市港闸区人民法院行政裁定书（2014）港行初字第00283号），法院认为：侵犯原告合法权益的行政行为，应当是最终对其权利义务产生实质性影响的行为。本案中，涉案建设项目的具体实施，尚需要规划、土地等有关部门的批准或者核准，被诉的环保行政审批行为仅仅是前置的行政行为。该前置行政行为并不最终对建设项目所涉的土地使用权人、房屋所有权人的权利义务产生实际的影响。

根据2003年《环境影响评价法》第25条的规定，建设项目环评报告批复的法律效果有两方面，一方面是对建设项目单位的拘束力，另一方面影响着行政主体对后续项目行政许可的核发。根据2003年《环境影响评价法》规定，关于建设项目环评报告批复的性质存在着三种观点：第一种观点认为在现有的理论体系中，其只能被称作“行政审批”。理由是根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，行政行为是内外有别的，行政许可是外部行政行为，行政机关对其他机关的人事、财务、外事等事项的审批属于内部行政行为，并不适用行政许可法［5］。第二种观点认为其应该被划入“未型式化行政行为”范畴。持这种观点的学者认为，该行为属于行政许可的范畴，是一种谬论。因为环评报告送审的结果是报告会被通过与否，而“被许可”进入后续行政程序的结果是积极性整体判断的结果［6］。第三种观点认为其是一种“先行裁决”行为。理由是通过对建设项目环评报告的批复实际上产生了对开发案整体前途的裁决作用，环评批复其实是作为制度裁决力的传导媒介而存在的［7］。

笔者认为，上述争议存在的原因，主要是因为第25条“该项目审批部门不得批准其建设”这一规定，各观点在《环境影响评价法》修改前，有其合理性。但为深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，2016年《环境影响评价法》对第25条的规定进行了修改，删除了该项目审批部门不得批准其建设的规定。修改后的建设项目环评报告审查决定应为一种行政许可，是有批复权的环境保护主管机关对环评报告审查后，作出的对行政相对人有拘束力的行政许可。对得到环评报告审查批复的建设单位来说是一种授权性行政行为，而相对于未得到许可的建设方来说则是一项限制性行政行为。

3.从相邻权角度

以环评报告批复涉及的相邻权判断利害关系，承认原告的主体资格。如“郭学斌等诉陕西省环境保护厅”案（西安市新城区人民法院行政判决书（2013）新行初字第00051号），法院认为，五原告系新建王家坪尾矿库所在地大栗西村村民，与被诉环评批复行为存在法律上的利害关系，是本案适格的原告。

采用相邻关系来判断利害关系的，持否定观点的法院认为，利害关系人已经丧失了房屋所有权，其对房屋不享有合法权利，所以不具有原告资格。这实际是将“合法权益”中的“权利”和“利益”解释为法定权利标准，而此标准事实上已经是一个非常滞后的诉讼技术。在建设项目环评批复诉讼利害关系人的保护上，不应局限于所有权，当事人享有的权利类型应包括宪法规定的环境权益。因此，不能仅仅以相关的财产权来判断利害关系人的原告资格。

（二）从环境权角度判定利害关系

此种观点认为，环评批复是从环境保护方面对建设项目所作的审批，因此，如果建设项目对利害关系人环境权益有一定影响，就具有原告资格。但各地法院在判断环境权益时采用的标准也不相同。

第一种是从建设环评项目所评价的环境保护目标范围，来判断原告的资格。如“罗庭艳诉环保部”案（云南省安宁市人民法院行政裁定书（2014）安行立字第1号），法院认为：“罗庭艳的居住地‘并未在涉案项目环境影响评价范围之内’，故其与环境保护部对《关于中国石油云南1000万吨/年炼油项目环境影响报告书》的批复行为‘不存在法律上利害关系’。”“常州市武进区雪堰镇新康村陈家塘村民小组环保行政批准”案（常州市武进区人民法院行政裁定书（2016）苏0412行初114号），法院经审查认为：“原告陈家塘村民小组村界与项目最近的直线距离约为4400米，远远超出上述3000米评价范围，且并未被列入环境影响敏感目标，因此，环评批复与原告之间并没有法律上的利害关系，原告不具有提起本案行政诉讼的主体资格。”

在此类案件中法院通常认为，根据《建设项目环境影响评价技术导则总纲》的相关规定，建设项目环评批复行政诉讼的利害关系人，原则上应根据《建设项目环境影响评价技术导则总纲》规定的环境影响评价范围内的环境保护目标来确定。但采用此种判断标准，却使众多处于环境影响风险中的利益相关人被以“不具备利害关系”而被排除在原告资格之外。笔者认为，此类案件中应运用《中华人民共和国行政许可法》来判断利害关系。环境问题所造成的损害，因为其污染物质常具流动性，通过空气或水等媒介扩散，形成广泛的环境破坏作用，往往同时或先后侵害一人或数人的生命、身体、健康、财产及各种生活上的利益。而且在一般的理解上，距离越远、越不具有直接利益关系的公众，越倾向于因环境的保护而提出相应的意见，该意见因中立性较强而更能体现对环境公共利益的维护［8］。

第二种是从环评批复涉及利害人的环境权益来判断原告的资格。如“王坤杰诉昆山市环境保护局”案（昆山市人民法院行政判决书（2014）昆行初字第0019号），法院经审查认为：“菲芘酒吧经过昆山环保局的环保行政许可得以营业，酒吧营业所产生的噪声污染对原告造成侵害，原告与该环保行政许可行为之间形成法律上的利害关系。”但目前法院对于建设项目环评批复利害关系原告资格环境权益认定必须是利害关系人本人客观存在的，不能是一种预期的权益。如“周媛、王琳刚、左恒与西安市环境保护局”案（西安铁路运输法院行政裁定书（2016）陕7102行初118号），一审原审法院审理认为：“本案中原告认为的‘第三人拟建造的热力站对我方安全和污染方面都存在重大隐患’，是对其利益损害的盖然性进行预期主张。该项目在建设过程中是否产生环境污染，是原告对项目建设情况的一种预期评估及其合法权益是否遭受损害的预期评价，原告主张的事实没有证据证明西安市环境保护局的行为已经或必将损害其合法权益，因此，没有法律上的必然利害关系。”

笔者认为，所谓“利害”通常是指“利益和损害”，即得与失。那么与被起诉的行政行为有利害关系应当是指“与被诉的行政行为存在利益与损害的关系”。在法律上就意味着“被诉的行政行为”对其（指第三人）既得权益已经或将要造成影响（增加或减少），或对其预期权益已经或将要构成影响［9］。

三 比较法视野下环评批复利益关系人原告资格的判定

（一）保护规范理论

1.保护规范理论

在德国传统的保护规范理论下，法规适用的目的不仅是为了维护公益，同时也为了保护人们的权利。依据该理论人们可以据此享有公法上的请求权，而公益法规至多仅赋予其享有反射利益而已。据此，当事人的权利或法律上利益是否受到侵害，取决于所争议的法律规范的定性。若所争议的法律规范除了保护一般公共利益之外，还在于保障个人的利益，而且原告为该保护内容所涵盖的对象，则原告便享有主观的公权利，从而享有诉讼权能。问题在于，所争议的法律规范究竟是维护公共利益或进一步保护个人权益，应如何界定？问题的难解或争议，源于所争议的法律规范就此一般而言并没有直接的规定，而须由法律解释方法加以探求，旧的保护规范理论强调应以立法者的目的为依据，但这种见解未能与时俱进。新保护规范理论改变了所争议法律、法规规范内容的整体掌握与评价，并从基本权利予以判断。具体而言：（1）需要检验该公民主张的利益是否是法律所直接保护的利益范围，或者虽非法律所直接保护的利益范围，但是可以通过宪法基本权的规定、整体法秩序体系等解释方法，推导出该公民的利益为法律所保护的利益范围，而不仅仅是法律的反射利益；（2）行政机关的作为或不作为是否侵犯了该公民所主张的权利［10］。

德国保护规范说的理论被日本学者引进，并以受法律保护的利益说的类型呈现。2004年日本《修改行政案件诉讼之部分的法律》第9条第2项规定判断有无第9条第1项法律上的利益时，不仅应以“该行政行为或裁决所依据的法律法规的文意”为解释标准，同时还应当考虑：（1）该法律的立法宗旨和目的；（2）该行政行为应考虑的利益的内容及性质；（3）有与该法律有共同目的的关联法律时，也应该考虑其立法宗旨和目的；（4）该行政行为或裁决侵害的利益内容及性质，以及受侵害的形态及程度等四个必要事项也应该予以考虑［11］。依此，如果无法从现行法律法规中，找到对当事人具体损害利益进行保障的时候，此时法院判断标准应强调“利害的实态”，并不只是限定在“法律保护的目的”，使“法律上利益”概念成为人们的权利利益获得实效救济的开放概念，通过四个必要考虑事项，对具体纠纷状况进行扩大解释，使原告资格获得实质的广泛承认。

2.保护规范理论下原告资格的判断思路

如上所述，新保护规范理论着重探求客观规范的目的，就规范结构、范围、适用对象的特定性及其他社会因素予以斟酌［12］。因而，如果要判断公民是否具有原告资格，主要涉及以下几个问题：

第一，需要检验该公民主张的利益是否是法律所直接保护的利益范围，或者虽在法律所直接保护的利益范围，但是可以通过宪法基本权的规定，整体法秩序等解释方法，推导出该公民的利益为法律所保护的利益范围，而不仅仅是法律的反射利益。

第二，行政机关的作为或不作为是否侵犯到了该公民所主张的权利［13］。我国台湾“大法官”释字第469号解释，对此进行了详细阐述。据此，仅仅有课以行政机关义务的法律尚不足以直接赋予人民公法的主观权利，只有当法律以保护公民个人权益为直接目的的情况下，人民才可以请求行政机关履行义务，诉讼中才具有诉讼的原告资格。

（二）可能性理论

我国台湾地区“行政诉讼法”第4条第1项、第5条规定提起诉讼的原告，应主张行政行为违法并导致损害其权利或法律上利益。而原告的主张应达到何种程度，才可认为权利受损，其判断标准有“主张理论”“可能行理论”“正当性理论”。主张理论，是完全以原告的主张为诉讼是否合法为依据。可能性理论，是假设原告所主张事实为真实，有可能违法侵害原告的权利。正当性理论，是要求行政行为或不作为，经证明具备客观违法情形时，权利即受到损害。在我国台湾，多采用可能性理论。依此，原告必须陈述一些事实，借以说明拒绝行政行为的作出，具有违法性，且从外观上为形式上的观察，此等违法行政行为有对原告权利造成侵犯的可能。如开发行为基地周边居民，并非环评审查结论约束的对象，因环评审查的对象是开发单位的开发行为。居民有无权利可以因为环评结论不服而提起行政救济？在我国台湾，已获得共同一致的见解，都认为环评法具有保障当地居民权益不受显著不利影响的规范意旨，当地居民具有原告资格。同时，以开发行为可能影响的地区作为标准，如开发行为会影响原告的权利，其具有提起诉讼的诉讼权能，并依“可能性理论”判断其具有原告的当事人资格。［14］

美国联邦最高法院也以单一事实上的损害标准取代法定权利侵害。单一事实上的损害标准，并非专指已造成损害的侵害，还包括有侵害的可能情形。美国1981年修改的《州示范行政程序法》第5条第104节规定的“其他方式受到行政行为的侵害或不利影响的人”。该款对其加以解释，即“任何人不能认为受到其他的侵害或不利影响，除非：（1）行政行为对该人已经产生，或很可能产生损害；（2）该人所主张的利益，属于行政机关在采取被攻击的行为时应当考虑的利益；（3）法院对该人有利的判决将基本上消除或矫正行政行为所引起的或可 能 引 起 的 损 害”［15］。“City of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center”案（City of Los Angeles V.National Highway Traffic Satety Administration Center 912 F.2d 478.D.C.Cir.1990），法院就提出了“合理可能性标准”。当时被告质疑环境团体的当事人资格，主张环境团体没有科学证据说明暖化的伤害与被诉行为之间的因果关系，以及法院的判决如何能减轻其损害。被害人也主张，气候变迁的不确定性使法院救济不可能，强调争议的标准调整可能增加的二氧化碳排放对暖化而言作用甚小，即使原告获得胜诉判决也难以减轻其损害。法院多数意见持相反看法，主张原告资格不需要必须证明具体损害与环评决定之间的因果关系，法院将因果关系的认定区分成两部分：（1）原告潜在损害与争议规则决定的后果有实质的联系；（2）主管机关准备环评可能会对该效能标准规则的结论有影响。原告只要就两个部分各自合理说明就足够。即原告不需要必须证明具体损害与环评决定之间的因果关系，只要分别证明环评决定可能对联邦重大行为有影响，而联邦重大行为可能导致原告的潜在损害，就足以建立原告起诉的基础。2005年的“Friends of the Earth V.Peter Wastson”案（Friends of the Earth V.Peter Wastson 20，179.2005），法院更清楚地说明合理可能性标准的理论基础。法院强调环评诉讼是对于“程序瑕疵”的指摘，因此当事人需要说明的“损害”，不需要是已经或即将发生的特定损害，而是“行政机关在评价上缺少或忽略某环境冲击而言”。

（三）充分利益理论

充分利益理论是英国采用的原告资格判断标准。在1977年以前英国关于原告资格的判例法在每一个特定的救济方式内部以及各种救济方式之间都显示出极其复杂的多样性。甚至当同一个概念被使用时也不能判定它们是否具有同样的含义。造成这种混乱的主要原因是没能看清各种救济方式作为一个整体试图达到什么样的目的。1977年，英国最高法院规则在修改后的第53号命令第3条第5款中规定申请司法审查的起诉资格如下：“申请司法审查必须根据法院的规则得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非该院认为申请人对于申诉事项具有充分利益。”［16］这一规定后来被纳入1981年《高级法院法》，该法第31编第3款规定，“仅在满足本法规定条件下可作出准许提起司法审查之法庭许可，且法庭仅在申请人与该申请有充分利益之前提下可发出法庭许可”。

如何理解“充分利益”，学者们对此作了如下区分：第一，直接的个人关系总能构成一种“充分的利益”；第二，间接的利益可以构成“充分的利益”；第三，“充分的利益”是一个事实和法律兼而有之的问题；第四，该问题可以预决，但最好是在审判时确定。［17］

虽然根据1981年《高级法院法》的规定申请人必须有“充分利益”，从实践来看提起诉讼和受理阶段并不对原告资格进行实质性审查，根据上议院在National Federation案件中确立的原则：在受理阶段除非有特别情况，是否具有“充分利益”不是审查的主要对象，这一问题待正式审理时结合法律和其他事实问题综合考虑确定。特别情况仅用于排除滥用司法救济和故意寻衅滋事的情形。其次为审理阶段，原告资格一般也非核心问题，经典案例多以司法审查的合法性基础为审理对象，在审理最后阶段再论及原告资格。因为几乎不可能有案例认可审查有合法性基础，而又同时宣告原告缺乏“充分利益”。因此，原告资格实质为“综合平衡之技艺”。［18］

四 相关理论对我国的启示

（一）运用保护规范理论判断建设项目环评批复诉讼利害关系人

在保护规范理论下，受开发项目影响的公众、居民在环评报告审查决定上是否享有原告资格，首先需要解决的是其享有主观公权利？在环评领域，显然存在环评机构应当采取特定行为的法律规定［19］，即《环境影响评价法》，因此问题的关键是判断环境影响评价法是否属于一种“保护规范”。我国的环境影响评价制度是以预防及减轻开发行为对环境造成不良影响，并达到保护环境的目的。其评估机制是以科学、客观、综合的调查、预测、分析及评定，提出环境管理计划，并公开说明、审查。环评审批结果可作为后续追踪管制及考核的基础，建设单位如有违反，环保部门可以予以处罚。由此可知，环评制度并非只是一个程序机制，尚有规范实体权利义务的作用。环评立法目的，不仅在于维护环境利益，也有保障开发项目所在地居民的生命权、身体健康权、财产权益等不因开发建设行为而遭受到显著不利的影响。

（二）从“实际上损害”到“有损害的可能”的判断标准

环境影响评价法作为“保护规范”的例证只是解决了原告资格的基础问题，在个案中需要进一步判断的是，何种范围的公众、居民处于环评法“保护规范”的射程范围内？环境影响评价制度是为预防及减轻建设项目对环境造成不良影响，达到环境保护的目的而设，依法应受规范的建设项目，非仅限于进行中的开发行为及完成后的使用，也包括项目的规划，各种行为如对环境有不良影响的，都应实施环境影响评价，不以实际对环境产生不良影响为限。在Bennett V.Spear案（Bennett V.Spear 502 U.S 154.1997），美国联邦最高法院指出：利益范围的解释应随着不同法律的体系而有所不同，也随着系争法律条款而有所不同，而当此法规目的在于判断可否请求司法审查行政行为时，应宽松地解释利益范围法则的适用。笔者认为，建设项目环评审批利害关系人的原告资格应从“实际上损害”到“有损害的可能”，即对权利的侵害不以现实受损为限，也包括权利有可能受到影响的人，以便更好地保障公民权利并监督环评审批机关行政权的行使。

我国台湾地区，就以开发行为可能影响的地区作为标准，如开发行为会影响原告的权利，其具有提起诉讼的诉讼权能，并依“可能性理论”判断其具有原告的当事人资格［20］。美国联邦最高法院也以单一事实上的损害标准取代法定权利侵害。单一事实上的损害标准，并非专指已造成损害的侵害，还包括有侵害的可能情形。当然，对“可能的侵害”的解释也不能过宽，否则会造成当事人“虚构”要件滥用诉权，造成司法不堪重负的后果。为此，美国和英国司法实践中“实质受损”和“充分利益”要件较为妥当，值得借鉴。

（三）“合理可能性标准”的判断依据

在环评诉讼中，利害关系人的原告资格的判断标准应采用合理可能性标准，而非现实性标准，即只要符合情理，具有成立的一般的可能性，便可认定其符合行政诉讼的原告主体资格。可能性与现实性的区别，是起诉权与胜诉权的界限。其有两层含义：（1）原告资格在成立或者不成立存在疑问时，应当假定行政诉讼原告资格获得满足。《行政诉讼法》和司法解释就此进行了规范。例如，《行政诉讼法》第51条第1款规定，人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的应当登记立案。再比如，《若干问题的解释》第32条第2款规定，7日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。这里虽然讲的是受理条件，同时也意涵了原告资格的“可能性”标准。（2）起诉人的合法权益或正当权益只要存在侵害可能性时，原告资格即获满足。［21］

当然，是否具有“合理可能性”并非由起诉人的主观标准而定，而必须与法院的审查相结合，是否具有可能性最终应当由法院来判断。（1）为避免将虚构的要件提出于法院，当事人在法庭上应当证明因环评而对其产生的经济上或其他方面的损害，但这种损害未必要求是现实的。证明方法以是否符合“核心”要件为标准。比如，以水坝开发案来说，凡下游用水受水坝开发支配或限制的居民，其便符合“实质受损”要件。（2）为了缓和对原告资格限制过于严格的问题，应扩张受损的“权益”的外延，除经济利益外，还包括环境利益。所谓的“环境利益”，并不是指“环境”本身，而是原告“因利用环境而享受的利益”。这可以使环评诉讼的原告资格稳定在一个可接受的水平，既不因过宽而成为“公益诉讼”，又不至于太窄而不符合环境行政的特质。（3）法院在解释《环境影响评价法》《建设项目环境影响评价技术导则总纲》等具体条文之外还对立法宗旨与目的、相关的法律体系等予以关注。应当重点考察该法律规范的具体规定和立法目的，参酌相关法律规范体系的立法宗旨，同时考虑被诉行政行为的目的、内容和性质［22］。正确认识环评批复中利害关系之性质，只要具有合理的可能性，就应当认定具有原告之资格。

五 结语

环境影响评价毕竟不同于传统行政的特殊性，它奉行“预防原则”为圭臬，环境决策是一种预测决定，在环评作出当时一般并不发生具体的现实权益侵害，如果一定以“现实权利或利益”的损害为原告资格要件，则未免失之过严；环评决策及建设项目是否对居民造成实质性侵害，是在实质性论辩中“越辩越明”的问题，不应该对原告资格的判断上设置过高的限制，否则将不利于发挥司法审查在监控环评机关程序履行、建构风险沟通场域方面的功能。在环评批复行政诉讼案中，在注重“本地意识”，注重解决“中国问题”的同时，也需要借鉴国外的法学理论。在保护规范理论下，采用“合理可能性标准”符合我国环境影响评价制度的预防性本质属性。因为，我国相关法律、法规规定，建设项目实施前，应编制环境影响评价报告，对项目可能对环境造成的影响，进行分析、预测和评估，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环保部门在审查环境影响评价报告时，如果存在违法，就有可能将有关公民置于项目实施后的环境危险之中。因此，应采取措施尽可能防止环境危险的发生，在项目“可能”造成的环境影响还没成为事实之前，真正“督促行政机关及其工作人员依法行使行政职权”，从而实现《行政诉讼法》和《环境影响评价法》的基本目标。当然，对“可能的侵害”的解释也不能过宽，否则会造成当事人“虚构”要件滥用诉权，造成司法不堪重负的后果。