地方所属“双一流”建设高校的资源之困与战略破局——以江苏高校为研究对象

张 涛

(南京邮电大学 党委办公室，江苏 南京 210023)

2017年至2021年，首轮国家“双一流”建设顺利完成。地方所属高校特别是一些原来的“双非”大学在入选“双一流”建设高校后实现了较大的跨越，但与此同时，由于发展赛道和发展目标的转变，入选“双一流”建设序列的地方所属高校面临着在现有资源占有与分配环境下的困境，需要在实现“双一流”目标的观照下做好发展路径的战略选择。

江苏作为高等教育大省，其地方省属高校有着较为突出的办学实力。以它们为研究对象，探索地方所属“双一流”建设高校的共性发展路径，对于落实国家“双一流”建设战略意图，促进中国大学整体实力提升具有借鉴意义。

一、地方所属高校资源获取不均衡的现实困境

根据我国高校管理归属，高校分为中央部属高校和地方所属高校。据统计，我国90%以上的大学属于地方高校，这些高校承担着全国94%左右的大学生培养任务。然而，受高等教育管理体制、经济发展水平及区位等因素的影响，与中央部属高校相比，地方所属高校的发展机会和发展空间受限的状况一直没有得到有效解决。

(一)差别化的财政投入格局造成了同为“双一流”建设高校的地方所属高校“输在起跑线上 ”

高校的财政来源主要包括政府拨款、教育费附加、学杂费、校办产业和经营收益用于教育的经费、社会捐赠收入、教育基金、科研经费、金融机构贷款和从资本市场上取得的利息收入等[1]。根据财政部、教育部《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，对中央部属高校在生均定额拨款的基础上，设立了中央高校改善基本办学条件专项资金、教育教学改革专项资金、基本科研业务费、建设世界一流大学(学科)和特色发展引导专项资金、捐赠配比专项资金、管理改革等绩效拨款六大专项经费。在公共财政资金拨款的组成上，形成了生均定额拨款与专项拨款的财政投入格局。

而地方所属高校公共资金投入由地方财政负担，除按照学生规模的生均定额拨款外，其他资金来源既取决于当地财政状况、重视教育程度，又受限于高校自身的学科水平、科研能力、产业能力等。以江苏为例，2010年以来，江苏在省级财政层面设立了优势学科建设工程、品牌专业建设工程、协同创新计划、特聘教授计划“四大专项”。江苏省财政12年来共投入包括“四大专项”在内的专项经费261.8亿元用于推动江苏高水平大学建设[2]。但这项对于20所省内高校(包括11所省属高校)的投入也仅相当于浙江大学2022年的预算经费(261.03亿元)。尽管国家也出台了《支持地方高校改革发展资金管理办法》，但对于众多的地方所属高校而言却是“杯水车薪”。 2022年财政部下达支持地方高校改革发展资金预算累计393.9亿元[3]，其总量仅相当于清华大学2022年的预算经费(362.11亿)。

可以说，从一开始地方所属“双一流”建设高校就已经输在了起跑线上。以同为江苏域内高校的中国药科大学与南京中医药大学为例，两所高校均为国家“双一流”建设高校，确定的一流学科建设门类同为“中药学”，然而，由于中国药科大学为中央部属高校，南京中医药大学为省属高校，在2022年的预算经费方面中国药科大学为28.46亿元，南京中医药大学为13.55亿元，相差一倍多。

(二)过度依赖资源投入的发展模式没有根本改变，高校实力固化构筑了无形的“发展屏障”

目前，中国大学的发展模式仍然是依靠规模效应和资源投入，排名与规模、预算呈现出明显的正相关。长期差别化的资源投入带来了另一个问题——高校实力的固化。

以“中国大学评价”排行为参照，中国大学似乎形成了一个“百名发展屏障”，具体表现在当一所大学发展到排名在100左右时，会出现排名前进的困难。这种现象的出现并不是偶然的。由于长期的资源差别性投入、办学累积效应，中国大学在实力上相对固化了。这种实力固化带来的后果是高校发展之间的“马太效应”——愈是实力强的高校愈能争取到更多的资源，也就愈发可以巩固其优势地位；后起高校难以超越前端高校，就愈是难以争取到发展资源，也就愈加难以实现发展的突破。进入“双一流”建设序列的地方省属高校，特别是原来的“双非”高校，正在遭遇这样的发展障碍。

(三)逐步拉大的投入差距和逐渐收紧的资源渠道，导致地方所属高校既有资源的加速紧张

近年来，随着国家对高等教育整体投入的加大，地方所属高校的办学资金规模也逐渐扩大，但与中央所属高校仍存在较大差距。以江苏域内“双一流”建设高校的9所部属高校和7所地方所属高校2017年收入决算数、2022年预算数为例，5年间部属高校的平均增长幅度(53.47%)明显高于地方所属高校(15.63%)。这导致同一地域、同为“双一流”建设高校的办学资金投入差距逐步拉大。

与此同时，国家不断收紧高校自主获取资源的途径，地方所属高校试图在公共财政之外获取办学资金和相应资源愈发困难。近年来，国家先后出台系列文件严格限制高校贷款申请、推动高校校属企业脱钩剥离、禁止高校异地办学、改革独立学院管理体制等。客观来看，这些规定在一定程度上避免了可能存在的金融风险、廉政风险，弥合了区域间的教育差异，促进高校把更多的注意力转回到主责主业，但也收窄了地方高校获取资金的路径。

因此，地方所属“双一流”建设高校在实现“双一流”建设目标的过程中，必须破解这样一个发展困局：在现有高等教育资源分配不均衡模式下，面对实现世界一流的既定目标和同台竞技的实力强手，必须在发展路径上做出战略选择，设法在现有资源格局下走出一条实现世界一流的道路。

二、地方所属高校的指向“割裂”与回归路径

办学资源的配置需求度必然与高校制定的发展目标紧密相关。在程度相当的地方财政投入下，地方所属“双一流”建设高校对于办学资源的“饥渴”程度表现得更为突出。 “抓资源、觅资金、寻合作、找捐赠”成为大学特别是地方所属高校热衷的工作。在这个过程中，地方是资源供给方，国家教育主管部门是价值要求方，双方不同的管理视角和任务目标，造成了地方所属高校在发展指向上的内在矛盾。

(一)地方对高校扩大生源以满足民生期盼的要求与高等教育对高校提高人才培养质量要求的指向“割裂”

首轮国家“双一流”建设实施以来，我国高等教育毛入学率从2017年的45.7%增长到了2021年的57.8%，高等教育已经迈入了普及化阶段。地方政府从民生视角去把握高等教育的发展方向，试图推动地方所属高校特别是一些优质高校吸纳更多的本地生源，以回应群众关切，同时，也期望通过扩大生源数量来提高当地劳动者的整体素质、缓解就业压力、刺激区域消费。由此，地方政府会制定各种吸引高校的政策，如给予新校区土地、出资盖新楼、提供政府债券、加大公共财政投入等，这对于地方所属高校无疑具有极大的吸引力。

但提升人才培养质量是高等教育的内在要求。人才培养质量受诸多因素的影响，如专业设置规划、培养方案设计、课程过程把控等，而这些又最终体现在师资水平、教学条件、运行保障等涉及资源投入的层面上。当扩大生源带来的收益，不足以弥补人才培养质量提升所需要的资源投入时，地方所属高校可能形成“追求数量、牺牲质量”的发展指向，从而“割裂”民生满足与教育本真。

(二)地方对高校服务产业发展、推动成果转化的需要与高等教育加强科学研究、强化基础领域的指向“割裂”

当前，地方政府日益重视区域内的产业布局，如江苏省将“加快科技自立自强，更大力度建设自主可控的现代产业体系”[4]置于今后一个时期九个方面重点工作的首位。为了吸引高校服务地方产业发展，发挥技术支撑和人才支持作用，地方政府通过优惠入驻产业园、科技园，支持落地研究院等资源投入方式，试图将高校的科研成果与当地产业发展需要紧密对接，增强落地转化的效率和质量。而科学研究是比人才培养更加依赖资源投入的高等教育职能领域，尤其是承担“双一流”建设任务的地方所属高校，急需改善科研环境、提升科研水平、产出一流成果。因此，争取地方资源投入、承接地方产业发展需求得到了地方所属高校的积极响应。

辩证来看，服务产业发展与提升科研水平本身并不矛盾，甚至相互促进。但是，产业发展需要的科研与高等教育基于专业学术领域的科研并不在一个层级。从产业发展的角度看待科研成果，更多需要考虑经济效益、生产成本、运营模式。而高等教育对于基础研究的重视更多强调基于“颠覆性”的理论建构和超越前人的重大发现，着力打破技术封锁，实现“卡脖子”技术的突破，这不是靠短期研究和零星投入能够实现的。这造成了高校在获取地方资源开展研究的过程中，更多倾向于应用型研究、对既有成果的再加工，与高等教育科学研究的指向相“割裂”。

(三)消解“割裂”走向逻辑统一是突破困境的最终方向

从两对指向的“割裂”看，地方抓住了所属高校亟需资源的“痛点”，采取的是资源驱动。高校通过扩大生源带来更多的办学收入，通过服务产业带来更多的经济收益和资源注入。而高等教育主管部门则采用的是价值驱动，在“宏大叙事”的目标观照下，强调教育的价值旨归。

上述两个指向本不应该“割裂”，反而在逻辑上是统一的——人民群众期望能上好大学，自然是看中好大学的人才培养质量更高，而提高人才培养质量才能够真正满足人民群众上好大学的要求；一所能够有效服务产业发展的大学，应具有较为突出的科研实力、深厚的技术成果积累。然而，逻辑上的统一并不代表实践中的一致，当把高校发展放到具体的、历史的、社会的时空中看待时，特别是放到以资源投入为主导的发展模式下，资源匮乏的地方所属高校可能把两种驱动原本统一的逻辑过程变成“重一端轻另一端”的指向“割裂”。所重的是带来资源的一端，所轻的是短期看不到收益，又需要大量投入资源的一端。这造成了长期发展的乏力。

在难以改变资源主导的发展模式，难以打破资源不均衡的大格局的背景下，地方所属“双一流”建设高校要确立这样一种战略指向：通过对现有资源分配格局与机制的变革，逐步消解“割裂”走向逻辑统一，让资源驱动与价值驱动方向趋于一致，实现资源获取与价值追求的实践统一。从具体路径看，对内，以研究型大学建设为道路，通过治理结构与方式的转变，实现资源的高度集约化使用，提升关键指标、关键能力，逐步实现由依赖资源投入的发展方式转向价值驱动，回归高等教育的本真。对外，立足地方的民生和经济需要，顺势而为、因势利导，聚集优质的发展资源。

三、坚持走好从资源主导到价值主导的研究型大学之路

建设研究型大学是通往一流大学、一流学科的必经之路。江苏省属“双一流”建设高校也都不约而同地将建设研究型大学作为自己的奋斗目标。建设研究型大学的过程实际上是一个资源再配置的过程，是实现地方所属“双一流”建设高校发展动力转换、突破资源困境的道路。

(一)以资源促指标牵引的研究型大学建设初级阶段

大学发展有其独特的规律，其资源配置方式要与已有资源相匹配。当大学占有的资源相对有限时，只能在配置方式上选择关键指标集中投入，从而以指标牵引的方式带动整体向上发展。指标牵引是指根据达成目标所需要的条件，制定阶段性的分解任务指标，通过不断达成指标和树立新的指标，形成趋向最终目标的牵引力。对于研究型大学而言，这个阶段最鲜明的特点就是通过可量化性指标的评价和排名，来衡量学校的建设成效，并根据指标反馈结果调整措施方向。

这一阶段的主要特征是重指标、重量化，根据师资队伍、学科建设、人才培养、科学研究、服务社会、国际合作等内涵建设任务设定关键指标，如人才培养的考研率、升学率，师资队伍的领军人才数量、教师博士化率，学科建设的博士点数量，科学研究中的国自基金项目、国社重大重点项目数量，服务社会中的“四技合同”经费，国际合作中的留学生数、出国学生数等。

指标牵引尽管不是一种最佳状态，甚至可能会造成“唯指标”的倾向，但必须承认这是在有限资源条件下最合适的方式。我们可以认为强调指标与教育本质相异化，但没有这样一个过程，是难以真正走向教育本质的。我们既不能强求大学承担超越其发展阶段的任务，也不能停滞于某个阶段，而应当找寻到与当前自身资源相匹配的资源配置与使用方式。当关键指标达成机制逐步稳固，就会形成资源投入、配置与转换的基本格局，此时指标牵引的历史使命就结束了，研究型大学的建设就进入能力建设阶段。

(二)以资源促能力提升的研究型大学建设升级阶段

进入这一阶段的高校，对于各种评价体系、指标要求具有较高的匹配适应度，能够根据自身想要达成的阶段性目标和外在的考核要求，统筹既有资源进行灵活的分配，快速建立适合新目标要求的资源配置格局和工作体系。

在这个阶段，大学需要具备根据社会需要调整自身发展方向、运行机制的能力。如此，才能在面对国家战略需要、社会行业需求、各种评价体系时，占据主动、从容应对。

江苏省属“双一流”建设高校正从指标牵引阶段向能力驱动阶段迈进，迫切需要提高创新能力，以创新推动质量变革、效率变革、动力变革。全面树立创新的意识和心态，突破发展的思维定式，从顶层设计和治理体系的层面，扎实推进人才培养、科学研究、人才引进、管理服务等机制的全面创新。通过促进现代大学治理体系与治理能力现代化建设，提升大学服务国家战略、区域发展的水平，提高学科布局、专业布局、科研布局和人才培养结构布局对国家、区域、社会发展需要的应对能力。不断增强发展的全局意识、协同意识、补短意识，提升高校党建工作的引领力、服务社会的支撑力、人才培养的竞争力、师资队伍的凝聚力、科学研究的原创力、校园文化的软实力、国际合作的影响力、办学资源的集聚力，最终将外在资源转化为内在治理能力。

(三)从资源主导向价值主导转变的研究型大学建设成熟阶段

要回归高等教育的本真，实现立德树人的根本任务，最终要建立以价值引领为主导的发展模式[5]。纵观高等教育发展历史，能够被称为一流大学的高校都是为人类进步和国家发展做出了杰出贡献的。它们不是以达成某个具体指标为目标，也不是单纯以提高自身能力为追求，而是致力于社会进步、人类文明事业，指引着思想文化、科技产业的方向，并在这个过程中树立起价值典范、形成价值导向，起着价值引领作用。

价值引领阶段是研究型大学建设的成熟阶段，进入这一阶段才表明大学摆脱了对功利主义的追求，真正成为国家、社会乃至人类文明的助推器。这也是所有“双一流”建设高校致力于研究型大学建设的最终目标。

研究型大学的这三个阶段并不是简单的线性过程，而是以资源占有与配置关系为主要矛盾的转变发展过程。在指标牵引阶段，由于资源占有量低，只能对关键指标进行重点配置投入，从而以指标为抓手提高办学水平。在能力建设阶段，将资源占有转化为适应社会需要、支撑经济发展的治理能力。在价值引领阶段，则是大学以其物质研究和精神塑造的优势，从世界观、价值观的角度引领社会发展，从而促使发展模式实现由资源主导转向价值主导。

四、面向地方经济社会需要实现从资源获取到价值回归

省属“双一流”建设高校的根基在地方，高质量发展的成效要在推动区域经济社会发展中体现。省属“双一流”建设高校的发展离不开对于地方资源的争取和使用。

(一)在改革创新的治理赋能中争取资源

治理体系和治理能力的现代化是大学持续高质量发展的内生动力源。改革创新本质上就是对发展模式和治理效能的变革，只有通过改革破除制约发展的束缚，提高资源的获取能力和使用绩效，才能为高质量发展提供源源不断的强劲动能。大学只有与所在区域之间构建起积极的互动框架，进而在社会经济等各方面形成相互作用的密切关系、共生格局，才能真正积蓄发展的动能，将自身的动能转化为社会发展的动能[6]。江苏省属“双一流”建设高校要助力江苏实现改革创新与高质量发展，必须坚持用好全面深化改革“关键一招”，充分发挥改革的突破和先导作用，不断完善促进高质量发展的体制机制，实现大学高效能治理。同时，应抓住江苏持续深化产业结构调整、促进绿色低碳转型、培育经济发展新动能的机遇，积极争取地方资源多渠道注入，通过资源获取与成果产出的良性互动，扩大资源规模和提高使用效能。

地方所属“双一流”建设高校在争取各方资源的过程中应加强资源的统筹利用，综合处理好资源分配和使用关系：在学科建设上，统筹协调一流学科和其他学科综合提升的关系；在师资队伍建设上，统筹协调外部引进和内部培养的关系；在人才培养上，统筹协调本科生和研究生、拔尖人才培养和大众化教育、五育并举之间的关系；在科学研究上，统筹协调教学评价与科研评价、基础研究与应用研究的关系；在服务社会上，统筹协调成果产出与成果转化、校内校外资源协同的关系；在文化建设上，统筹协调优秀传统文化和现代大众文化、硬件环境与软件投入的关系；在国际合作上，统筹协调吸收国外优质资源与坚持为国育才的关系。

(二)在服务发展的动能输出中汇聚资源

高校服务地方经济发展的过程，本质上就是以高校的科学研究为中介，将地方资源转化为产业发展的成果。因此，科技创新是汇聚各方资源最有效的途径。作为教育大省，一批高水平大学是江苏科技创新自立自强的绝对主力。入选第二轮“双一流”建设序列的江苏省属高校，涵盖了材料科学与工程、电子科学与技术、林业工程、大气科学、公共卫生与预防医学、中药学、地理学等学科。以2021年江苏获批国家自然科学基金项目情况为例，在获批的88家单位中，涵盖了全部“双一流”建设高校、高水平大学建设A类高校。这些高校的国家自然科学基金立项数占全省总数的81%，经费额占总额的83%。其中，7所江苏省属“双一流”建设高校共计获批国家自然科学基金项目1142项，占当年江苏省获批项目数的26%，显示出较强的资源汇聚力。

要发挥好科学研究对资源的汇聚作用，就要深化科研评价改革，让科研人员能够充分行使研究方向、研究经费、研究队伍的自主权；改革科教融合、产教融合机制，让更多的教师面向“卡脖子”行业、新兴产业开展科学研究，培育孵化更多由科研工作者领衔的新型研发机构和“独角兽”科创企业，带动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。进一步完善协同育人机制，加强与行业企业、科研院所联合培养人才的力度，吸引更多社会资源共建科技创新平台、产教融合平台，推进校地合作、校企合作、校所合作，促进知识成果转换和产学研一体化[7]，推动高水平科技成果就地转化，服务区域经济社会发展。

(三)在立德树人的任务落实中彰显资源价值

现代化的本质是人的现代化。没有人的现代化，就没有社会现代化，人的现代化是社会现代化的实质、核心和根本标志[8]。中国大学要有益于现代化，就必须坚持为人民服务、为中国共产党治国理政服务、为巩固和发展中国特色社会主义制度服务、为改革开放和社会主义现代化建设服务，培养更多德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人[9]。只有培养出社会主义现代化所需要的人才，满足人民群众对于接受更高质量高等教育的期待，对大学所投入的资源才真正体现了其价值。

江苏省属“双一流”建设高校发展的根基是立足江苏的发展阶段和资源禀赋，为江苏大地培养和汇聚人才。2021年，7所江苏省属“双一流”建设高校本科招生3.5万余人，其中在苏招生2.1万余人，占总招生数的60%。根据年度毕业生就业质量报告，2021年江苏省属“双一流”建设高校毕业生留苏就业比例超过了60%。

为了体现资源价值必须深化教育评价改革，建立科学的评价机制，使人人都能获得更加科学公正的评价结果；完善考核、奖励、绩效分配等机制，按照分类考核、分类评价的原则，逐步打破分配的“大锅饭”，既坚持普惠的福利待遇，又鼓励形成有差别的、以工作实绩为标准的收入分配模式，使每位教师都能获得与自己的付出相适应的回报。深化招生制度改革，完善高考招生、综合评价录取、研究生招生等制度，进一步满足人民群众上大学、上好大学的愿望；完善校内资源社会共享机制，推动体育馆、图书馆、展览馆、科普基地等场所向社会开放，发挥大学的文化引领作用。通过对于资源价值的使用度量和效果评价，最终实现高等教育发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，实现更为公平、更有质量的发展，这是办好中国大学、争创世界一流的出发点和落脚点。

综上所述，地方所属“双一流”建设高校面对资源投入分配不均衡的现状和资源主导型的发展模式，必须把资源获取与价值实现有机统一，强化对资源的有效配置和合理使用，通过关键指标、核心能力的达成和塑造，坚持走好研究型大学发展之路，不断满足地方经济社会发展的需要，变资源为实力、化资源为价值， 走出一条地方所属高校建设“双一流”的发展之路。