中国食品安全监督抽检效率评价研究

李太平　薄慧敏　聂文静

摘 要：科学评价食品安全监督抽检效率是提升政府监管水平的重要前提，也是建设健康中国、实施食品安全战略的根本保障。基于公共选择理论，运用2017-2019年各省（区、市）30类加工食品监督抽检数据实证分析地方政府在政绩考核压力下的监督抽检批次分配行为，进而评价食品安全监督抽检效率。研究发现：地方政府为了完成“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”这两项政绩考核指标，把食品安全监督抽检批次有意识、有计划地多分配给了上一年度监督抽检合格率较高、检测成本较低的食品种类，导致地方政府发现问题食品的能力即监督抽检效率有所降低。因此，在进一步加大监督抽检力度的同时，应切实调整食品安全工作政绩考核指标，坚持问题导向原则，敦促地方政府合理分配监督抽检批次，为提高食品安全监督抽检效率创造有利条件。

关键词：监督抽检效率;抽检批次分配;政绩考核;食品安全

一、引言

食品安全是关乎社会稳定、经济发展与人类健康的重大政治、经济和民生问题。食品安全问题产生的根本原因在于质量信息不对称（王建华等，2020;聂文静等，2021），生产者受经济利益驱动极易产生“道德风险”和“逆向选择”，无法单纯借助市场机制实现帕累托最优，必须依靠政府监管来约束生产者的行为（Jouanjean等，2015）。然而，政府在食品安全监管过程中同样面临质量信息不对称，需要通过监督抽检手段发现问题食品，以便采取有力措施来规范生产者行为（Starbird，2000;范伟，2021）。所以，提高监督抽检效率即提高政府发现问题食品的能力，是食品安全监管的核心和基础。为此，《“十三五”国家食品安全规划》和《中共中央、国务院关于深化改革加强食品安全工作的意见》中明确提出“要持续增加监督抽检批次”、“到2020年，食品抽检量达到4批次/千人”，试图通过加大监督抽检批次提高违规企业被发现的概率，最终达到改善食品安全状况的目的。根据国家市场监督管理总局网站公布的数据显示，2020年我国食品安全监督抽检样本数量已经达到638.74万批次，分别是2015年、2016年、2017年、2018年、2019年抽检样本数量的37.07倍、4.26倍、2.70倍、1.90倍和1.35倍，监督抽检强度已经实现4.52批次/千人，远远超过美国每三年对高风险食品企业检查1次的抽检水平（李婷和刘武兵，2014）。然而，我国食品安全状况并未随之发生明显改善。运用食品安全指数食品安全指数是在综合考虑各类食品安全水平的前提下，运用木桶原理和黄金分割法则，采用五级标度法，以数字化形式综合反映一定时期内一个国家或地区食品质量安全总体状况的信息指数。食品安全指数区间为0～500，食品安全指数越大，表示食品安全状况越好。测度食品安全总体状况（李太平，2017），如图1所示，近六年我国食品安全指数始终未能突破307，食品安全形势依然严峻。此外，2020年“特医奶粉乱象”、“燕窝造假事件”再次引发民众热议;2021年3·15晚会又见“瘦肉精”羊肉事件报道来源于央视网https：//www.cctv.com/。。显然，在“史上最严”食品安全法顺利实施的背景下2019年新修订的《食品安全法》被称为“史上最严”。中国人大网报道：食品安全法在修订不到一年的时间内就进行执法检查，检查委员普遍认为执法工作扎实。，我国食品安全状况并没有随着监督抽检批次的显著增加而发生明显好转。

事实上，为了提高监督抽检效率、改善食品安全状况，我国政府近年来对食品安全监督抽检制度进行了一系列改革。2009年出台的《食品安全法》首次以法律形式确立分段监管体制，由五个部门分别承担不同环节的监督抽检职责。然而，这种“五龙治水”农业、质检、工商、卫生和食药监管五个部门分别承担了初级农产品生产、食品加工、食品流通、餐饮消费等不同环节的监管职能，也被称为“五龙治水”的监管模式。的監管模式导致监督抽检重复性高、碎片化严重（张蓓等，2020）。于是2013年国务院重新组建国家食品药品监督管理总局，开始组织实施分类监督抽检制度，由总局统筹部署、地方政府负责本辖区内食品安全监督抽检工作。所谓分类监督抽检制度，就是按照食品原料属性和居民消费特征，把食品划分为若干种类，地方政府根据上一年度的监督抽检结果，合理安排下一年度的监督抽检计划，尽量多抽检上一年度合格率较低的食品种类，而少抽检上一年度合格率较高的食品种类，以便达到提高政府发现问题食品的能力的目的。而且，为了激励地方政府履行食品安全监督抽检职责，2016年国务院办公厅印发《食品安全工作评议考核办法》，明确提出将“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”作为各省（区、市）食品安全工作考核指标。此外，出于整合监管资源的目的，2018年国务院机构改革重组，将食药监局、质监局和工商局合并组建国家市场监督管理总局（詹承豫，2019），并于2019年印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》，强调将食品安全监督抽检工作考核结果作为地方政府官员选拔任用的重要依据（施京京，2019）。

这一系列食品安全监管体制的改革，特别是分类监督抽检制度的实施和政绩考核制度的层层加码，本意是激励地方政府提高食品安全监督抽检效率。然而，在现实的监管实践中，中央政府在考核地方政府政绩时，直接把“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”作为衡量地方政府食品安全工作的关键指标，纳入到政绩考核评价体系中，造成一些地方政府为了在短期内提高监督抽检合格率、增加监督抽检批次，直接达到提高地方政府政绩的目的，便有意识、有计划地将本年度监督抽检批次较多地分配给了上一年度抽检合格率较高、检测成本较低的食品种类，使得上一年度抽检合格率较低、检测成本较高、质量安全问题较多的食品种类反而被分配到的监督抽检批次较少，导致尽管我国食品安全监督抽检批次在年度间持续成倍增加，但通过监督抽检手段发现问题食品的能力即监督抽检效率反而会明显降低（李太平，2020），致使我国食品安全状况未能得到显著改善。所以，食品安全监督抽检批次在抽检合格率和检测成本不同的食品种类之间的分配数量，直接决定了我国食品安全监督抽检效率的高低。因此，本文基于公共选择理论，采用负二项模型实证分析地方政府监督抽检批次在不同食品种类之间分配，与监督抽检合格率和检测成本之间的数量关系，进而评价我国食品安全监督抽检效率，试图为提高地方政府监管效能创造有利条件，同时也为完善监督抽检制度、化解政府监管困局、夯实食品安全战略提供政策依据。

二、文献综述

关于食品安全监管效率的研究最早出现于英美等早期工业化国家，Antle（1996）提出政府在食品安全监管过程中应遵从成本收益原则，因此，Arrow（1996）采用成本收益法对食品安全监管效率进行评价。随后，该方法被引入国内，并衍生出投入产出法、指标体系构建法等用于评价食品安全监管效率（Zhang等，2020）。值得注意的是，从政府监管角度来看，食品安全监管具体行为包含监督抽检和监督处罚两方面内容（聂文静等，2021）。尽管已有研究缺乏对食品安全监督抽检效率的考察，重点探究食品安全监管效率，但是这些成果为本文研究奠定了良好的基础。

针对我国食品安全监管效率评价结果，学术界尚未达成共识。一种观点认为，食品安全监管效率正在逐步提升。刘鹏（2010）将中华人民共和国成立以来我国食品安全监管体制划分为：1949-1977年的指令型体制、1978-1992年的混合型体制、1993-2007年的监管型体制，发现监管型体制下，食物中毒事件数、食物中毒人数及死亡人数均呈现下降趋势，与此同时，食品卫生抽检合格率处于上升阶段，表明食品安全监管效率有所提高。另一种观点则相反，认为政府监管存在缺陷，导致食品安全监管效率低下。李先国（2011）通过分析发达国家食品安全监管体系的特点以及在该领域的成功经验，指出我国食品安全监管存在严重的缺位、错位和越位现象，预警处罚机制不完善，因此食品安全监管效率不高。周小梅（2010）和龚强等（2015）分别从消费者感知视角和政府规制俘获视角出发，均认为食品安全监管低效是导致我国食品安全事件频发的重要原因。还有学者认为我国食品安全监管效率存在区域异质性，尽管2016-2017年我国食品安全监管效率整体处于略微上升状态，但食品安全监管效率整体水平不高，规模报酬呈现递增与递减并存的状态，具有“东高西低”的地区差异（张红凤和赵胜利，2020）。

探究政府行为影响食品安全监管效率的既有文献主要基于以下三点：一是委托代理理论。作为委托人的消费者希望作为代理人的地方政府能够提高食品安全监管效率，但是地方政府以个人利益或部门利益最大化为目标，与消费者目标并不一致，加之消费者的需求偏好、个体特征等存在差异（Ofuani等，2015），这就产生了委托代理关系中的激励不相容问题，严重削弱了监管者切实履行向消费者汇报真实有效的食品安全信息的职责（全世文等，2015）。二是政企合谋视角。游海疆（2020）将政企合谋细分为交易型合谋、压力型合谋和情理型合谋三种类型，而监管机构与食品企业之间的关系决定了食品安全监管效率的高低（Meyer等，2017）。当食品企业违规生产经营时，地方政府一方面考虑到食品企业承担着区域发展、税收、就业等政策性负担（龚强等，2015），需要维护食品企业利益;另一方面为了增强政绩的显示度，往往采取“捂盖子”方式庇护食品企业，导致监管低效（倪国华等，2019）。三是结果考核制度。地方政府以“属地”为基础来划定公共利益的受益范围，使得地方政府以上级政府的政策意图、本级政府的底线为目标（李梦侠，2020），特别是在食品安全监管考核机制尚未建立健全的情况下，地方政府对食品安全监管缺乏动力，严重制约监管效率提高。因此，为了激励地方政府加强监管，食品安全工作已纳入地方党政领导干部政绩考核内容，并建立相应的考核指标体系，考核评估结果与地方政府官员的工资待遇挂钩（胡颖廉，2018）。作为食品安全监管链条的最底端，地方政府承担着巨大的“问责”压力，片面的结果考核制给地方政府造成激励扭曲，导致地方政府在食品安全监管过程中产生强烈的隐瞒动机（全世文和曾寅初，2016），不敢发现问题、报告问题和处理问题，甚至出于政绩粉饰监管效果，造成监管低效（周洁红等，2018）。

尽管国内外学者围绕食品安全监管效率开展了大量的先驱性研究，并考虑到地方政府与中央政府的区别，以及地方政府并非完全是消费者（或者全社会福利）的代言人，为本文提供了十分有价值的参考，但已有研究仍存在如下几个方面的不足：第一，研究视角有待聚焦。既有研究将食品安全监管中的监督抽检和监督处罚视为整体，重点考察食品安全监管效率，并未将研究视角聚焦于政绩考核压力下的地方政府監督抽检批次分配行为，特别是通过分析监督抽检批次分配行为来评价食品安全监督抽检效率的文献较少。第二，研究方法有待改进。已有研究侧重于理论分析政府监管行为，缺乏对地方政府监督抽检过程中具体行为变量的实证考察，特别是基于经济理论的定量分析较为匮乏。因此，本文在研究视角和研究方法上拓宽了已有文献的局限，在实施分类监督抽检的条件下，通过分析地方政府为了完成“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”这两项政绩考核指标，如何分配不同食品种类监督抽检批次，进而评价我国食品安全监督抽检效率，具有较强的客观性和真实性。

三、理论分析与研究假说

中央政府对食品安全问题高度重视，但由于食品安全问题的公共产品属性和中央-地方食品生产经营信息存在不对称性的问题，以及2015年新修订的《食品安全法》明确规定，“县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责”详见2015年新修订的《食品安全法》第6条：县级以上地方人民政府对本行政区域的食品安全监督管理工作负责，统一领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作以及食品安全突发事件应对工作，建立健全食品安全全程监督管理工作机制和信息共享机制。，因此食品安全监督抽检工作的主要负责人和具体执行者仍是地方政府。由公共选择理论可知，中央政府和地方政府的目标函数与约束条件存在结构性差异，地方政府不仅面临公共利益，而且面临地方部门利益、地方官员利益等多元化经济目标（Wedeman，2001）。地方政府的行为决策其实反映的是地方政府官员的行为决策，作为理性的“经济人”，地方政府通常会在既定制度的约束条件下，结合实际情况，选择使自身利益最大化的经济决策（Buchanan，2003;储德银和费冒盛，2021）。为了约束地方政府行为，促使上下级之间目标一致，中央政府采取政绩考核方式激励地方政府履行监督抽检职责（袁文艺和胡凯，2014）。然而，在食品安全监督抽检过程中，一旦考核指标缺乏科学性和合理性，极易造成地方政府在政绩考核压力下通过非正当手段完成监督抽检工作（焦贝贝和郑风田，2017），最终影响监督抽检效率。事实上，在实施分类监督抽检的条件下，中央政府采取政绩考核方式激励地方政府推进食品安全监督抽检工作，本意是敦促地方政府提高监督抽检效率，多抽检上一年度监督抽检合格率较低的食品种类，而少抽检上一年度监督抽检合格率较高的食品种类，以便发现更多问题食品。然而，中央政府采用“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”这两项可量化的指标，考核地方政府食品安全监督抽检工作，导致地方政府迫于政绩考核压力，为了在短期内提升“显性”政绩，会通过调整食品安全监督抽检批次分配来尽快提高监督抽检合格率、增加监督抽检批次，最终影响食品安全监督抽检效率。具体过程表现如下（图2）：

第一，以“监督抽检合格率”为政绩考核指标，会影响地方政府监督抽检批次分配行为，导致监督抽检效率降低。根据《中华人民共和国食品安全法》规定，国家市场监督管理总局于每年年初制定并发布本年度食品安全监督抽检计划，统筹安排监督抽检总批次，具体到各类食品监督抽检批次由地方政府视当地食品安全状况而定。在实施分类监督抽检制度的条件下，如果地方政府监督抽检工作以发现问题为导向，多抽检合格率较低的食品种类，少抽检合格率较高的食品种类，那么短期内当地的食品监督抽检合格率就会明显降低，此时食品安全监督抽检效率大大提高，但是会影响地方政府的政绩考核结果;如果监督抽检工作以提高地方政府政绩为导向，保证监督抽检合格率稳步上升，那么就必须有意识、有计划地多抽检合格率较高的食品种类，少抽检合格率较低的食品种类，那么地方政府的政绩显示度就会提高，但是发现问题食品的能力即监督抽检效率会有所下降。由于地方政府官员有任期限制，当面临以“监督抽检合格率”为政绩考核指标的压力时，地方政府在跨期决策中表现出严重的短视特征（周黎安，2004）。因此，在监督抽检过程中，地方政府为了在短期内提高“监督抽检合格率”，会有意识、有计划地将监督抽检批次更多地分配给上一年度抽检合格率较高的食品种类，使得上一年度抽检合格率较低的食品种类被抽检的概率降低，问题食品难以被发现，导致地方政府发现问题食品的能力下降，即食品安全监督抽检效率下降。基于上述分析，本文提出如下假说：

假说一：上一年度监督抽检合格率越高的食品种类，地方政府分配的监督抽检批次越多，表明食品安全监督抽检效率越低。

第二，以“监督抽检批次”为政绩考核指标，会影响地方政府监督抽检批次分配行为，导致监督抽检效率降低。在实践中，判别食品质量是否合格，需要根据食品所属类别，按照《国家食品安全监督抽检实施细则》的要求，遵循国家或行业标准，检测几个、十几个甚至几十个质量安全指标。显然，食品种类不同，其安全标准不同，所需检测的项目内容和项目种类各有侧重，因此，具体的检测方法和难易程度存在差异，导致各类食品质量安全检测成本相差悬殊。如果监督抽检工作以发现问题为导向，那么地方政府在分配监督抽检批次时，理应与食品检测成本无关。然而，与数量众多的食品生产企业相比，地方政府监管资源在人力和财力方面均捉襟见肘（谢康等，2016）。当面临以“监督抽检批次”为政绩考核指标的压力时，地方政府在财政资金预算约束一定的情况下，为了增加监督抽检批次，会有意识、有计划地将监督抽检批次更多地分配给检测成本较低的食品种类，使得检测成本较低的食品种类被抽检的概率增加，而檢测成本较高的食品种类被抽检的概率降低，那么生产检测成本较高的食品种类的企业，违规成本降低，当违规成本小于或等于违规收益时，企业作为理性的经济人，显然会出现违规生产行为，但是地方政府发现问题食品的能力下降，即食品安全监督抽检效率下降。基于上述分析，本文提出如下假说：

假说二：检测成本越低的食品种类，地方政府分配的监督抽检批次越多，表明食品安全监督抽检效率越低。

四、研究设计

（一）模型构建

从现实来看，食品安全监督抽检批次数量是非负整数，其中部分食品种类监督抽检批次为零，因此，采用泊松模型进行估计较为合适。具体而言，一个地区第i类食品监督抽检批次numbi的概率密度函数可表示为式（1）：

其中，numbi=0，1，2，…，N;λi为泊松到达率，且λi>0。假设lnλi与解释变量xi之间存在线性关系，即：

其中，α′是一组待估参数，βi表示影响监督抽检批次分配数量的不可观测变量。因此，本文在回归模型中引入省份虚拟变量以期控制这些不可观测的影响因素。

泊松回归成立的一个重要假设是因变量的期望和方差都等于泊松到达率，即Enumbixi=Varnumbixi=λi，然而这个假设和监督抽检批次的实际数据并不相符。监督抽检批次numbi受诸多因素影响，波动较大，会出现方差明显大于期望的情况，即存在“过度分散”问题。因此，借鉴Cameron和Trivedi（2005）的研究，在泊松模型的基础上引入一个服从Gamma（1/θ，θ）分布的参数vi，令λi=exp （α′xi）·exp （βi）≡uivi。此时，监督抽检批次numbi的概率密度函数转化为式（3），即服从负二项分布的概率密度：

Prob（numbi）=∫结合以上分析，本文构建如下计量模型，并利用负二项模型来估计以“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”为政绩考核指标，如何影响地方政府监督抽检批次分配行为，进而评价食品安全监督抽检效率：

其中，numbit表示第i类食品第t年分配到的监督抽检批次，rateit-1表示第i类食品第t-1年的监督抽检合格率，costit表示第i类食品第t年的检测成本，α1、α2、αj为待估系数;Zit代表控制变量，μit为扰动项。

（二）数据来源

食品按照生产方式和食用特点可划分为加工食品、餐饮食品和食用农产品。鉴于加工食品监督抽检批次数量已超过食品监督抽检总批次半数以上，且该数据可以直接从市场监督管理局网站获取，因此本文选取2017-2019年各省（区、市）30类加工食品为研究对象。其中，监督抽检批次、检测成本、加工食品企业数量均来源于市场监督管理局网站，该数据源具有以下优势：第一，监督抽检信息权威可靠。各地区市场监督管理局依据每期抽检情况，将加工食品监督抽检信息按照食品种类进行统计，最终以食品抽检结果公示报告的形式发布在官网上，手工汇总整理为年度抽检数据;第二，监督抽检信息更新及时。各地区市场监督管理局会根据年初制定的抽检计划，按照一定的时间频率对各类加工食品进行抽检，并且及时将抽检批次数据公布在网站上，保证了数据的时效性。其他控制变量数据来源于《中国统计年鉴》、《中国食品工业年鉴》。

（三）变量说明

1.因变量。监督抽检批次。本文从各地区市场监督管理局网站上通过检索“抽检信息公告”，并按照抽检信息公告编号，收集了2017-2019年省级层面各类加工食品监督抽检批次数据。由于西藏自治区数据缺失，故最终数据包括30个省（区、市）、30类加工食品监督抽检批次。

2.关键变量。（1）上一年度监督抽检合格率。本文从各省（区、市）历年每期公布的食品抽检结果公示报告中，汇总各类加工食品监督抽检合格批次及监督抽检总批次，计算得到2016-2018年各省（区、市）30类加工食品监督抽检合格率。具体计算公式为：第t年第i类加工食品监督抽检合格率=（第t年第i类加工食品第一期监督抽检合格批次+第二期监督抽检合格批次+…+第N期监督抽检合格批次）/第t年第i类加工食品监督抽检总批次。

（2）检测成本。根据国家市场监督管理总局规定的《食品安全抽检品种、项目表》，每一类加工食品可划分为若干食品亚类，每一种食品亞类又可以细分为不同的食品品种。由于市场监督管理局在食品安全监管过程中，执行“双随机、一公开”“双随机、一公开”是指随机抽取检查对象、随机选取检查人员、抽取情况及查处结果及时向社会公开。的抽查制度，因此随机抽取的食品品种既可能属于不同食品亚类的不同食品品种，也可能属于同一食品亚类的不同食品品种。因此，本文首先根据《国家食品安全监督抽检实施细则》中规定的单个食品品种的检测项目和检测方法，参照《食品安全抽检监测委托检验费用价格表》中对应的具体价格，计算出单个食品品种的检测成本;然后将属于同一食品亚类的食品品种检测成本进行加总;最后将属于同一食品种类的不同食品亚类检测成本取中位数，代表该类加工食品检测成本。

3.控制变量。根据前文分析并借鉴Sousa等（2019）、Tuholske等（2020）的研究，本文引入以下控制变量：监督抽检总批次，采用加工食品、餐饮食品和食用农产品监督抽检总批次来度量;经济发展水平，采用各省（区、市）人均地区生产总值来度量;常住人口数量，采用各省（区、市）年末常住人口数量来度量;食品加工业产值占比，采用上一年度各省（区、市）食品工业产值占当地工业总产值比重来度量;规模食品企业数量占比，采用上一年度各省（区、市）规模食品企业数量占当地食品生产企业总数比重来度量。

各变量的描述性统计结果如表1所示。从监督抽检批次来看，不同食品种类监督抽检批次相差悬殊，其标准差约为均值的1.5倍，显然因变量的方差大于期望，存在“过度分散”问题，进一步确定应采用负二项回归进行实证检验。部分地区某些种类加工食品监督抽检批次为零次，表明地方政府针对不同食品种类分配监督抽检批次时，存在监督抽检批次分配有偏的现象。从上一年度监督抽检合格率来看，尽管平均合格率已高达97.599%，但是合格率最高为100%，最低仅为41.180%，说明不同食品种类的监督合格率存在较大差异，如果只关注食品安全平均水平，很容易掩盖合格率较低的食品种类存在的质量安全风险。从检测成本来看，不同食品种类的检测成本差别较大，其中检测成本最高约为3.4万元，是最低检测成本的近34倍。

五、实证分析

（一）基准回归结果分析

本文采用Stata16.0对2017-2019年的数据建立面板数据模型，实证检验上一年度监督抽检合格率和检测成本对不同食品种类监督抽检批次的影响，回归结果列于表2。首先进行混合负二项回归，并使用聚类稳健标准误，结果见第（1）列和第（2）列;其次，进行随机效应的面板负二项回归，并使用自助标准误，结果见第（3）列和第（4）列;再次，进行固定效应的面板负二项回归，并使用自助标准误，结果见第（5）列和第（6）列。其中，第（2）、（4）、（6）列分别在第（1）、（3）、（5）列的基础上增加了区域控制变量。根据Hausman检验结果显示，在5%的置信水平下拒绝随机效应负二项回归，支持固定效应负二项回归。因此，本文选择第（6）列回归结果进行分析，并将其视为本文的基准结果。

由第（6）列可知，关键变量对监督抽检批次的影响均在1%的水平上显著。具体而言，上一年度监督抽检合格率对监督抽检批次具有正向影响，表明上一年度监督抽检合格率越高的食品种类，在本年度抽检时，地方政府分配给该类食品的监督抽检批次越多，尽管能在短期内提高“监督抽检合格率”这一考核指标，但是上一年度监督抽检合格率越低的食品种类在本年度分配到的监督抽检批次越少，导致地方政府通过监督抽检方式发现问题食品的能力即监督抽检效率降低;检测成本对监督抽检批次具有负向影响，表明在实施分类监督抽检的情况下，地方政府将更多的监督抽检批次分配给了检测成本较低的食品种类，尽管在预算约束一定的条件下能在短期内提高“监督抽检批次”这一考核指标，但是检测成本较高的食品种类被抽检的概率下降，导致地方政府发现其中问题食品的能力即监督抽检效率降低。实证研究结果证实了第三部分的理论判断及研究假说，即以“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”为政绩考核指标，考核压力越大，地方政府越倾向于将更多的监督抽检批次分配给上一年度监督抽检合格率较高、检测成本较低的食品种类，违背了监督抽检的问题导向原则，导致地方政府发现问题食品的能力即监督抽检效率明显降低。因此，在持续增加监督抽检批次数量的同时，更应该重视地方政府监督抽检批次分配情况。

（二）稳健性检验

为了检验实证结果的可靠性，本文从以下两个维度进行稳健性分析。

1.考虑到监督抽检合格率对地方政府监督抽检批次分配的影响可能存在更长的时滞效应，因此将回归模型中的“上一年度监督抽检合格率”替换为“滞后两期的监督抽检合格率（ratenew）”，重新进行回归分析。估计结果如表3所示，其中，第（1）、（2）列为混合负二项回归结果，第（3）、（4）列为随机效应的面板负二项回归结果，第（5）、（6）列为固定效应的面板负二项回归结果;第（2）、（4）、（6）列分别在第（1）、（3）、（5）列的基础上增加了区域控制变量。回归结果表明，滞后两期的监督抽检合格率对监督抽检批次具有显著正向影响，而检测成本对监督抽检批次具有显著负向影响，再次验证了假说一和假说二，即地方政府在食品安全监督抽检过程中，为了完成“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”这两项政绩考核指标，会有意识、有计划地多抽检合格率较高、检测成本较低的食品种类，导致监督抽检效率降低。此外，与基准回归结果相比，各关键变量和控制变量的显著性水平及系数大小并未发生较大改变，表明估计结果较为稳健。

2. 前文是通過计算同一食品种类的不同食品亚类检测成本，再取其中位数，来代表该类加工食品的检测成本。考虑到同一食品种类的食品亚类检测成本可能存在较大差异，因此本文借鉴陈仕华等（2015）的研究，采用放宽自变量条件法，将同一种类不同亚类食品检测成本取均值，与该类食品检测成本进行比较，若该类食品检测成本小于均值，则取值为“0”，否则取值为“1”。将“检测成本”由原来的数值型变量转化为分类变量（costnew）。同样采用混合负二项回归、随机效应的面板负二项回归和固定效应的面板负二项回归进行估计，结果如表4所示，各列含义与表3一致。与基准回归结果相比，不论是关键变量还是控制变量，回归系数的符号和显著性水平基本一致，再次表明了本文估计结果的稳健性。

六、结论与政策含义

食品安全事关国计民生，提高食品安全监督抽检效率是提升地方政府食品安全治理能力的重要基础，也是确保我国贯彻实施食品安全战略的根本保障。地方政府作为食品安全监督抽检工作的具体执行者和首要责任人，在监督抽检批次成倍增加的背景下，如何科学评价并切实提高食品安全监督抽检效率，是当前食品安全监管领域亟待解决的关键问题。本文基于省级层面30类加工食品监督抽检数据，运用负二项模型实证分析以“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”为政绩考核指标，如何影响地方政府监督抽检批次分配行为，进而评价我国食品安全监督抽检效率。主要研究结论如下：第一，以“监督抽检合格率”为政绩考核指标，会促使地方政府有意识、有计划地将监督抽检批次更多地分配给上一年度抽检合格率较高的食品种类，导致地方政府发现问题食品的能力下降，直接降低监督抽检效率。第二，以“监督抽检批次”为政绩考核指标，会促使地方政府有意识、有计划地将监督抽检批次更多地分配给检测成本较低的食品种类，导致检测成本较高的食品种类中一旦存在问题食品，难以被地方政府发现，食品安全监督抽检效率降低。本文的研究结论在滞后两期监督抽检合格率、调整食品检测成本时依然成立。

本文的研究结论可以为地方政府及相关部门提高食品安全监督抽检效率提供信息参考和决策依据，同时也为完善食品安全监督抽检制度、全面实施食品安全战略提供研究思路。第一，调整食品安全工作政绩考核指标，科学评价地方政府食品安全治理成效。采用“监督抽检合格率”和“监督抽检批次”这两项指标考核地方政府食品安全治理政绩，会出现考核力度越大，监督抽检效率反而越低的现象。建议中央政府在考核地方政府食品安全治理政绩时，综合考察各类食品安全水平，确保监督抽检工作考核指标更具有科学性和合理性，如采用“食品安全指数”作为考核指标，为有效提高食品安全监督抽检效率创造良好的外部条件。第二，坚持食品安全监督抽检以发现问题为原则，合理分配监督抽检批次。地方政府在开展食品安全监督抽检工作时，应始终坚持问题导向，只有发现更多的问题食品，才能依法对违规生产者进行严厉处罚。在实施分类抽检的条件下，地方政府在增加监督抽检批次的同时，更要重视对监督抽检批次的合理分配，切实根据上一年度的监督抽检结果合理安排下一年度监督抽检计划，为有效提高食品安全监督抽检效率营造良好的监管氛围。第三，完善监督抽检制度，激发地方政府食品安全监督抽检积极性。当前针对地方政府食品安全监督抽检工作的考核机制设计重责任轻奖励，导致不少政府监管部门始终坚持“不出事”的底线思维，难以激发其监督抽检的积极性。建议中央政府除了对地方政府食品安全监督抽检设立考核指标外，还应建立地方政府发现问题食品并依法惩处的奖励机制，如根据地方政府发现问题食品的数量或比例，及最终解决食品安全问题的效果，给予一定的检测经费或资源配置奖励，为有效提高食品安全监督抽检效率建立完善的激励机制。

参考文献：

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A Study on the Evaluation of Supervision Sampling Efficiency of Food Safety in China

—Based on the Perspective of Sampling Batches Distribution under the Pressure of Government Performance Evaluation

Li Taiping1， Bo Huimin1 and Nie Wenjing2

（1.College of Economics and Management， Nanjing Agricultural University;

2.College of Humanities & Social Development， Nanjing Agricultural University）

Abstract：Scientific evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling by the government is not only the premise for improving the level of government supervision， but also the important foundation for building a healthy China and implementing the food safety strategy. Based on the public choice theory， this paper， by using the provincial level sampling inspection data of 30 categories of processed food from 2017 to 2019， empirically analyzes the impact of performance appraisal pressure on the batch allocation behavior of local government supervision and sampling inspections， followed by an evaluation of the efficiency of food safety supervision and sampling inspections. The study finds that in order to complete the two performance evaluation indicators of 'qualified rate of supervision sampling inspection' and 'sampling inspection batches'， the local governments consciously and systematically allocate more food safety supervision sampling batches to the food types with lower testing cost and higher qualified rate in the previous year， which leads to the decrease in the local governments'ability to find problem food， which means the decrease in the supervision sampling efficiency. Therefore， while further strengthening the supervision and sampling， it is necessary to adjust the performance evaluation index for food safety work， adhere to the principle of problem oriented， and urge the local governments to reasonably allocate the supervision and sampling batches， which can create favorable conditions for the local government to improve the supervision sampling efficiency.

Key Words：Supervision Sampling Efficiency; Sampling Batches Distribution; Government Performance Evaluation;Food Safety

责任编辑 邓 悦

李太平，南京農业大学经济管理学院，电子邮箱：ltp@njau.edu.cn;薄慧敏，南京农业大学经济管理学院，电子邮箱：bohm1990@163.com;聂文静，南京农业大学人文与社会发展学院，电子邮箱：niewj@njau.edu.cn。本文受国家自然科学基金面上项目（71973066）、国家自然科学基金青年项目（72003094）、江苏省社会科学基金青年项目（19EYC007）和江苏省高校优势学科建设工程资助项目（PAPD）的资助。感谢匿名审稿人对本文提出的意见，文责自负。